STS, 9 de Marzo de 2012
| Ponente | MARIANO DE ORO-PULIDO LOPEZ |
| ECLI | ES:TS:2012:1301 |
| Número de Recurso | 5375/2008 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 9 de Marzo de 2012 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a nueve de Marzo de dos mil doce.
Visto el recurso de casación nº 5375/2008 interpuesto por la Procuradora Doña Isabel Covadonga Julia Corujo, en nombre y representación de la entidad mercantil "Minicentrales Asturianas S.A.", contra la sentencia dictada el 19 de septiembre de 2008 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias en el recurso contencioso- administrativo nº 296/2005 , siendo partes recurridas el Abogado del Estado, en la representación que por ley ostenta de la Administración General del Estado, y el Procurador don Nicolás Álvarez Real, en nombre y representación del Consorcio para el Abastecimiento de Agua y Saneamiento en la Zona Central de Asturias (CADASA).
En el proceso contencioso administrativo antes referido la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias dicto sentencia desestimatoria del recurso nº 296/2005 . Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de la entidad "Minicentrales Asturianas S.A." se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue admitido mediante providencia de la Sala de instancia de fecha 7 de octubre de 2008, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, la recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló, en fecha de 30 de octubre de 2008, escrito de interposición en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se estime el recurso contencioso administrativo de conformidad con lo solicitado su escrito de demanda.
Mediante providencia de 18 de febrero de 2009 se declaró la admisión del recurso de casación y por la de 24 de marzo de 2009, se ordenó entregar copia del escrito de formalización del recurso a las partes comparecidas como recurridas a fin de que en el plazo de treinta días formalizasen su oposición, lo que hicieron en escritos presentados el 18 y 19 de mayo de 2009, en los que expusieron los razonamientos que creyeron oportunos y solicitaron se dictara sentencia desestimatoria del recurso, confirmando la sentencia recurrida y con imposición de costas a la parte recurrente.
Se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 7 de marzo de 2012, en que tuvo lugar.
En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Mariano de Oro-Pulido y Lopez, Magistrado de la Sala.
Se impugna en este recurso de casación nº 5375/2008 la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias (Sección 1ª) dictó el 19 de septiembre de 2008 en el recurso contencioso- administrativo nº 296/2005 .
En este recurso la entidad demandante impugnó la resolución de 11 de Enero de 2005, de la Confederación Hidrográfica del Norte, por la que se denegó la solicitud de la actora de concesión de un caudal con destino a la producción de energía eléctrica, a derivar de los arroyos Sarrudo y la Romada en el término municipal de Caso (Asturias); denegación que se basó en la consideración de uso prohibido en todo el Parque Natural de Redes de las centrales energéticas de cualquier tipo.
En su demanda, la entidad actora, además de manifestar su disconformidad frente a la razón determinante de la denegación de su solicitud, añadió que dicha denegación le había ocasionado daños de naturaleza económica " perfectamente evaluables ", por lo injustificado de tal denegación y por el retraso de varios años en la resolución del expediente administrativo. Entendía la actora que esos daños "no se corrigen con una sentencia que se limite a anular el acto impugnado y a ordenar a la Administración el otorgamiento de la concesión, sino que sólo pueden compensarse con el otorgamiento de una indemnización que a la vista de la envergadura de la inversión y de sus beneficios esperables, no puede ser inferior a 5 millones de euros" ; y puntualizó que esta reclamación indemnizatoria no versaba sobre un caso de responsabilidad patrimonial por daños derivados de actos conformes a Derecho, sino que "el supuesto actual, sin embargo, es más grave, en la medida en que la Administración no sólo ha tardado en resolver mucho más de lo razonable desde cualquier punto de vista, sino que la resolución que finalmente ha dictado (la denegación de la concesión) es ilegal y no sólo no pone fin al daño sino que prolonga su duración" . Afirmó, en este sentido que "la petición indemnizatoria que se ha argumentado... parte del presupuesto de que el acto impugnado es contrario a Derecho y debe ser anulado y sustituido por otro que otorgue la concesión solicitada" , pero matizó a continuación que aun en el supuesto de que se considerase que lo resuelto por la Administración era conforme a Derecho "esa denegación también genera la responsabilidad patrimonial de la Administración" , por la indebida dilación en la resolución del expediente.
Consiguientemente, en el "suplico" de su demanda solicitó lo siguiente:
"[...]
-
Declare nula, anule o revoque y deje sin efecto la Resolución de la Confederación Hidrográfica del Norte de 11 de enero de 2005, por la que se deniega la concesión instada por Minicentrales Asturianas, S.A. de un caudal de agua de 1.500 metros cúbicos por segundo a derivar de los arroyos Sarrudo y la Romada (Concejo de Caso).
-
Declare el derecho de "Minicentrales Eléctricas Asturianas, S.A." a obtener la citada concesión y, en consecuencia, condene a la Administración demandada a otorgarla a mi representada.
-
Declare el derecho de "Minicentrales Eléctricas Asturianas, S.A." a recibir una indemnización de cuantía no inferior a 5 millones de euros, por los daños derivados de la demora en la obtención de la concesión.
-
Subsidiariamente, y para el supuesto de que se entienda que no cabe otorgar la concesión por ser incompatible con las normas rectoras del Parque Natural de Redes, se declare el derecho de "Minicentrales Eléctricas Asturianas, S.A." a recibir una indemnización de cuantía no inferior a 20 millones de euros, por los daños derivados de la tramitación de la solicitud, que ha permitido que la misma se haya visto afectada por la entrada en vigor de dichas normas".
Y la Sala de instancia desestimó el recurso contencioso-administrativo, concluyendo que la resolución denegatoria de la concesión era conforme a Derecho, y añadiendo en el quinto fundamento de derecho de su sentencia, que es el que ahora interesa, lo siguiente:
"Sentado lo anterior, y ya entrando en la pretensión articulada de manera subsidiaria por la parte actora, para que se declare su derecho a ser indemnizada por los daños emergentes y el lucro cesante, se ha de declarar, primero, que ya confirmada la resolución impugnada, no cabe dicha responsabilidad como derivada de la anulación de un acto administrativo, ello aparte de lo que se establece en el artículo 142.4 de la Ley 30/1992 , que establece que aun declarándose dicha anulación no siempre existe dicha responsabilidad; segundo, que dicho lo anterior, sólo cabria por el anormal funcionamiento de la Administración, por virtud de lo dispuesto en el artículo 139.1 de la misma Ley , pero para que ello pueda declararse es preciso que el daño sea actual cierto y de terminado o determinable, lo que no sucede en el caso de autos porque seria muy incierto que dado los informes que se han expuesto, se otorgase la concesión, por lo que los daños solo son hipotéticos, no actuales, y además, ni siquiera ha sentado la actora las bases para que pudieran ser determinados por este tribunal; porque no existe un derecho subjetivo preexistente a la concesión, al contrario de lo que sucede con las licencias urbanísticas; que resulta improcedente la pretensión porque desde que operó el silencio administrativo negativo quedó abierta la posibilidad de que la actora interpusiese el presente recurso, y no lo hizo, prefiriendo esperar a una resolución tardía, lo que se opone a una declaración de responsabilidad, ya que por su actitud, viene obligado al resultado ocasionado; y que no derivando la responsabilidad reclamada de un acto nulo, debió ejercer esta pretensión en la vía administrativa, con intervención preceptiva del Consejo de Estado, u Organo autonómico equivalente, y es entonces, con el previa pronunciamiento administrativo, cuando procedería ejercer en esta sede judicial la pretensión de la nulidad del acto denegatorios de responsabilidad patrimonial" .
Contra esta sentencia ha interpuesto recurso de casación la entidad mercantil "Minicentrales Asturianas S.A." articulado en tres motivos, todos ellos formalizados al amparo del art. 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional 29/1998, y centrados los tres en el rechazo por la Sala de instancia de la pretensión subsidiaria de indemnización.
El primer motivo denuncia la infracción del artículo 139, apartados 1 y 2, de la Ley 30/1992 , de Procedimiento Administrativo Común. Como hemos apuntado, se refiere la recurrente en este primer motivo a la pretensión formulada en la demanda con carácter subsidiario, de declaración de responsabilidad patrimonial de la Administración, con independencia de la licitud de la resolución administrativa de denegación de la concesión por su incompatibilidad con el Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Natural de Redes. Insiste la recurrente en que la denegación de su solicitud de concesión no se hubiera producido, si la Administración hubiese dictado en plazo resolución expresa sobre la solicitud de concesión, pues de haberse dictado resolución en plazo, esta habría recaído con anterioridad a la aprobación del Plan, y habría sido necesariamente favorable al no haber por aquel entonces motivos para su denegación, ya que de no haber sido por la ulterior aprobación del Plan (único motivo realmente alegado para la denegación) la concesión se hubiera otorgado. Añade que existe nexo de causalidad entre la actuación administrativa contemplada y el daño producido.
El segundo motivo de casación denuncia la infracción del artículo 43.3 de la precitada Ley 30/1992 . En este motivo la parte recurrente se refiere al argumento manejado por la Sala de instancia de que ante la falta de respuesta expresa a su petición pudo impugnar la denegación presunta por silencio, lo que no hizo. Frente a este razonamiento, alega la recurrente que la impugnación de la denegación presunta por silencio no habría producido efectos favorables, desde el momento que a través de ella, y dada la discrecionalidad del otorgamiento de concesiones, lo más que habría podido obtenerse del Tribunal sería una sentencia de índole formal que se limitara a ordenar a la Administración que dictara resolución expresa. Añade que la técnica del silencio negativo está establecida en beneficio de los ciudadanos, sin que los incumplimientos por la Administración de su deber de resolver puedan perjudicarles.
Finalmente, el motivo tercero denuncia la vulneración del artículo 31.2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, en cuanto que, dicho precepto permite añadir otras pretensiones a la de anulación del acto impugnado, y no condiciona dichas pretensiones a la de anulación del acto.
Finaliza el escrito de interposición solicitando la estimación del recurso de casación, se case la sentencia y la sustituya por otra que estime íntegramente todas las pretensiones formuladas, con imposición de costas a la Administración.
Estos motivos pueden estudiarse conjuntamente, por cuanto todos ellos versan sobre la pretensión articulada en la demanda con carácter subsidiario, referida a la responsabilidad patrimonial de la Administración en que, siempre a juicio de la parte recurrente, ha incurrido la Administración aun admitiendo dialécticamente que su resolución denegatoria de la Administración fuese conforme a Derecho.
Estos motivos no pueden ser estimados, por una razón que engarza con la naturaleza revisora de la jurisdicción contencioso- administrativa.
Hemos de recordar (por todas, nuestra sentencia de 30 de octubre de 2009, recurso de casación 4805/2005 ) que según jurisprudencia reiterada, el carácter revisor de esta Jurisdicción impide que puedan plantearse ante ella cuestiones nuevas, es decir, pretensiones que no hayan sido previamente planteadas en vía administrativa. Ciertamente, la Ley de esta Jurisdicción supuso una superación de viejas concepciones según las cuales no se podía atacar un acto administrativo sino en virtud de argumentos que ya hubieran sido articulados en vía administrativa, pero sin que ello suponga la posibilidad de plantear cuestiones no suscitadas en vía administrativa. Por eso, se afirma la existencia de desviación procesal cuando la petición de la parte demandante en vía administrativa no coincide con la postulada ante el órgano jurisdiccional.
Y tal es el caso que nos ocupa.
De los propios argumentos manejados por la parte recurrente fluye con evidencia que esta reconoce que en vía administrativa no planteó ninguna petición indemnizatoria en concepto de responsabilidad patrimonial como la que ahora sostiene y por las razones que expone. Al contrario, parte de esta realidad, si bien, aun así, afirma que el artículo 31 de la Ley Jurisdiccional permite deducir pretensiones de esta índole en el recurso contencioso-administrativo junto con la de anulación del acto impugnado; pero estas alegaciones no pueden compartirse.
El art. 31.2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998 no habilita la articulación procesal de pretensiones indemnizatorias no ligadas a la anulación del acto administrativo impugnado, y planteadas, por ende, de forma independiente de la anulatoria esgrimida con carácter principal en la misma demanda. Al contrario, la pretensión indemnizatoria que ese precepto contempla es la de carácter accesorio, que se anuda a la principal y para el caso de que esta sea estimada. Así se refleja en el artículo 71.1 de la misma Ley , que prevé el reconocimiento y restablecimiento en sentencia de una situación jurídica individualizada justamente cuando la sentencia es estimatoria de la pretensión principal de anulación del acto administrativo impugnado en el proceso.
Pues bien, en este caso la parte recurrente formuló en su demanda dos pretensiones indemnizatorias. La primera, ligada precisamente a la estimación de la impugnación principal, no podía prosperar justamente por haber sido rechazada esta; y la segunda, formulada con carácter subsidiario, no podía tampoco ser estimada por las razones que hemos expuesto, a saber, porque se trataba una pretensión indemnizatoria independiente de la pretensión anulatoria sostenida en la demanda con carácter principal, que como tal no podía ser analizada en vía jurisdiccional al no haber sido anteriormente planteada ante la Administración. Acertó la Sala de instancia al apreciarlo así, por lo que, en definitiva, el presente recurso de casación no puede prosperar.
Por las razones expuestas el recurso de casación debe ser desestimado, debiendo imponerse las costas a la recurrente, según establece el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , si bien, atendiendo a la índole del debate suscitado en casación y a la actividad desplegada por los personados como partes recurridas al oponerse al recurso, procede limitar el importe de la condena en costas a la cifra de 1.500 euros por el concepto de honorarios de Letrado de cada una de las partes recurridas.
No ha lugar al recurso de casación interpuesto por la mercantil "Minicentrales Asturianas S.A." contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, de 19 de septiembre de 2008 y en su recurso contencioso-administrativo 296/2005 , con imposición de las costas del recurso de casación a la recurrente en los términos señalados en el último fundamento de derecho.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Mariano de Oro-Pulido y Lopez, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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