STS, 30 de Enero de 2012

Con fecha 12 de noviembre de 2.009, el Juzgado de lo Social núm. 13 de Valencia, dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: <<Que debo desestimar y desestimo la demanda formulada por Fernando , contra el INSTITUTO NACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL, absolviendo a éste de las pretensiones deducidas en su contra>>.

En dicha sentencia se declararon probados los siguientes hechos: « 1º.- El demandante Fernando , con DNI Núm. NUM000 , afiliado al Régimen de Autónomos de la Seguridad Social, causó baja el 26.10.07 por "Lumbago", siendo dado de alta por la Inspección de Servicios Sanitarios el 22.04.08.- 2º.- El 4.09.08 fue dado de baja por su médico de cabecera por "Degeneración macular y del polo posterior".- Solicitado por la actora el correspondiente subsidio de incapacidad temporal, el INSS resolvió denegar la prestación porque la baja de 4.09.08 no fue expedida por la Inspección Sanitaria; tras haber informado dicha Inspección al INSS que dicho proceso no era por la misma causa que el anterior de 22.04.08 y la baja "no ha sido autorizada por esta Inspección".- 3º.- Contra dicha resolución formuló el demandante la correspondiente reclamación previa, que fue desestimada por resolución de 4.12.08, en aplicación de lo previsto en la O.M. de 21 de marzo de 1974.- 4º.- La Base Reguladora de la prestación, si esta fuera reconocida, es la de 1.723,68 € mensuales mantenida en juicio por el INSS, con la que se mostró conforme la parte actora.- 5º.- La Doctora Reyes , médico de cabecera del demandante, que expidió la baja de 4.09.08, prestó asistencia médica al Sr. Fernando hasta el mes de enero siguiente, en que éste le solicitó el alta voluntaria, pues no estaba percibiendo prestación de I.T. (Prueba testifical-pericial Dra. Reyes ).- El demandante recibió asistencia médica de su dolencia ocular en la Fundación Optalmológica del Mediterráneo, hasta el 2.07.09. (Docs. 14 al 18 parte actora)».

Interpuesto recurso de suplicación contra la anterior resolución, la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, dictó sentencia con fecha 9 de noviembre de 2010 , en la que consta la siguiente parte dispositiva: <<Que estimando parcialmente el recurso de suplicación interpuesto en nombre de Fernando contra la sentencia del juzgado de lo social número 13 de Valencia de 12 de noviembre de 2009 , debemos revocar y revocamos la misma y, estimando parcialmente la demanda inicial, debemos condenar al INSS al pago del subsidio de incapacidad temporal desde el 4-9-2008 hasta que concurra causa legal de extinción, sobre una base reguladora de 1.723,68 € mensuales>>.

Contra la sentencia dictada en suplicación, se formalizó, por la representación procesal del Instituto Nacional de la Seguridad Social el presente recurso de casación para la unificación de doctrina, que tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal Supremo, el día 20 de enero de 2.011, alegando la contradicción existente entre la sentencia recurrida y la dictada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de fecha 17 de marzo de 2.010 así como la infracción de lo establecido en los arts. 1 y 2 de la Orden de 21 de marzo de 1974, en relación con el art. 128.1 de la LGSS y la aplicación indebida de lo dispuesto en el Real Decreto 575/97, de 18 de abril y Real Decreto 1117/98, de 5 de junio.

Por providencia de esta Sala de 16 de junio de 2.011, se admitió a trámite el presente recurso, dándose traslado del mismo a la parte recurrida para que formalizara su impugnación en el plazo de diez días.

Evacuado el trámite de impugnación, se dio traslado al Ministerio Fiscal para informe, dictaminado en el sentido de considerar procedente la desestimación del recurso, e instruido el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, se declararon conclusos los autos, señalándose para la votación y fallo el 1 de diciembre de 2.011. Se han cumplido en la tramitación del presente recurso las exigencias legales, salvo la relativa al plazo para dictar sentencia dada la complejidad y transcendencia del presente asunto.

La cuestión que ha de resolverse en el presente recurso de casación para la unificación de doctrina consiste en determinar si la Orden de 21 de marzo de 1.974, en el actual marco normativo, exige para obtener prestaciones por incapacidad temporal que, en aquellos casos en los que el asegurado las obtuvo por una baja derivada de una determinada patología y es dado de alta por los Servicios Autonómicos de la Inspección Médica, sean éstos únicamente quienes puedan cursar nueva baja médica para obtener nuevas prestaciones cuando el segundo proceso patológico es distinto del inicial.

El supuesto del que conoció el Juzgado de lo Social número 13 de los de Valencia se puede resumir de la siguiente forma, tal y como se describe en los hechos probados de instancia:

1. El demandante, nacido el día 30 de agosto de 1.957, está afiliado a la Seguridad Social en el Régimen de Trabajadores Autónomos, habiendo sido dado de baja derivada de enfermedad común por los Servicios Médicos correspondientes en fecha 26 de octubre de 2.007, con el diagnóstico de "lumbago", percibiendo las correspondientes prestaciones.

2. Con efectos del 22 de abril de 2.008 fue dado de alta por la Inspección de los Servicios Sanitarios de la Generalidad Valenciana.

3. El 4 de septiembre del mismo años 2.008, fue nuevamente dado de baja por su médico de cabecera, con el diagnóstico de "degeneración macular y del polo posterior" y también por enfermedad común.

4. Solicitadas las prestaciones por incapacidad temporal, el INSS resolvió denegar la prestación porque la segunda baja, la de 4 de septiembre de 2.008 no había sido expedida por la Inspección que había extendido el alta en su día.

5. La Dirección Provincial del INSS dictó resolución denegatoria en fecha 24 de octubre de 2.008, rechazando que esa nueva baja produjese efectos económicos porque "no ha sido expedida por la Inspección Sanitaria correspondiente, en cumplimiento de los dispuesto en la disposición adicional primera del Real Decreto 1117/98, de 5 de junio ".

6. Interpuesta reclamación previa, se desestimó en nueva resolución de 4 de diciembre de 2.008, en la que se citaba como fundamento de derecho la Orden de 21 de marzo de 1.974.

Formulada demanda, el Juzgado de lo Social número 13 de los de Valencia desestimó las pretensiones del actor, aplicando la literalidad de la Orden de 21 de marzo de 1.974. Recurrida en suplicación, la de lo Social del Tribunal Superior de la Comunidad Valenciana, en la sentencia de fecha 9 de noviembre de 2.010 que hoy se recurre en casación para la unificación de doctrina, estimó el recurso de trabajador y reconoció el derecho a las prestaciones de incapacidad temporal postuladas, argumentando para ello que la Orden de 21 de marzo de 1974 podría entenderse sustituida tácitamente por lo dispuesto en normas posteriores de superior rango, como el Real Decreto 1117/1998, que modificó el Real Decreto 575/1997, en cuya disposición adicional primera se regula el mecanismo de expedición de bajas médicas cuando previamente se haya expedido el alta médica por "los servicios médicos del Instituto Nacional de Seguridad Social" , estableciendo en esencia que cuando el alta haya sido expedida por los servicios médicos adscritos al INSS, éstos serán los únicos competentes, a través de la Inspección Sanitaria del correspondiente Servicio Público de Salud, para emitir una nueva baja médica en la situación de IT si aquélla se produce en un plazo de 180 días siguientes a las citada alta médica por la misma o similar patología . Estructura y contenido de regulación que se mantiene -se afirma en la sentencia- en la Ley 40/2007 que da redacción el art. 128 de la LGSS . Conjunto normativo que incide en la interpretación que haya de hacerse de la Orden discutida, teniendo en cuenta también, se dice literalmente en la sentencia recurrida "el contexto temporal en el que ha de situarse la interpretación de las normas. Y ello por cuanto la "inspección de servicios sanitarios" a que alude el artículo 2 de la Orden examinada está concebida para una estructura de la Seguridad Social preconstitucional distinta a la actual, en la que las competencias en materia sanitaria están en buena medida transferidas a las Comunidades Autónomas".

Frente a la referida sentencia de la Sala de la Comunidad Valenciana recurre el Instituto Nacional de la Seguridad Social en casación para la unificación de doctrina, denunciando la infracción de los artículo 1 y 2 de la Orden de 21 de marzo de 1.974, en relación con el artículo 128.1 de la LGSS y la aplicación indebida de lo dispuesto en el R.D. 575/1997 y 1117/1998, proponiendo como sentencia de contraste la dictada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 17 de marzo de 2.010 , en la que se resuelve un supuesto que guarda en relación con el que se abordó en la sentencia recurrida la identidad sustancial de hechos, fundamentos y pretensiones que exige el artículo 217 de la LPL para la viabilidad del recurso de casación para la unificación de doctrina.

Al igual que en la sentencia recurrida, en la de contraste se trataba de un trabajador autónomo que inicia un primer proceso de incapacidad temporal por lumbalgia, que es dado de alta por los Servicios de la Inspección Médica y que unos días después obtiene una nueva baja extendida por los Servicios Médicos del SERGAS, en la que consta como diagnóstico el de "síndrome depresivo". Las prestaciones de incapacidad temporal se le denegaron porque, en aplicación de lo dispuesto en los artículos 1 y 2 de la Orden de 21 de marzo de 1.974, en los casos en los que el alta se produce por la Inspección Médica, la nueva baja sólo compete extenderla a la propia Inspección Médica, y no a los Servicios de Salud.

Como puede verse, en ambas sentencias y desde hechos prácticamente iguales, ante la pretensión de aplicación de la misma norma, la Orden de 21 de marzo de 1.974, las dos resoluciones llegan a soluciones contrapuestas, pues mientras la recurrida estima que el bloque normativo antes citado la deroga tácitamente, en la de contraste se aplica en plenitud para denegar la prestación solicitada.

Procede en consecuencia que la Sala entre en el fondo de la cuestión suscitada y señale la doctrina que resulte ajustada a derecho, tal y como se exige en los artículo 217 y 226 de la LPL .

La cuestión planteada, tal y como se ha dicho antes, queda entonces referida a determinar si la Orden de 21 de marzo de 1.974 (BOE número 94, de 19 de abril, disposición número 8069, página 7993) por la que se regulan determinadas funciones de la Inspección de Servicios Sanitarios de la Seguridad Social en materia de altas médicas, continúa vigente en toda su expresión literal o cuando se trata de patologías distintas esa norma se ha visto afectada o derogada parcialmente por disposiciones posteriores.

No obstante, antes de traer aquí el texto íntegro de la norma conviene decir que esa disposición se enmarca como regulación complementaria y necesaria de lo que se dispone en otra Orden de la misma fecha, 21 de marzo de 1.974, publicada en el mismo BOE 94, de 19 de abril, cuyo número de orden es el 8068 (página BOE 7992), disposición por la que se modifican los artículos 17, 18 y 19 de la Orden de 13 de octubre de 1967, sobre prestación por incapacidad laboral transitoria en el Régimen General de la Seguridad Social.

En el número 7 del artículo 17 de esa Orden de 13 de octubre de 1.967 se incluía como consecuencia de la modificación operada por la Orden de 21 de marzo de 1.974 (número 8068) la posibilidad de que la Inspección de los Servicios Sanitarios de la Seguridad Social comprobase la situación sanitaria del trabajador en cualquier momento, así como las situaciones de alta y baja del mismo.

La Orden de 21 de marzo de 1.974, ahora aplicada por el INSS recurrente para denegar las prestaciones solicitadas por el demandante (la que lleva el número 8069), viene a regular la actuación del Servicio de Inspección en tales casos, estableciendo en su artículo 1º.1 que "la Inspección de Servicios Sanitarios de la Seguridad Social, de oficio o en virtud de la información recibida de las Empresas o de los Servicios Médicos de las mismas podrá decretar, previas las actuaciones que estime procedentes el alta médica de los trabajadores que se encontraran en situación de incapacidad laboral transitoria debida a enfermedad común o accidente no laboral". En el número 2 de este artículo se dice que "El alta médica que se decrete de acuerdo con lo previsto en el número anterior determinará la extinción de la situación de incapacidad laboral transitoria, conforme a lo establecido en el apartado al del número 1 del artículo 10 de la Orden de 13 de octubre de 1967".

El artículo 2, en el que se centra el debate ahora, establece que "Durante un periodo, que será determinado por la Inspección de Servicios Sanitarios y que no podrá ser inferior a seis meses, la baja médica de los trabajadores que hayan sido dados de alta de conformidad con lo dispuesto en el articulo anterior, corresponderá a dicha Inspección".

A continuación ha de decirse que aún cuando la Orden que se acaba de transcribir formaba parte del sistema de control de situaciones de incapacidad temporal prevista en el artículo 17 de la Orden de 13 de octubre de 1967 sobre prestación por incapacidad laboral transitoria en el Régimen General de la Seguridad Social, precepto que fue expresamente derogado por la Disposición Derogatoria Única de la Orden de 19 de junio de 1.997, por la que se desarrolla el Real Decreto 575/1997, de 18 de abril , sobre determinados aspectos de la gestión y control de la prestación de incapacidad temporal, sin embargo en ningún momento se ha producido la derogación expresa de la Orden ahora examina, de 21 de marzo de 1.974.

Pero aunque esa derogación no se ha producido, con posterioridad se ha promulgado un conjunto normativo que ahora se va a describir y que incide necesariamente en la interpretación que haya de darse a la Orden de 21 de marzo 1.974.

La Disposición Adicional Primera del Real Decreto 1117/1998, de 5 de junio , en relación con la expedición de bajas médicas cuando previamente se haya expedido alta médica por los servicios médicos del Instituto Nacional de la Seguridad Social, establece que "Cuando en un proceso de incapacidad temporal se haya expedido el parte médico de alta por los servicios médicos adscritos al Instituto Nacional de la Seguridad Social, durante los seis meses siguientes a la fecha en que se expidió aquélla, los correspondientes partes médicos de baja, únicamente podrán ser expedidos por la Inspección Sanitaria del correspondiente Servicio Público de Salud, en relación al proceso patológico que originó el alta" . En sentido contrario, cuando se trate de distintos procesos patológicos que dieron lugar a la situación inicial con alta, y a la nueva baja que se curse dentro de los 180 días siguientes, ésta no deberá ser expedida por la Inspección Sanitaria.

La norma transcrita viene a completar el sistema de gestión y control de la prestación de incapacidad temporal, regulada en el R.D. 575/1997, de 18 de abril, y tiene su desarrollo reglamentario en la Orden de 18 de septiembre de 1998, por la que se modifica la Orden de 19 de junio de 1997, que desarrolla a su vez aquél Real Decreto 575/1997, en cuya Disposición Adicional Única también se dice que "De conformidad con lo previsto en la disposición adicional primera del Real Decreto 1117/1998, de 5 de junio , cuando en un proceso de incapacidad temporal se haya expedido el parte médico de alta por los servicios médicos adscritos al Instituto Nacional de la Seguridad Social, durante los seis meses siguientes a la fecha en que se expidió aquélla, los correspondientes partes médicos de baja únicamente podrán ser expedidos por la Inspección de Servicios Sanitarios de la Seguridad Social u órgano equivalente del correspondiente Servicio de Salud, en relación con el proceso patológico que originó el alta, de oficio o a propuesta del facultativo del Servicio de Salud".

Por otra parte, las normas citadas y las que ahora se dirán, tal y como se afirma en la exposición de motivos del R.D. 1117/98, se enmarcan dentro de las "medidas de racionalización y efectividad en la gestión de la prestación económica de incapacidad temporal, que pretende, garantizando el derecho de las personas que se encuentran realmente en la situación de incapacidad protegida, combatir las actuaciones de abuso y fraude, mediante un control más preciso de la incidencia de las dolencias padecidas en la capacidad laboral del interesado, todo ello en el marco del programa del Gobierno de lucha contra el fraude social".

La clave entonces que se contiene en las referidas normas a efectos de la determinación del Órgano que haya de cursar la nueva baja en los seis meses siguientes al alta de la anterior situación de incapacidad temporal que se hubiese cursado por los servicios médicos adscritos al INSS a los efectos del percibo de la prestación es la de que se trate, o no, del mismo proceso patológico que originó el alta.

Entonces, esa distinción entre la naturaleza de la patología que origina la primera baja sobre la que se proyecta el alta otorgada por la Inspección de Servicios Sanitarios y la nueva baja es fundamental para conocer quién haya de otorgarla, de manera que el artículo 2 de la Orden de 21 de marzo de 1.974 habrá de interpretarse de manera armónica con la normativa posterior y afirmar que cuando se trata de distintos procesos patológicos los que originaron la primera y la segunda situación de baja, será el correspondiente facultativo de los Servicios Públicos de Salud el competente para otorgar la segunda, tal y como acertadamente decidió la sentencia recurrida en el caso que aquí examinamos.

En la misma línea, la interpretación anterior se complementa y refuerza con el contenido del artículo 128.1 a) de la Ley General de la Seguridad Social , en la redacción que le dio la Ley 40/2007, aplicable al caso de autos por razones temporales, desde el momento en que en el párrafo segundo se decía que una vez agotado el plazo máximo de duración de la prestación de doce meses "el Instituto Nacional de la Seguridad Social, a través de los órganos competentes para evaluar, calificar y revisar la incapacidad permanente del trabajador, será el único competente para reconocer la situación de prórroga expresa con un límite de seis meses más, o bien para determinar la iniciación de un expediente de incapacidad permanente, o bien para emitir el alta médica, a los efectos previstos en los párrafos siguientes. De igual modo, el Instituto Nacional de la Seguridad Social será el único competente para emitir una nueva baja médica en la situación de incapacidad temporal cuando aquélla se produzca en un plazo de seis meses posterior a la antes citada alta médica por la misma o similar patología, con los efectos previstos en los párrafos siguientes".

De nuevo el elemento clave de interpretación que contiene la norma para determinar el órgano competente para cursar la nueva baja en estos casos es el de si se trata de la misma o similar patología, como lo es cuando se trata de exigir o no un nuevo periodo de actividad laboral cotizada de seis meses para generar el derecho a la prestación de incapacidad temporal derivado de la misma o similar patología, a que se refiere el artículo 131 bis LGSS . Si se trata de patología distinta no se exige ese periodo de ocupación cotizada.

Del mismo modo, y ahora en relación con la competencia para expedir altas médicas en los procesos de incapacidad temporal, en el párrafo 3º del número 1º del artículo 131 bis LGSS se dice que "Sin perjuicio de las competencias que correspondan a los Servicios Públicos de Salud, los médicos adscritos al Instituto Nacional de la Seguridad Social podrán expedir el correspondiente alta médica en el proceso de incapacidad temporal, a los exclusivos efectos de las prestaciones económicas de la Seguridad Social y en los terminas que reglamentariamente se establezcan", con lo que se cierra el bloque normativo que en conjunto resulta incompatible con una interpretación de la Orden de 21 de marzo de 1.974 en la que no tenga lugar la distinción que antes se dijo, según las patologías que originaron los proceso de baja sean los mismos o no.

En consecuencia, aplicando los anteriores argumentos al caso que ahora hemos de resolver nos encontramos con que el trabajador demandante fue dado de baja derivada de enfermedad común por los Servicios Médicos correspondientes en fecha 26 de octubre de 2.007, con el diagnóstico de "lumbago", cursándose después, el 22 de abril de 2.008 alta por la Inspección de los Servicios Sanitarios de la Generalidad Valenciana. Unos meses más tarde, el 4 de septiembre del mismo año 2.008, fue nuevamente dado de baja por su médico de cabecera, con el diagnóstico de "degeneración macular y del polo posterior" y también por enfermedad común, de lo que se infiere con claridad que los procesos patológicos eran completamente distintos, de manera que la interpretación integradora de la Orden de 21 de marzo de 1.974 que antes se explicó conduce a la conclusión de que la nueva baja cursada por el médico de los Servicios de Salud autonómicos debió tener plena virtualidad al haberse expedido por quien era competente para ello, tal y como se afirma en la sentencia recurrida, que por las razones expuestas, no infringió ninguno de los preceptos que el INSS denuncia en el recurso de casación para la unificación de doctrina, que deberá ser desestimado, confirmándose la resolución recurrida en todos sus extremos. Sin costas.

Por lo expuesto, en nombre de S. M. El Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español.