STS, 7 de Noviembre de 2011

La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia, de fecha 22 de octubre de 2009, recaída en el recurso contencioso-administrativo número 811/2006 , cuya parte dispositiva es la siguiente: "FALLAMOS: Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo número 811/2006 seguido ante la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, promovido por el Procurador de los Tribunales, Sr. Santos de Dios, en nombre y representación de CSIT-UNIÓN PROFESIONAL, contra Decreto del Alcalde Presidente del Ayuntamiento del Real Sitio y Villa de Aranjuez, de 12 de enero de 2006, por el que se aprueba la estructura organizativa de la Administración de dicho Ayuntamiento, resolución que se anula por ser contraria a derecho".

Por escrito de entrada en este Tribunal en fecha 21 de julio de 2010, se formaliza la interposición del presente recurso de casación por la representación procesal del Ayuntamiento de Aranjuez, en el que, tras exponer cuantos hechos y fundamentos jurídicos tuvo por conveniente, solicita de esta Sala que se dicte sentencia por la que se case y anule la sentencia recurrida.

Admitido a trámite el recurso, se remitieron las actuaciones a esta Sección Séptima y por providencia de 31 de enero de 2011 se concedió traslado del escrito de interposición del recurso a la parte recurrida, a fin de que en el plazo conferido formalizara escrito de oposición, trámite evacuado por el Procurador Don Gonzalo Santos de Dios mediante escrito de 18 de marzo de 2011, en el que, tras alegar cuanto estimó oportuno, solicitó a la Sala la desestimación del recurso de casación y la confirmación de la sentencia recurrida.

Se ordenó que las actuaciones quedasen pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 2 de noviembre de 2011, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Diaz Delgado,

El sindicato C.S.I .T.-Unión Profesional interpuesto recurso contencioso-administrativo contra el Decreto del Alcalde- Presidente del Ayuntamiento de Aranjuez, de 12 de enero de 2006, por el que se aprobó la estructura organizativa de la Administración de dicho Ayuntamiento y se acordó que los empleados municipales relacionados en el mismo desempeñaran de forma provisional determinados atribuciones, con fijación del complemento de productividad correspondiente.

Los principales alegatos formulados en su escrito de demanda consistían en considerar que el Decreto recurrido suponía, por un lado, la modificación por la Administración municipal, de forma unilateral y arbitraria, del sistema retributivo establecido en el Acuerdo de Funcionarios del referido Ayuntamiento, 2004/2007, y, por el otro, la adopción de decisiones que, a pesar de afectar a la clasificación de puestos de trabajo, a materias de índole económica y, en general, a la clasificación y organización de los puestos de trabajo, no fueron objeto, a pesar de así exigirlo el artículo 32 de la Ley 9/1987 , de la preceptiva negociación colectiva, por todo lo cual consideraba que el Decreto recurrido era nulo de pleno derecho con arreglo a lo dispuesto en el artículo 62 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre .

La sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 22 de octubre de 2009 , tras apreciar legitimación activa al sindicato demandante, estimó el recurso por éste interpuesto y anuló el Decreto municipal por entender que se había omitido un trámite esencial en el proceso de elaboración, como es el de la negociación colectiva con las organizaciones sindicales. Los razonamientos empleados por la Sala de instancia para alcanzar tal conclusión se recogen en el Fundamento de Derecho quinto que dice: " QUINTO.- (...) Partiendo de esas consideraciones, resulta claro que la creación de unos nuevos puestos de trabajo, aún por provisionales que pudieren ser, con base en el amparo de dicha potestad autoorganizativa del Ayuntamiento ahora recurrido, con la correspondiente asignación de cometidos y fijación de niveles retributivos, son decisiones sujetas a la exigencia de negociación colectiva. Y ello es así tanto si acudimos a la cláusula de cierre contenida en el artículo 32 .k) antes mencionado, como si atendemos a las materias específicamente reseñadas en apartados anteriores del mismo artículo 32 , pues los apartados a) y b) se refieren a la determinación y aplicación de las retribuciones y a sus incrementos; el apartado d) se refiere a la clasificación de puestos de trabajo; y el apartado g) a los sistemas de ingreso y provisión de los funcionarios públicos.

Cierto que no nos encontramos ante una estricta RPT, pero no cabe duda que el nombramiento del Secretario General del Ayuntamiento, de su Interventor, Jefe de los Servicios de Régimen Interior y de Hacienda, Jefe de los Servicios de Protección Ciudadana y Movilidad, Jefe de los Servicios de Educación y Juventud, Jefe de los Servicios Culturales, Jefe de los Servicios Deportivos, Jefe de los Servicios Sociales, Jefe de los Servicios de Sanidad, Salud y Consumo, Jefe de los Servicios de Urbanismos, Jefe de los Servicios de Obras y Servicios Municipales, Jefe de los Servicios de Desarrollo Económico y Empleo, y Jefe de los Servicios de Protocolo y Relaciones Internacionales, encomendándose tales tareas y atribuciones a concretos empleados del dicho Ayuntamiento a los que se les asigna una concreta productividad mensual a percibir, no es obstáculo (a pesar de citar el Decreto que los mismos desempeñarán tales atribuciones de forma provisional hasta tanto no se proceda a la adecuación de la Relación de Puestos de Trabajo, quedando a partir de su entrada en vigor cualquier resolución que entre en contradicción con el mismo en materia de organización de la administración municipal), conforma una autentica regulación municipal de aquellos puestos de trabajo y del nombramiento de determinados funcionarios para que ostenten los citados puestos, sin haber acudido a la previa convocatoria de aquellos, y, fijando las correspondientes productividades, sin haberlo negociado dicha relación de puestos de trabajo provisionales.

No puede entonces albergarse duda alguna de que la organización sindical actora ostentaba un derecho, el de intervenir en el proceso de elaboración de ese nuevo listado de puestos de trabajo sometido a la exigencia de negociación colectiva, que al haber sido vulnerado arrastra la ineficacia de la Relación misma.

Procede entonces estimar el recurso, anulando el decreto recurrido al haberse omitido un trámite esencial en el proceso de elaboración, el cual habrá de verificarse garantizando el derecho a la negociación colectiva en los términos expuestos ".

El recurso de casación formulado por el Ayuntamiento de Aranjuez invoca en su apoyo cuatro motivos, todos ellos articulados al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional , si bien como antecedente refiere que el Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 26 de Madrid ya se ha pronunciado sobre dicho Decreto municipal de 12 de enero de 2006 mediante sentencia firme que ha declarado que dicho Decreto no infringe lo dispuesto en la Ley 9/1987 , ni afecta a las condiciones de trabajo de los empleados públicos municipales, por cuanto no regula las condiciones en que van a desarrollarse los puestos sino solamente la estructura organizativa de la Corporación local.

Entrando ya en el primero de los motivos de casación articulados, se denuncia la infracción por la sentencia recurrida del artículo 19.1 .b) en relación con el artículo 69.b) de la Ley Jurisdiccional , por cuanto considera que la Sala de instancia confunde la legitimación "ad procesum" y la legitimación "ad causam", reconociendo legitimación al sindicato demandante a pesar de que el interés legítimo que invocó se sustentaba en meras expectativas de carácter genérico, no explicitadas ni concretadas, con cita de la sentencia de esta Sala de 24 de julio de 2009 . Asimismo, argumenta que el proceso de instancia no se dirigió contra la aprobación de la plantilla o de la relación de puestos de trabajo, ni contra ningún otro instrumento de gestión del personal municipal.

El segundo motivo aduce la infracción de los artículos 32, 33 y 34 de la Ley 9/1987, de 12 de junio , reguladora de los órganos de representación, determinación de las condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de las Administraciones Públicas. Argumenta que, conforme a lo dispuesto en los mismos, la organización de la función pública a través de los diferentes instrumentos de gestión de personal (plantillas orgánicas, relaciones de puestos de trabajo, catálogos de puestos de trabajo, oferta de empleo público) está sujeta a la negociación o consulta con las organizaciones sindicales, si bien la configuración de la estructura orgánica interna de la Administración local no se encuentra sometida a dicha sujeción. Considera que la Sala de instancia no debió aplicar la doctrina jurisprudencial relativa al deber de negociación en relación con los procesos de elaboración de las relaciones de puestos de trabajo puesto que la propia Sala, en el Fundamento de Derecho quinto, le negó expresamente dicha consideración al Decreto recurrido, llegando a la conclusión desacertada de que el Decreto impugnado debió ser negociado por afectar a las condiciones de trabajo del personal al servicio de la Corporación local, configurándolo como un instrumento de gestión de personal análogo a una relación de puestos de trabajo.

A continuación, postula que, conforme a la definición contenida en el artículo 15.1 de la Ley 30/1984 , el contenido del Decreto no es el propio de una relación de puestos de trabajo, considerando así que se ha procedido por la Sala de instancia a la aplicación analógica de dicho precepto sin que exista la identidad de razón exigida por el artículo 4 del Código Civil y reitera que el Decreto únicamente constituía un organigrama o estructura administrativa básica que pudiera servir para la posterior elaboración de una auténtica relación de puestos de trabajo, no regulando puestos de trabajo, ni acordando su clasificación o provisión ya que lo único que contemplaba era la atribución, de forma provisional, del desempeño de una serie de atribuciones.

Por último, con cita de la sentencia de esta Sala de 19 de octubre de 1999 , sostiene que la sentencia recurrida infringe el artículo 34 de la citada Ley 9/1987 por cuanto declara la nulidad íntegra del Decreto municipal a pesar de que la exigencia de negociación colectiva derivada de la creación de unos nuevos puestos de trabajo, tal y como sostiene la sentencia recurrida, en ningún caso sería predicable de la parte de aquél que regula el modo en que se estructuran las distintas Áreas Funcionales, por revestir naturaleza estrictamente organizativa e interna.

El tercer motivo denuncia la infracción de los artículos 21.1.a) y 4.1.a) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local , por cuanto la sentencia recurrida desconoce que el Decreto municipal es manifestación del principio de jerarquía y de la potestad de dirección con que cuenta el Alcalde-Presidente por expresa atribución de dicha legislación básica.

En último lugar, se denuncia la infracción del artículo 72 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , que contempla la posibilidad de adoptar las medidas de carácter provisional dirigidas a garantizar, en el seno de un procedimiento administrativo, la eficacia de la eventual resolución que se dicte. Se expone que el Decreto anulado, al establecer el organigrama básico de la estructura de la administración municipal, contemplando un plazo para la implementación de la estructura de segundo nivel, pretendía, en última instancia, garantizar la eficacia de la relación de puestos de trabajo que necesariamente habría de ser aprobada en un momento posterior.

Dejando al margen las referencias a la existencia de un pronunciamiento judicial firme y anterior en relación con el mismo Decreto por cuanto - sin perjuicio de la más que cuestionable competencia de un Juzgado de lo Contencioso- administrativo para conocer y resolver un recurso dirigido contra una disposición de carácter general adoptada por una Corporación Local - ninguna certificación o testimonio de la misma se aportan y entrando así en el análisis del presente recurso de casación, se ha de señalar que, frente a lo que defiende la Administración recurrente en el primer motivo de casación, esta Sala, tal y como acertadamente expone la sentencia recurrida, viene reconociendo legitimación a los Sindicatos para la impugnación de las Relaciones de Puestos de Trabajo, en la medida en que, a pesar de ser un instrumento técnico de ordenación del personal con una innegable dimensión organizativa, puede afectar a las condiciones de trabajo y ello con independencia de que no tengan representatividad suficiente para formar parte de las correspondientes mesas negociadoras. Y si bien es cierto que la falta de legitimación aducida por la Corporación local recurrente se basa en el hecho de que, a su juicio, el Decreto recurrido no constituía dicho tipo de instrumento de gestión de personal, no habiéndose concretado o identificado el interés colectivo o de ejercicio de derechos que, con la interposición del recurso pudiera perseguirse, lo cierto es que, como acertadamente apreció la Sala de instancia, en el caso controvertido sí estaban en juego intereses colectivos, cuya tutela caía dentro del campo de la acción sindical, pues lo que el Sindicato recurrente discutía era precisamente que, bajo esa apariencia organizativa, el Decreto impugnado regulaba materias que afectaban a las condiciones de trabajo y al régimen retributivo del personal funcionario, reservadas, por tanto, a la negociación colectiva de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 30 a 32 de la Ley 9/1987

Así las cosas, es claro que la legitimación que, en principio, asiste a los sindicatos se vio confirmada por el objeto del pleito, en el que, por lo antes expuesto, resultaba manifiesta la presencia de intereses colectivos que entraban en el ámbito propio de organizaciones, como la demandante en instancia, que tienen como fin la defensa de los intereses de los trabajadores, por lo que no cabe acoger este primer motivo de casación.

Pasando al análisis del segundo de los motivos de casación articulados, es preciso determinar, con carácter previo, cuál es la naturaleza de la disposición de carácter general que se impugnó en la instancia, debiendo dilucidarse si es autoorganizativa en su totalidad, tal y como sostiene la Corporación recurrente, o si por el contrario y en la línea de la sentencia recurrida, del análisis de su contenido se ha de concluir necesariamente apreciando que el Decreto impugnado conformaba una auténtica regulación municipal de determinados puestos de trabajo y del nombramiento para su desempeño de personal funcionario, por cuanto de ello dependerá la apreciación de la invocada infracción de los artículos 32 y 34 de la Ley 9/1987 .

Se ha de adelantar que esta Sala comparte la conclusión que alcanzó la sentencia recurrida cuando negó que la naturaleza del tal Decreto sea la de un simple acto de autoorganización administrativa excluida de toda obligación de negociación o consulta. Ello sería así si la disposición recurrida se circunscribiera a regular la organización y estructura del municipio, creando o modificando cuantas áreas, servicios, unidades administrativas y jefaturas de los mismos estimara oportuno, pero lo cierto es que ello no es lo que se desprende de su contenido. A pesar de los esfuerzos de la Corporación recurrente para justificar que el mismo únicamente atribuye tareas, de forma provisional, a determinados funcionarios, sin regulación de puestos de trabajo - lo cual, por otro lado, también implicaría una modificación del contenido funcional de los puestos de trabajo que vendrían desempeñando hasta entonces esos funcionarios- lo cierto es que, si se pone en relación el apartado segundo del Decreto con el anexo referido a "Estructura Organizativa", se ha de concluir que las supuestas atribuciones encomendadas a los mismos no son tales por cuanto no existe descripción o especificación alguna de cuáles habrían de ser esas funciones o cometidos adicionales a desarrollar por el personal municipal que figuraba en dicho apartado. En realidad, atendida su literalidad, lo que se deduce del mismo es que lo que se está asignando provisionalmente a unas personas determinadas son auténticos puestos de trabajo (Interventor, Secretario General y determinadas Jefaturas de Servicios), coincidentes con los regulados en el Anexo que introduce la nueva estructura organizativa del Ayuntamiento, con fijación, en cada caso, del correspondiente complemento de productividad y sin que, por otro lado, en esa vinculación entre dichos funcionarios y los referidos puestos se haya seguido ningún procedimiento de provisión legalmente previsto.

En consecuencia, el motivo debe ser desestimado por cuanto, más allá de su denominación o apariencia formal, el Decreto recurrido presentaba un contenido que debió ser objeto de negociación con las organizaciones sindicales, tal y como declaró la sentencia recurrida y sin que, por otro lado, las concretas infracciones de los artículos 32, 33 y 34 de la Ley 9/1987 invocadas en el mismo puedan servir para fundamentar la crítica que la Administración recurrente dirige al alcance o extensión del fallo anulatorio contenido en la sentencia recurrida, careciendo así el recurso manifiestamente de fundamento en lo que a esta última pretensión se refiere.

Tampoco puede tener favorable acogida el tercer motivo, que denunciaba la infracción de los artículos 21.1.a) y 4.1.a) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local , por cuanto es claro que los municipios y los Alcaldes, en el ejercicio de la potestad de autoorganización y de dirección del gobierno y la Administración municipal que se les reconoce, deben sujetarse y respetar la legislación vigente.

Por último, también debe ser rechazado el cuarto motivo en el que se invocaba la infracción del artículo 72 de la Ley 30/1992 puesto que, además, de suponer el planteamiento de una cuestión nueva no suscitada por la Administración recurrente en la instancia, no siendo posible, conforme a reiterada jurisprudencia, suscitar en casación cuestiones nuevas ya que, enjuiciándose ahora la sentencia dictada en la instancia, no cabe reprocharle no haber tenido en cuenta extremos que no se plantearon ante la Sala que debía dictarla, lo cierto es que el contenido del apartado segundo, en ningún caso, puede revestir la condición de medida provisional de las contempladas en el artículo 72 de la citada Ley sino que, por el contrario, es parte de la regulación dispositiva contenida en la propia disposición administrativa impugnada.

La desestimación del presente recurso conlleva la imposición de las costas procesales a la parte recurrente, a tenor de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , y en virtud de la habilitación que se concede en dicho precepto se limita el alcance de los honorarios máximos de la parte recurrida a la suma máxima de 2.000 euros.