STS, 12 de Enero de 2012

PRIMERO .- La sentencia recurrida dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, contiene la siguiente parte dispositiva: "Con rechazo de la causa de inadmisibilidad propuesta, se estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Sindicato Andaluz de Funcionarios de la Junta de Andalucía, contra la Orden de fecha 12 de diciembre de 2008, que modifica parcialmente la Relación de Puestos de Trabajo de la Consejería de Innovación, Ciencia y Empresa, por la que se suprime dos puestos de trabajo PLD y se crean otros dos puestos de trabajo también PLD, declarándose nula por ser contraria a derecho la Orden impugnada, sin expresa imposición de las costas".

SEGUNDO .- El objeto del recurso había sido la impugnación efectuada por el Sindicato Andaluz de Funcionarios de la Junta de Andalucía contra la Orden de la Junta de 12 de diciembre de 2008 (B.O.J.A. de 2 de enero de 2009) que modificaba la RTP correspondiente a la Consejería de Innovación, Ciencia y Empresa, declarando a extinguir los puestos de trabajo de libre designación: nº 2705110 correspondiente al Servicio de Telecomunicaciones y nº 11814410 en el Servicio de Cooperación Económica y Desarrollo Tecnológico, nivel 27, por ausencia de motivación.

TERCERO .- Contra la sentencia de 21 de diciembre de 2009 por la que se estimó el recurso contencioso-administrativo nº 251/09 interpuesto por el Sindicato Andaluz de Funcionarios contra la Consejería de Justicia y Administración Pública de la Junta de Andalucía, se ha interpuesto recurso de casación por la Letrada del Servicio Jurídico de la Junta de Andalucía en un motivo único, basado en la infracción de las normas de ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, al amparo de lo dispuesto en el apartado d) del artículo 88.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , al considerar que la sentencia recurrida ha incurrido en infracción de lo dispuesto en el artículo 20.1.b) de la Ley 30/84, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública .

A juicio de la parte recurrente, la sentencia infringe el precepto señalado al privar a la Administración pública andaluza de la facultad que dicha norma le confiere de configurar como puestos de libre designación aquellos que por la naturaleza de sus funciones sean de carácter directivo o de especial responsabilidad.

En el caso que nos ocupa, la sentencia de instancia anula la Orden de 12 de diciembre de 2008, de modificación de la Relación de Puestos de Trabajo de la Administración General de la Junta de Andalucía correspondiente a la Consejería de Innovación, Ciencia y Empresa, únicamente en el particular relativo a la forma de provisión de dos determinados puestos de trabajo por el sistema de libre designación, por considerar que no estaba suficientemente motivada la elección de dicho sistema de provisión.

Estos puestos se corresponden con el Grupo A y con nivel funcional 28 y 27, lo que implica que se trata de puestos de trabajo de especial responsabilidad.

CUARTO .- Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 11 de enero de 2012.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Juan Jose Gonzalez Rivas, Presidente de la Sección

PRIMERO .- El objeto del recurso consiste en determinar la conformidad al ordenamiento jurídico de la sentencia recurrida, cuyo contenido objetivo ha quedado descrito en el antecedente de hecho primero de esta resolución.

La sentencia recurrida razona jurídicamente el criterio resolutivo en el fundamento quinto, que literalmente señala:

"QUINTO.- Las Relaciones de Puestos de Trabajo, constituyen el instrumento técnico mediante el cual la administración racionaliza y ordena las plantillas de personal, determinando sus efectivos de acuerdo con las necesidades de los servicios, es decir, lleva a cabo la ordenación del personal y se perfilan los requisitos para el desempeño de cada puesto de trabajo, constituyendo un mecanismo básico de la organización administrativa ya que al elaborarlas y modificarlas la administración, en el ejercicio de la potestad de autoorganización que le está conferida, diseña el detalle de su propia estructura interna, con la finalidad no escondida de servir de cauce para el cumplimiento de la finalidad que representa. El Tribunal Supremo entiende que, las Relaciones de Puestos de Trabajo se introducen en el ordenamiento de la función pública como medida de racionalización de la misma, como instrumento técnico a través del cual se realiza la ordenación del personal de acuerdo con la necesidad de los servicios y se prefijan los requisitos para su desempeño, así por la Relación de Puestos de Trabajo se efectúa una especial clasificación, cuyo contenido y efectos jurídicos están predeterminados por la Ley y debe ser efecto de una evaluación anterior. Asimismo el Tribunal Supremo ha venido reiteradamente señalando que, los artículos 19 y 20 de la ley 30/84, de Reforma de la Función Pública , que forma parte integrante de las bases del régimen estatutario, aplicable a todas las administraciones públicas, con arreglo al artículo 1.3 de dicha ley , establece un importante matiz entre el sistema de selección aplicable para el ingreso al servicio de la función pública y el tenido en cuenta para la provisión de puestos de trabajo entre quienes ya ostentan la condición de funcionarios, en el primer supuesto, el sistema selectivo opera mediante convocatoria pública para el sistema concurso, oposición o concurso oposición libre, en los que se garantice los principios de igualdad, mérito y capacidad, así como el de publicidad. En el segundo supuesto, la provisión de puestos de trabajo adscritos a funcionarios, prevé el concurso como sistema normal de provisión, en el que se tendrán únicamente en cuenta los méritos exigidos en la correspondiente convocatoria, entre los que figuran las adecuadas características de cada puesto de trabajo, así como la posesión de un determinado grado personal, la valoración del trabajo desarrollado, los cursos de formación y perfeccionamiento superados y la antigüedad. Pero, a su lado, también figura la libre designación, pudiendo cubrirse por este sistema puestos en atención a la naturaleza de sus funciones, con una limitación, que sólo podrán cubrirse por este sistema, los puestos de Director General Delegado, Director Regional de la Provincia, de Secretarías de altos cargos y, otros de carácter directivo de una especial responsabilidad, para los que así se determina en la Relación de Puestos de Trabajo ( artículo 20.1 ), por ello, en el artículo 16 de la misma Ley se dispone que la Relación de Puestos de Trabajo que compete elaborar a las Comunidades Autónomas "deberán incluir, en todo caso, la denominación y características del puesto, las retribuciones complementarias que le corresponda y los requisitos exigidos para su desempeño; pudiendo afirmarse que el sistema de libre designación previsto en la Ley, difiere sustancialmente de un sistema de libre arbitrio, ya que su perfil viene delimitado por los siguientes elementos: en primer lugar, tiene carácter excepcional; en segundo, se aplica a un puesto determinado en atención a la naturaleza de sus funciones; en tercer lugar, sólo entran en tal grupo los puestos directivos de confianza que la ley relaciona; por último, la objetivación de los puestos de esta última clase de especial responsabilidad, esta incorporada a la Relación de Puestos de Trabajo que deberán incluir en todo caso, la denominación y características esenciales de los puestos, y serán públicas.

En la Legislación Andaluza igualmente el Decreto 390/86, de 10 de diciembre , por el que se regula la elaboración y aplicación de la Relación de Puestos de Trabajo señala en su artículo 7 º que: "El procedimiento de concurso debe ser el sistema normal de provisión, de puestos de trabajo, reservándose el de libre designación, para puestos expresamente calificados de confianza o asesoramiento, con nivel de complemento de destino comprendidos entre 26 y 30 (ambos inclusive) y, excepcionalmente, supuestos debidamente justificados para los puestos de nivel inferior a 26". En su artículo 8.4 se señala que: "Cuando de la naturaleza de las funciones del puesto, se deduzca claramente, podrá exigirse una determinada formación específica. Dicha formación podrá ser acreditada mediante título, diploma creado o reconocido por la Junta de Andalucía u otros procedimientos objetivos que al efecto se determina por la Consejería de Gobernación".

Asimismo la Ley 6/85, de la Función Pública Andaluza, en su artículo 12.1 establece: "Los puestos de trabajo figurarán en una relación, en la que individualmente aparezca cada uno de ellos con las siguientes circunstancias mínimas: a) denominación; b) características esenciales; c) ente, departamento y centro directivo en el que orgánicamente estén integrados; d) adscripción a funcionarios o laborales en atención a la naturaleza de su contenido; e) requisitos exigidos para su desempeño, y además, tratándose de funcionarios; f) indicación de si el puesto de trabajo es de libre designación; g) nivel en que ha sido clasificado; y h) complemento específico, con indicación de los factores que se retribuyen con el mismo y su valoración resultante".

SEGUNDO .- El recurso de casación interpuesto por la Junta de Andalucía se funda en un único motivo de casación, al amparo del apartado d) del articulo 88.1 de la Ley Jurisdiccional , en el que se denuncia la supuesta infracción por la sentencia recurrida del artículo 20.1.b) de la Ley 30/1984, de 2 de agosto , de medidas para la reforma de la Función Pública. Comienza señalando que la RPT anulada por la sentencia recurrida es exponente de la potestad de autoorganización de la que goza la Administración en la elaboración de las Relaciones de Puestos de Trabajo, en cuyo ejercicio cuenta con un alto grado de discrecionalidad y autonomía. Considera que la citada potestad se plasma en el artículo 20.1.b) que permite a la Administración optar, en lo relativo a la provisión de puestos de trabajo, por el sistema de concurso o de libre designación, reservado este último para los puestos de indudable relevancia por su carácter directivo y especial, y que la sentencia, en tanto priva a la Administración de configurar como puestos de libre designación a aquéllos en los que aprecia la concurrencia de dichas características, vulnera dicho precepto, estimando inaceptable que se califique de inmotivada la elección de la libre designación realizada por la Administración por cuanto sostiene que en el expediente administrativo queda suficientemente acreditado que se cumplieron todos los trámites legalmente establecidos y, en concreto, el requisito de la motivación, tal y como se desprende de la Memoria Funcional y Económica.

TERCERO .- El sistema de provisión de puestos de trabajo mediante la libre designación contiene marco normativo básico determinado por el artículo 20.1.b) de la Ley 30/1984 y por el artículo 80 de la Ley 7/2007 . También la jurisprudencia ha venido exigiendo la motivación en cada caso concreto de las razones por las que se elige dicho sistema, habiéndose descartado que los puestos de trabajo revistan una especial responsabilidad o carácter directivo por la simple atribución de un determinado nivel de complemento de destino y la supresión de los requisitos referidos a titulación, formación o experiencia reflejan el "modus operandi" seguido por la Administración de acudir a fórmulas genéricas que no cubren la exigencia de una específica motivación.

Por otra parte, esta Sala, en sentencia de 18 de octubre de 2010 (recurso de casación nº 2602/2007 ), ya declaró la nulidad de una previsión similar, aunque más genérica, a la que es objeto del presente recurso de casación, incluida por la misma Administración autonómica en una Relación de Puestos de Trabajo, confirmando lo dicho por la Sala de instancia que la anuló al considerar que, con arreglo a la legislación estatal ( artículos 15.1.b) y 20.1.c) de la Ley 30/1984 ) y a la andaluza ( artículos 12.1 y 26.2 de la Ley 6/1985 ) era exigible que en las convocatorias públicas para cubrir estos puestos de trabajo se establecieran los requisitos mínimos de los funcionarios que aspiraran a su desempeño. La previsión anulada decía así: "Quedan suprimidos los requisitos para el desempeño de los puestos cuyo modo de acceso sea por el procedimiento de libre designación y de los puestos bases adscritos a cuerpos generales de la Consejería de Innovación, Ciencia y Empresa" y, en relación con ella, esta Sala señaló que " La Sala comparte en su totalidad estos argumentos de la sentencia recurrida, pues es evidente que la Relación de Puestos de Trabajo al anular genéricamente la exigencia de requisitos para los puestos de libre designación, esta vulnerando las exigencias de la legislación estatal citada y también de la especifica autonómica, que forma parte de la motivación de la sentencia y a la que la recurrente para nada se refiere". y este criterio se reitera en la posterior sentencia de esta Sala de 16 de septiembre de 2011 (cas. 3321/2009 ), pues en aquel supuesto, el Decreto recurrido en la instancia no introduce una anulación o supresión global de la totalidad de los requisitos de desempeño de los puestos de libre designación y de los puestos base adscritos a cuerpos generales, sino que tal supresión la restringía al ámbito de los referidos a la experiencia, formación concreta y titulación específica. La Sala de instancia, con base en la legislación citada, así como en el Decreto 390/1986, de 10 de diciembre, por el que se regula la elaboración y aplicación de la Relación de Puestos de Trabajo, consideró que la misma era contraria a derecho por ausencia de motivación suficiente.

CUARTO .- En el caso examinado, es cierto, tal y como señala la Administración recurrente y confirma la sentencia recurrida, que las relaciones de puestos de trabajo son instrumentos técnicos a través de los que se realiza la ordenación del personal y que, en cuanto tales, expresan la potestad de autoorganización de la propia Administración, a la que es inherente una amplia discrecionalidad, si bien ésta, ciertamente, ha de ejercerse dentro del respeto al ordenamiento jurídico. A su vez, es claro el deber impuesto a la Administración, tanto por la normativa estatal como autonómica, de que, al tiempo de componer y relacionar los concretos puestos de trabajo en dichas relaciones, queden configurados los específicos requisitos exigidos para su desempeño, dotando así a cada puesto de trabajo del perfil más adecuado para asegurar la prestación del mejor servicio público.

Partiendo de tales premisas, las cláusulas genéricas de la naturaleza anulatoria de la que es objeto del presente recurso no resultan aceptables puesto que en dicha labor de configuración de los puestos de trabajo, la concreta determinación de los requisitos exigibles para su correcto desempeño ha de ser el resultado del análisis individualizado de las funciones y cometidos de cada uno de ellos, en especial, en los casos de puestos cuya cobertura se prevea por el sistema de libre designación, circunstancia no concurrente en la cuestión planteada, según se infiere del análisis del expediente administrativo y de las actuaciones judiciales.

QUINTO .- Lo anterior no queda desvirtuado por la tesis de la Administración recurrente que parece sugerir que como los requisitos que son objeto de supresión no son de los que han de figurar, necesariamente y en todo caso, en el contenido de cada puesto de trabajo, su supresión no contradice el ordenamiento jurídico. Precisamente, de lo señalado en las normas de desarrollo de la legislación antes citada, tanto estatales como autonómicas, la exigencia de determinada experiencia, titulación académica y/o formación específica puede no precisarse para el desempeño de todos los puestos de trabajo, quedando condicionada, por tanto, su inclusión a un previo examen y evaluación de las concretas características funcionales de los puestos y, si bien es cierto que, una vez practicado, es posible que ninguno de tales puestos quede restringido a dichos requisitos, lo que no resulta admisible es una exclusión a priori como la que se contiene en la RPT recurrida.

Tampoco resulta óbice a la anterior conclusión, la pretendida motivación existente en relación con la elección del sistema de libre designación para la provisión de determinados puestos de trabajo que es alegada por la Administración recurrente, puesto que no se ha justificado y motivado que las funciones o tareas asignadas a los concretos puestos de trabajo implicaban el carácter directivo o la especial responsabilidad que posibilitaría su configuración como de libre designación y además concurre la exclusión generalizada de determinados requisitos en relación con los puestos de trabajo de libre designación, cuestión sobre la cual la Sala de instancia negó que existiera motivación alguna, apreciación que es compartida por esta Sala.

SEXTO .- Los razonamientos precedentes conducen a declarar la desestimación del presente recurso de casación e imponer las costas procesales a la parte recurrente, a tenor de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , y en virtud de la habilitación que consta en dicho precepto, fijándose como cuantía máxima a percibir por el Abogado de la parte recurrida la de 2.000 euros.

Desestimamos el recurso de casación número 1381/2010 interpuesto por la Junta de Andalucía contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección primera) del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, de 21 de diciembre de 2009, recaída en el recurso contencioso-administrativo número 251/2009 , con imposición de las costas procesales a la parte recurrente hasta la cuantía máxima fijada en el último fundamento jurídico de esta resolución.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. D. Juan Jose Gonzalez Rivas, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha, lo que Certifico. Rubricado.