STS, 30 de Septiembre de 2011

JurisdicciónEspaña
Fecha30 Septiembre 2011

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a treinta de Septiembre de dos mil once.

Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el Recurso de Casación 1294/2008 interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE JABALQUINTO, representado y asistido por el Letrado de la DIPUTACION PROVINCIAL DE JAEN , siendo parte recurrida D. Silvio y la entidad IZQUIERDA UNIDA LOS VERDES, CONVOCATORIA POR ANDALUCIA , representados por la Procuradora Dª. María del Mar Prat Rubio promovido contra la sentencia dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, en fecha 11 de febrero de 2008, en el recurso contencioso administrativo número 591/2001 , sobre el Proyecto de Modificación Puntual número 27 de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Jabalquinto (Jaén).

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Ante la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Andalucía, con sede en Granada, se ha seguido el recurso número 591/2001 , promovido por D. Silvio y en el que ha sido parte demandada la COMUNIDAD AUTONOMA DE ANDALUCIA y codemandada el AYUNTAMIENTO DE JABALQUINTO y la entidad IZQUIERDA UNIDA LOS VERDES CONVOCATORIA POR ANDALUCIA , contra Acuerdo de la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Jaén, de fecha 21 de diciembre de 2000, que aprobó definitivamente el Proyecto de Modificación Puntual nº 27 de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Jabalquinto (Jaén).

SEGUNDO

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 11 de febrero de 2008 del tenor literal siguiente:

"1.- Rechazando la causa de inadmisibilidad aducida por las partes demandadas, estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de D. Silvio , contra el acuerdo de la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio Urbanismo de Jaén, de fecha 21 de diciembre de 2000, relativo a la aprobación definitiva de la Modificación Puntual de las NNSS de Planeamiento de Jabalquinto, en el particular referente a la modificación n° 27 sobre nueva alineación del testero de dos manzanas colindantes con el Grupo Escolar Nuestro Padre Jesús; y, en consecuencia, se anula el acto impugnado en el extremo examinado, por no ser ajustado a derecho.

  1. - No hace especial pronunciamiento sobre las costas causadas".

TERCERO

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación del AYUNTAMIENTO DE JABALQUINTO y de la JUNTA DE ANDALUCIA se presentaron sendos escritos preparando recurso de casación, que fueron tenidos por preparados en providencia de la Sala de instancia de fecha 3 de marzo de 2008, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

CUARTO

Emplazadas las partes, el AYUNTAMIENTO DE JABALQUINTO compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que en fecha 27 de marzo de 2008 formuló el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los argumentos que considera oportunos, solicita a la Sala "se dicte sentencia dando lugar al mismo, casando y anulando la resolución recurrida con los pronunciamientos que correspondan conforme a derecho" .

QUINTO

Con fecha 26 de marzo de 2008 se personó ante este Tribunal Supremo la JUNTA DE ANDALUCÍA y en fecha 16 de julio de 2008 formuló el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los argumentos que considera oportunos y solicita a la Sala se dicte sentencia, casando la sentencia recurrida y declarando ajustado a derecho la y anulando y anulando la Modificación nº 27 de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Jabalquinto. Mediante escrito de 18 de noviembre de 2008 solicitó el desistimiento de su recurso.

SEXTO

Por Auto de 5 de marzo de 2009 se tuvo por desistida a la Junta de Andalucía de su recurso y se admitió a trámite el recurso de casación interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE JABALQUINTO, ordenándose por providencia de 11 de mayo de 2009, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida, a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo la representación procesal conjunta de la entidad IZQUIERDA UNIDA LOS VERDES, CONVOCATORIA POR ANDALUCIA y de D. Silvio , en escrito presentado en fecha 25 de junio de 2009, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicita a la Sala "se dicte resolución por la que se confirme dicha sentencia con expresa condena en las costas causadas al recurrente" .

SEPTIMO

Por providencia de fecha 21 de septiembre de 2011 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 28 de septiembre de 2011, fecha en la que, efectivamente, que tuvo lugar.

OCTAVO

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, Magistrado de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO .- Se impugna en el presente recurso de casación la sentencia que la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Granada, dictó en fecha de 11 de febrero de 2008, en su recurso contencioso administrativo número 591/2001 , por medio de la cual se estimó el formulado por D. Silvio contra Acuerdo de la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Jaén, de fecha 21 de diciembre de 2000, por el que se aprobó definitivamente el Proyecto de Modificación Puntual número 27 de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Jabalquinto (Jaén).

SEGUNDO .- Contra esa sentencia el AYUNTAMIENTO DE JABALQUINTO ha interpuesto recurso de casación en el que esgrime un único motivo de impugnación al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA ), si bien dentro de él se desarrollan tres submotivos:

  1. Por infracción del artículo 19.1.a) de la misma LRJCA , dado que la demandante no actuó en ejercicio de la acción pública prevista en el artículo 304 del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio (TRLS92 ), sino que lo hizo al amparo del citado artículo 19.1.a) de la LRJCA , careciendo de tal legitimación por no tener un interés lícito ni justo, ya que el motivo de su oposición al planeamiento que impugnó era continuar accediendo a una cochera ilegal para la que carecía de licencia.

  2. Por infracción del artículo 62.1.b) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA), pues siendo la actuación administrativa impugnada una disposición general, no pudo incurrir en tal causa de nulidad previsto para los actos administrativos; a ello añade que, en este caso, y dado que la modificación no afectaba ni a zonas verdes ni espacios libres, sino exclusivamente a viario, el órgano competente para la aprobación era la Comisión Provincial de Urbanismo de Jaén y no el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía.

  3. Por infracción del artículo 54 de la misma LRJPA, porque la modificación puntual nº 27 está debidamente justificada, así como su finalidad, pretendiéndose con la rectificación de alineaciones, según explica la Memoria, "facilitar al Ayuntamiento la disponibilidad de dos pequeños solares para su construcción" .

    TERCERO .- La sentencia examina, en primer lugar, la inadmisión del recurso planteada por las partes demandada y codemandada, ya que, a su juicio, la demandante carecía de (1) legitimación al no ser titular de ninguna relación o situación jurídica que sirviera de fundamento a su pretensión; inadmisión que es rechazado por la Sala de instancia con base en ---por lo que aquí interesa--- las siguientes razones:

    1. Respecto de la legitimación prevista en el artículo 19.1.a) de la LRJCA , porque de conformidad con la reiteradamente establecido por el Tribunal Constitucional y por este Tribunal Supremo, "es doctrina consolidada de nuestro Tribuna Constitucional ( SS. 60/1982 ; 62/1983 ; 143/1987 ; 97/1991 ) que el concepto de interés legítimo del art. 19.1 a) de la LJCA de 1998 es más amplio que el de interés directo que recogía el art. 28.1 a) de la antigua LJCA de 1956. Ello significa ---como señala el Tribunal Supremo, entre otras, en SS. de 08/02/2001 y 06/03/2001 --- que existirá tal interés cuando la estimación del recurso supone para el recurrente un beneficio o ventaja o la cesación de un perjuicio, y puede ser un interés directo o indirecto, presente o futuro. Sin embargo, es necesario que sea un interés real, esto es, no meramente hipotético, y personal, ya que de no ser así estaríamos ante el simple interés general que puede derivarse de la defensa de la legalidad, interés que, en el ámbito contencioso administrativo, no es susceptible de justificar, con carácter general, la legitimación activa, al no existir en esta jurisdicción, salvo concretas excepciones, una acción popular Así, señala el Alto Tribunal en Sentencia de 06/06/2001 , recogiendo la doctrina constitucional de la STC 257/1989 , que "El interés base de la legitimación es, conforme a la doctrina constitucional, un interés en sentido propio, cualificado o especifico, de tal forma que la anulación del acto produzca de modo inmediato un efecto positivo (obtener un beneficio) o negativo (evitar un perjuicio), actual o futuro pero cierto, y presupone, por tanto, que la resolución administrativa que se impugna repercuta directa o indirectamente, de modo efectivo y acreditado, es decir, no meramente en hipótesis, en la correspondiente esfera jurídica de quien alega su legitimación" .

    2. Porque aplicando tal doctrina al caso presente, resulta que " del acto de aprobación de la modificación puntual n° 27 de las NNSS de Planeamiento de Jabalquinto ---al margen de las consideraciones que pudieran hacerse respecto de la situación de ilegalidad de la apertura de un acceso para garaje, cuya licencia parece que fue denegada por el Ayuntamiento y confirmada por un Juzgado de lo Contencioso Administrativo de Jaén, por no tener influencia en lo que se dirá--- se deduce una innegable afectación de los intereses directos del recurrente, en la medida en que la transformación prevista se sitúa en la colindancia del edificio donde tiene su vivienda pasando el terreno afectado por la modificación a tener un uso urbanístico diferente al convertirlo en suelo apto para construir, con todos los efectos de diverso orden que ello supone para quienes habitan junto a dicho terreno, por lo que no parece discutible que se pueda negar a los vecinos el derecho a discrepar sobre la transformación operada."

    3. Como razón obiter dicta ---porque aunque el demandante invocó de forma expresa la legitimación pública prevista en el artículo 304 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 ---, la sentencia de instancia señala que " ello no obstaría ello no obstaría al reconocimiento de la necesaria legitimación pan recurrir el acto impugnado, pues la expresa invocación de actuar en ejercicio de la acción pública no es exigible, conforme a reiterada Jurisprudencia del Tribunal Supremo, siendo destacables las sentencias de fecha 10 de noviembre de 2004 y de 26 mayo 2003 que debidamente extractadas contienen la siguiente doctrina: "Ninguno de los criterios de interpretación de las normas jurídicas, expresados en el artículo 3. 1 del Código Civil , conducen a la estimación del motivo de casación, " porque aquel artículo 304.1 (y antes el artículo 235.1 del Texto Refundido de 1976 ), tras afirmar "que será pública la acción", no exige después ningún requisito de forma para su ejercicio, ni, más en concreto, la expresión por el accionante de que es esa y no otra la acción que ejercita; esa atribución, expresada imperativamente y no seguida de la exigencia de ningún requisito de forma, ni de ninguna otra referida a las cualidades del accionante, elimina de raíz la necesidad de prestar atención al requisito procesal de la legitimación, para pedir, tan sólo, el de la capacidad de obrar procesal" ; porque el espíritu y finalidad de la norma es incentivar la defensa del régimen urbanístico, propiciando su observancia, lo que no abona la sujeción del ejercicio de la acción pública de que se trata a cortapisa, límite u obstáculo que no imponga la norma que la regula o que no derive del resto del ordenamiento jurídico; Y, " porque la norma procesal común al tiempo de la interposición del recurso contencioso-administrativo ahora en grado de casación, constituida por la Ley de Enjuiciamiento Civil de 1881 , exigía, al regular con carácter general los requisitos de la demanda, que en ésta se expresara la clase de acción que se ejercite "cuando por ella haya de determinarse la competencia" (artículo 524 , párrafo segundo), lo cual no hace al caso, pues el órgano jurisdiccional contencioso-administrativo competente viene determinado por razón o por referencia al acto o disposición impugnados y no por la acción ejercitada, siendo aquél el mismo, por ende, tanto si se ejercita aquella acción pública, como si se ejercita la acción sustentada en el interés legítimo. El criterio expuesto es, finalmente, el que ya cabe ver en la sentencia de este Tribunal Supremo de fecha 29 de noviembre de 1995 , dictada en el recurso de apelación número 4443 de 1991 ".

      En segundo término (2), y por otra parte, respecto de la cuestión de fondo suscitada ---la nulidad de pleno derecho por incompetencia del órgano que aprobó la modificación---, el Tribunal a quo resolvió que concurría tal nulidad por las razones indicadas en el fundamento de derecho tercero, en que concluyó señalando:

    4. Respecto del contenido de la modificación impugnada, " que aunque en la memoria justificativa se dice que el objeto de la modificación puntual propuesta es la "corrección de la alineación del testero de dos manzanas situadas entre las calles Ciudad de Jaén y Virgen del Pilar, incorporando a éstas unos espacios residuales libres colindantes con la tapia del Grupo Escolar Nuestro Padre Jesús", con el fin de "facilitar al Ayuntamiento la disponibilidad de dos pequeños solares para su construcción", es lo cierto que la pretendida modificación va más allá de la simple corrección de alineación enunciada, pues, comparando los planos de ordenación actual y de ordenación propuesta, y según su leyenda, se advierte que con ese pretexto lo que realmente se hace es incorporar parte de zona verde al equipamiento del Grupo Escolar, mediante el desplazamiento de la tapia para integrar la superficie triangular que en el plano se refleja, y al propio tiempo, atribuir la condición de suelo urbano a las dos zonas de espacios libres que colindan con los dos edificios que se reseñan en la memoria, con el propósito de destinarlos a su construcción, quedando reducida la zona verde y de espacios libres a un estrecho callejón".

  4. Sobre la base de tal contenido, la Sala terminan poniendo de manifiesto la necesidad de haber seguido el trámite de modificación cualificada del artículo 129 del TRLS92 ---aplicable al caso, tras asumir su contenido como derecho propio el articulo único de la Ley Andaluza 1/1997, de 18 de junio , por la que se adoptan con carácter urgente y transitorio disposiciones en materia de Suelo y Régimen Urbano--- por afectar a diferente zonificación o uso urbanístico de zonas verdes y espacios libres, por lo que la aprobación definitiva correspondería al órgano ejecutivo superior colegiado de la Comunidad Autónoma de Andalucía, previo dictamen del Consejo Consultivo de Andalucía, " de ahí, pues, que, al amparo del articulo 62.b) de la Ley 30/92 de RJAP y PAC, debamos concluir en la nulidad de pleno derecho de la modificación puntual examinada, por incompetencia del órgano que la aprobó definitivamente ".

    Finalmente (3), en el fundamento de derecho cuarto el Tribunal a quo aborda, con fines meramente ilustrativos ---como así lo indica expresamente, toda vez que la apreciada incompetencia era motivo suficiente para la nulidad de la actuación administrativa impugnada---, la alegada falta de justificación de la Modificación Puntual, reseñando en primer lugar las finalidades a las que debe servir el ejercicio de la potestad de planificación urbanística y del ius variandi ---que deben " estar presididas por la idea del buen servicio al interés general "---, concluyendo la ausencia de justificación porque " en el presente caso, según se ha dicho antes, la modificación aprobada, so pretexto de una mera corrección de alineaciones no aparece mínimamente justificada en la memoria que inexcusablemente debe acompañar a toda modificación, pues, en el lacónico documento incorporado al expediente para cumplir tal finalidad, se explica lo que se pretende hacer, pero no se argumenta el por qué de la necesidad de actuar en el sentido propuesto, de tal manera que ni los interesados ni esta Sala están en condiciones de poder saber y contrastar en qué medida ha sido el interés general el que ha guiado la decisión de despojar a una zona verde y de espacios libres de esa condición, para convertirla en suelo urbano con destino a su construcción, y lo que es más importante, qué racionalidad existe en la alineación propuesta cuando a simple vista, por comparación de los planos, se advierte que lo que era una zona amplia se convierta en un callejón estrecho, guardando una evidente desproporción con el entorno urbanístico en el que se sitúa la modificación ".

    CUARTO .- El recurso de casación no puede ser acogido, en ninguno de los submotivos que en el mismo se desarrollan, por las razones que exponemos a continuación.

    Con carácter previo, debemos advertir la defectuosa técnica casacional en que incurre el escrito de interposición, toda vez que no se cumplen las exigencias del artículo 92.1 de la Ley Jurisdiccional , que impone la expresión razonada, en el escrito de interposición, de los motivos en que se ampare el recurso, citando las normas o la jurisprudencia que se considere infringida por la sentencia recurrida.

    En el caso presente no se respeta la técnica propia de la casación al omitirse cualquier crítica a la sentencia recurrida, no haciendo de la misma el centro de sus reproches, prescindiendo de la más mínima exposición, explicación o argumentación específicamente referida a la fundamentación jurídica de la sentencia recurrida, cuyo contenido se obvia en el desarrollo del único motivo invocado, pues no se razona el modo en que las infracciones normativas alegadas han sido cometidas por la Sala de instancia y no por la Administración autora del acto administrativo impugnado en el recurso contencioso administrativo.

    Frente a las razones, ya conocidas, en que motiva el Tribunal a quo la existencia de legitimación y la estimación del recurso, el Ayuntamiento de Jabalquinto se limita, en su escueto razonamiento, a disentir de las razones expresada en la sentencia, sin ofrecer mayores argumentos ni cita de jurisprudencia que apoye su pretensión, con una técnica más propia de un recurso de apelación. Cuando así se actúa se olvida la naturaleza y finalidad del recurso extraordinario de casación, como protector de la norma y cuya finalidad es revisar la interpretación del derecho efectuada por el Tribunal a quo únicamente en los casos y por los tasados motivos previstos en la Ley Jurisdiccional, de forma que el centro del mismo lo constituye la sentencia recurrida y no la actuación administrativa impugnada, por lo que cuando en el recurso de casación, con ausencia de crítica de la sentencia, se reiteran los argumentos referidos en la instancia, el recurso carece de fundamento, que es lo que ocurre en el presente caso.

    La tesis contraria a la expuesta supondría trasformar la casación en una nueva instancia prescindiendo de su caracterización como recurso que tiende a la protección de la norma, y generando una confusión entre la naturaleza propia de un recurso extraordinario con un recurso ordinario de apelación.

    Cuanto hemos expuesto en el fundamento anterior es suficiente para declarar que no ha lugar al recurso de casación, pues como hemos declarado, entre otras muchas, en la STS de 27 de noviembre de 2009 (Recurso de Casación 6964/2005 ) exponiendo que "no se cumplen, por tanto, los requisitos de orden formal que impone el artículo 92.1 en relación con el artículo 93.2.b), ambos de la indicada Ley , a cuyo tenor el escrito de interposición debe expresar "razonadamente el motivo o motivos en que se ampare, citando las normas o la jurisprudencia que considere infringidas" ( SSTS 22 de diciembre de 2006, dictada en el recurso de casación nº 8400/03 ; 14 de octubre de 2005, dictada en el recurso de casación nº 4534/05 ; y Auto de 6 de marzo de 2008, dictado en el recurso de casación nº 4874/2006 )".

    QUINTO .- Mas, con independencia de tales defectos formales expresados, desde una perspectiva de fondo, tampoco el recurso puede ser acogido.

    Hemos podido comprobar que la sentencia aborda, extensamente y con carácter previo, la cuestión relativa a la falta de legitimación que plantearon la parte demanda y codemandada, pretensión que fue desestimada porque en la demandante concurría, en primer lugar, la legitimación prevista en el artículo 19.1.a) de la LRJCA , referida a quienes " ostenten un derecho o interés legítimo " y, además, porque su legitimación resultaba amparada en la acción pública en materia de urbanismo prevista en el artículo 304 del TRLS92, razones que esta Sala considera acertadas, pues desde cualquiera de los dos supuestos, la parte demandante ---y ahora recurrida--- estaba legitimada para impugnar la actuación administrativa de referencia.

    En efecto, respecto de la legitimación por interés, esta Sala ha declarado, en la STS de 24 de noviembre de 2010, RC 5265/2006 , que la legitimación activa es la consideración especial en que tiene la Ley a las personas que se hallan en una determinada relación con el objeto de un litigio concreto en virtud del cual, para que la pretensión procesal pueda ser examinada en cuando al fondo, se hace preciso que sean esas personas las que figuren como parte actora en ese procedimiento, personas que en la generalidad de los casos son las titulares activas de la relación jurídica controvertida en el proceso. Esto es, el concepto de legitimación activa hace referencia a un título básico para el acceso a la jurisdicción que implica relación jurídico material entre la parte actora y el objeto procesal en atención al derecho o al interés legítimo cuya tutela se postula por aquélla, constituyendo así la aptitud para ser demandante en un proceso concreto y el requisito necesario para que el órgano jurisdiccional pueda examinar el fondo del litigio.

    En tal sentido, debemos dejar constancia de la doctrina resumida por el Tribunal Constitucional en su STC 220/2001, de 31 de octubre , y que se reitera en las SSTC 7/2001, de 15 de enero, FJ 4 , y 24/2001, de 29 de enero , FJ 3. Así se expresa que "en particular, cuando la causa de inadmisión se funda en la falta de legitimación activa en el recurso contencioso-administrativo, la doctrina expuesta adquiere singular relieve, como recuerda la STC 195/1992, de 16 de noviembre (FJ 2), "ya que, como dice la STC 24/1987 , y en el mismo sentido la STC 93/1990 , al conceder el art. 24.1 CE el derecho a la tutela judicial a todas las personas que sean titulares de derechos e intereses legítimos, está imponiendo a los Jueces y Tribunales la obligación de interpretar con amplitud las fórmulas que las leyes procesales utilicen en orden a la atribución de legitimación activa para acceder a los procesos judiciales y, entre ellas, la de interés directo, que se contiene en el art. 28.1.a) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ---de 1956 ---". En este mismo sentido, la ya citada STC 252/2000 , FJ 2 , subraya que "pese a que determinar quién tiene interés legitimo para recurrir en la vía contencioso-administrativa es una cuestión de legalidad ordinaria, los órganos jurisdiccionales quedan compelidos a interpretar las normas procesales (en este caso la LJCA de 1956), no sólo de manera razonable y razonada sin sombra de arbitrariedad ni error notorio, sino en sentido amplio y no restrictivo, esto es, conforme al principio "pro actione", con interdicción de aquellas decisiones de inadmisión que por su rigorismo, por su formalismo excesivo o por cualquier otra razón, revelen una clara desproporción entre los fines que las causas de inadmisión preservan y los intereses que sacrifican (por todas STC 88/1997, de 5 de mayo )". Desde este planteamiento se ha de aplicar al contencioso-administrativo la regla general de la legitimación por interés (ventaja o utilidad jurídica que se obtendría en caso de prosperar la pretensión ejercitada), de modo que "para que exista interés legítimo en la jurisdicción contencioso-administrativa, la resolución impugnada (o la inactividad denunciada) debe repercutir de manera clara y suficiente en la esfera jurídica de quien acude al proceso, siendo por ello inconstitucionales las decisiones jurisdiccionales de inadmisión de recursos en los que se pueda cabalmente apreciar tal interés" ( STC 252/2000 , FJ 3 )" .

    Aplicando tal doctrina al caso presente, es apreciable la existencia de un interés legítimo y directo porque la modificación impugnada, al implicar la posibilidad de edificar en suelo colindante con el de propiedad del recurrente, donde el mismo tiene su vivienda ---posibilidad antes inexistente---, afecta al ámbito de la esfera jurídica de sus intereses (baste señalar, a título de ejemplo, las consecuencias sobre soleamiento, vistas, ruidos, etc. que implica la construcción en parcela colindante), sin que tal legitimación quede empañada por la alegación vertida por la recurrente de que la actora se opone a la edificación para continuar utilizando dicho suelo como zona de paso para acceder a un garaje ilegal, pues el Ayuntamiento puede utilizar otras medidas para impedir el uso ilícito del garaje, que no pasan por la edificación de la zona de acceso.

    Y respecto de la acción pública, reconocida con rango constitucional en el artículo 125 para el proceso penal, se ha extendido por la Ley (artículo 19.1.h/ de la LRJCA que, a su vez, se remite a una norma con rango de ley para su reconocimiento en un ámbito material determinado), por lo que ahora interesa, al ordenamiento urbanístico, desde la inicial Ley del Suelo de 1956 hasta el vigente Texto Refundido de la Ley de Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio (TRLS08 ). Concretamente, resulta ahora de aplicación, " ratione temporis ", el artículo 304.1 del TRLS92 , que no se incluyó en la derogación general prevista en la Disposición Derogatoria única.1 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones, al incluirse el mismo en la relación de preceptos no derogados.

    Pues bien, el citado artículo 304.1 reconoce la acción pública "para exigir ante los Órganos administrativos y los Tribunales Contencioso Administrativos la observancia de la legislación urbanística y de los Planes, Programas, Proyectos, Normas y Ordenanzas" . Este reconocimiento de la acción pública nos hace concluir que la parte demandante, además de la legitimación derivada del artículo 19.1.a) de la LRJCA antes apuntada, también estaba legitimada al amparo de la letra h) del mismo articulo para pretender la nulidad de la modificación puntual aprobada, pues el ejercicio de esta acción tiene por finalidad defender la legalidad urbanística mediante el ejercicio de la acción tendente a depurar las vulneraciones normativas, que era la pretensión contenida en el suplico de la demanda, en que solicitó sentencia por la que se declare no ajustada a derecho el Acuerdo aprobatorio de la Modificación Puntual nº 27 de las NNSS de Planeamiento de Jabalquinto.

    No está de más recordar que mediante la acción pública lo que se pretende es, en determinados sectores, robustecer y reforzar la protección de determinados valores especialmente sensibles, haciendo más eficaz la defensa de los mismos, ante la pluralidad de intereses concurrentes y que, en el caso presente, se debe entender, si cabe, incluso reforzada ante el contenido concreto de la modificación impugnada, que afectaba a zonas verdes y espacios libres que tradicionalmente han gozado en nuestro ordenamiento jurídico urbanístico de una protección especial, apreciable en cuanto al procedimiento reforzado de las modificaciones del planeamiento que varíen su uso o zonificación (artículo 50 del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1346/1976, de 9 de abril ---TRLS76 ---); así como en relación con el conjunto de medidas de disciplina urbanística tendentes igualmente a su protección (la nulidad de pleno derecho de las licencias u órdenes de ejecución resueltas sobre zonas verdes o espacios libres en contra de las determinaciones previstas en el planeamiento ---artículo 188.2 del citado TRLS76 ---; o, en fin, en relación con la imprescriptibilidad de la acción de restauración de la legalidad cuando afecta a tales espacios ---articulo 181.1 del mismo TRLS76 ---. Por último, debemos hacer referencia a la protección penal realizada por la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre , del Código Penal, que tipificó como delito la ejecución de construcciones no autorizadas en suelos destinados a zonas verdes, siendo el tipo ampliado también a las obras de urbanización mediante la reforma operada por Ley Orgánica 5/2010, de 22 de junio .

    SEXTO .- Tampoco puede merecer mejor suerte el que hemos considerado submotivo B) del recurso, referido a las razones por las que el Tribunal a quo resolvió la estimación del recurso; estimación que se basó en la siguiente argumentación:

    1. Que como consecuencia de la rectificación de alineaciones se produce el efecto de atribuir la condición edificable a dos zonas de espacios libres, "quedando reducida la zona verde y de espacios libres a un estrecho callejón" .

    2. Partiendo de este contenido, era aplicable el artículo 129 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 , que establece un procedimiento especial para la aprobación de las modificaciones del planeamiento que implican una diferente zonificación o uso urbanístico de las zonas verdes o espacios libres y que pasaba, entre otros requisitos, por la emisión de Dictamen favorable del Consejo Consultivo de Andalucía; y, porque su aprobación definitiva correspondía al órgano ejecutivo colegiado superior de la Comunidad Autónoma, el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía y no la Comisión Provincial de Urbanismo de Jaén, que era órgano incompetente. Esta es la ratio decidendi de la sentencia.

    Pues bien, según lo expuesto, el precepto que declaró infringido el Tribunal a quo es el artículo 129 del TRLS92 , precepto a cuyo tenor " si la modificación de los Planes, Normas Complementarias y Subsidiarias y Programas de Actuación tuviera por objeto una diferente zonificación o uso urbanístico de las zonas verdes o espacios libres previstos en el Plan, deberá ser aprobada por el órgano ejecutivo superior de naturaleza colegiada de la Comunidad Autónoma correspondiente, previo informe favorable del Consejero competente por razón de la materia, y del Consejo de Estado u órgano autonómico que corresponda".

    Sucede que tal precepto fue declarado nulo por la STC 61/1997, de 20 de marzo , aunque sí era aplicable a la Comunidad Autónoma de Andalucía tras asumir su contenido como derecho propio el articulo Único de la Ley Andaluza 1/1997, de 18 de junio , por la que se adoptan con carácter urgente y transitorio disposiciones en materia de Suelo y Régimen Urbano.

    La citada ley autonómica tenía por finalidad salir al paso de los efectos que había generado la STC 61/1997 . Se pretendía alcanzar cierta certidumbre sobre el régimen jurídico de aplicación, y para ello se incorporaron las normas derogadas del texto de 1992 al ordenamiento autonómico. Con carácter transitorio, por tanto, y hasta la aprobación de una futura Ley de Urbanismo y Suelo, se señalaba en la exposición de motivos, que se procedía a la aprobación de la Ley 1/1997 cuyo " c ontenido coincide con los preceptos del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio , declarados inconstitucionales por motivos competenciales" .

    Pues bien, como la aprobación de la Modificación Puntual nº 27 de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Jabalquinto tuvo lugar por Acuerdo de la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Jaén de fecha 21 de diciembre de 2000, en ese momento el marco normativo urbanístico vigente estaba constituido por normas propias de la Comunidad Autónoma, en concreto por la Ley 1/1997 que, insistimos, convirtió en derecho autonómico, entre otros, el citado artículo 129 del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio . En este sentido nos hemos pronunciado, también respecto de la Ley Andaluza de 1997 , entre otras, en la STS de 15 de diciembre de 2002 (recurso de casación nº 3297/1999 ), y en las más recientes de 22 de noviembre de 2010 (recurso de casación nº 5966/2006 ) y de 20 de abril de 2011 (recurso de casación nº 1735/2007 ), al señalar que "Funda por ello su razón de decidir en el citado artículo 83 del TRLRS , pero, como es evidente, no en cuanto Derecho estatal, ya que la sentencia se dicta con posterioridad a la sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo , sino en cuanto Derecho autonómico. Todo ello, sin duda, en virtud de la remisión que efectúa el artículo único de la Ley andaluza 1/1997 al TRLRS de 1992 , en relación con la Disposición final tercera de la expresada Ley autonómica, que retrotrajo su eficacia al momento de la publicación de la sentencia 61/1997, del Tribunal Constitucional, de 20 de marzo de 1997 , producida el 25 de abril de 1997 " .

    En estas condiciones, y no siendo estatal o comunitario el derecho concernido sino autonómico, esta Sala del Tribunal Supremo no puede revisar la interpretación del mismo efectuada por los Tribunal Superiores de Justicia por impedirlo el artículo 86.4 de la Ley Jurisdiccional .

    Finalmente, y no obstante lo anterior, por apurar el examen de este submotivo, yerra la recurrente al entender que el supuesto de nulidad contemplado en el artículo 62.1.b) de la LRJPA , por incompetencia del órgano administrativo, es causa sólo aplicable a los actos administrativos y no a las disposiciones generales, de cuya naturaleza participan los planes de urbanismo, pues es sabido que la falta de competencia del órgano que aprueba la disposición general es infracción que también puede afectar a las disposiciones generales, y que los defectos en que incurren las disposiciones, sean formales o sustantivos, determinan siempre su nulidad absoluta (artículo 62.2 de la LRJPA ).

    SEPTIMO .- Por último, tampoco puede ser acogido el submotivo C), ya que no se aprecia vulneración del artículo 54 de la tan citada LRJPA , sobre motivación de los actos administrativos.

    La cita de ese precepto así como la parquedad de su desarrollo y la reiteración de lo alegado en la instancia no hacen sino revelar la discrepancia del recurrente con las conclusiones a las que llega la Sala tras la valoración del conjunto probatorio, puesto a su disposición que, como regla general, no es susceptible de revisión con motivo del recurso de casación, salvo que tal valoración resultará ilógica o absurda, lo que en este caso ni se produce ni se alega.

    Son acertadas, pues, las consideraciones que se contienen en la sentencia del Tribunal a quo sobre la necesidad de que las potestades de planeamiento estén subordinadas y encaminadas a la consecución del interés general, compatibles con la jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo en la que, de forma reiterada, queda señalado que las potestades de planeamiento urbanístico se atribuyen por el ordenamiento jurídico con la finalidad de que la ordenación resultante, en el diseño de los espacios habitables, de sus usos y de sus equipamientos, y de las perspectivas de su desarrollo, ampliación o expansión, sirva con objetividad los intereses generales, de manera racional, evitando la especulación ---sirvan de muestra las SSTS de 24 de marzo de 2009 (casación 10055 / 2004 ), 30 de octubre de 2007 (casación 5957/2003 ) y 26 de julio de 2006 (casación 2393/2003 )---.

    También guarda plena correspondencia con la sentencias de esta Sala que señalan que la concreta localización de la reserva de zonas verdes debe atender a un criterio de equilibrio, proporcionalidad y proximidad entre los espacios libres y las áreas pobladas --- SSTS de 18 de febrero de 2010 (casación 304/2006 ) y 18 de diciembre 2003 (casación 2775/2001 )---.

    Por lo demás, la justificación que en la Memoria se contiene para tal modificación ---que se refiere únicamente a " facilitar al Ayuntamiento la disponibilidad de dos pequeños solares para su construcción "--- es claramente insuficiente, pues no acredita ni explicita las mejoras concretas que para el interés general supone la edificación de unos terrenos, que antes no lo eran, sin que tal circunstancia, esto es, la posibilidad edificatoria, suponga, obviamente, una intrínseca mejora en la ordenación para el interés general, ni que tal mejora quepa deducirla porque el suelo sea propiedad del Ayuntamiento. Más bien sucede lo contrario, pues la calificación del suelo afectado como zona verde o espacio libre determina, por principio, su inedificabilidad y sólo mediante el procedimiento cualificado anteriormente indicado ---aquí incumplido---, podrá aprobarse una diferente zonificación o uso.

    Siendo esto así, en tales modificaciones la exigencia de la motivación y justificación de la mejora para el interés general reviste una especial exigencia, como dijimos en la STS de 16 de diciembre de 2010 (Recurso de Casación 5716/2006 ) en la que señalamos que " si el legislador dispone tan singulares requerimientos para las modificaciones que afecten a la localización o extensión superficial de zonas verdes es precisamente porque considera que la modificación puntual así cualificada, por una parte, exige una especial justificación ".

    Muy recientemente en nuestra STS de 13 de junio de 2011, Recurso de casación 4045/2009 , Fundamento de Derecho Décimo ---a propósito de la motivación del cambio de uso de una parte de zona verde pública a dotacional educativo para la construcción de una nueva Biblioteca Central en Sevilla---, y a la que siguieron otras SSTS respecto del mismo objeto, señalamos que "esta amplia discrecionalidad se torna más estrecha cuando se trata de actuar sobre zonas verdes, como es el caso. Y decimos que se reduce el "ius variandi" porque las zonas verdes siempre han tenido un régimen jurídico propio y peculiar, que introducía una serie de garantías tendentes al mantenimiento e intangibilidad de estas zonas, e impidiendo que fueran borradas del dibujo urbanístico de ciudad, sin la concurrencia de poderosas razones de interés general.

    Un ejemplo de lo que decimos es la previsión que ya contenía el TR de la Ley del Suelo de 1976 (artículos 49 y 50 ), respecto del procedimiento a seguir respecto de las modificaciones del plan, en lo relativo a la catalogación y zonificación de espacios libres y zonas verdes, que exigía el informe favorable del Consejo de Estado.

    Previsión que se contiene ahora en la mayor parte de leyes de urbanismo autonómicas. Desde luego, y por lo que hace al caso, en la andaluza así es. Concretamente la regla 2ª del artículo 36.2.c) de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía , dispone que las modificaciones que tengan por objeto una diferente zonificación o uso urbanístico de parques, jardines o espacios libres, dotaciones o equipamientos, así como las que eximan de la obligatoriedad de reservar terrenos con el fin previsto en el artículo 10.1.A.b) de esta Ley , requerirán dictamen favorable del Consejo Consultivo de Andalucía.

    Simplemente queremos poner de manifiesto, con esta referencia, las garantías de procedimiento exigidas cuando se trata de modificar esas zonas verdes, atendida su importancia para la vida en la ciudad y el bienestar de sus vecinos. Somos conscientes, no obstante, que en este caso estamos formalmente ante una revisión del plan general, y no modificación, si bien al no encontrarse el expediente administrativo en esta Sala no podemos evaluar el ámbito de la reforma y la idoneidad del procedimiento seguido. Nos basta con señalar que el régimen jurídico tiene un especial rigor precisamente en atención a la importancia que para la ciudad tienen las zonas verdes ".

    A lo que añadimos, en el siguiente Fundamento de Derecho Undécimo que "La jurisprudencia de esta Sala tampoco ha sido ajena a esta sensibilidad colectiva por las zonas verdes. Y viene destacando su especial relevancia para el desarrollo de la vida urbana, por todas, Sentencia de 2 de febrero de 2000 (recurso de casación º 3160/1994 ), cuando resume la jurisprudencia al respecto y destaca que «Sobre este punto la jurisprudencia de esta Sala es uniforme (sentencias de 23 de junio de 1998 y 12 de abril de 1991 , entre otras muchas ) en el sentido de resaltar la trascendental importancia de las zonas verdes para un adecuado desarrollo de la vida ciudadana, así como los peligros que sobre ellas se ciernen, lo que ha dado lugar a que las modificaciones del planeamiento que lleguen a afectarlas estén sometidas a un régimen jurídico de especial rigor para su mejor protección, hasta el punto de que tales modificaciones se llevan a las mas altas cumbres de la Administración, tanto activa como consultiva, según establece el artículo 50 TRLS , precepto vigente en la fecha en que se produjo el acto que da lugar al presente proceso, con las modificaciones que derivan del nuevo reparto territorial del poder que representa el sistema autónomo".

    Otro ejemplo de ese régimen especial, por la protección que merecen las zonas verdes, sería la inaplicabilidad del silencio y la imprescriptibilidad de la acción para restablecer la legalidad urbanística vulnerada por los actos de edificación o uso del suelo realizado sobre zona verde sin licencia. Es el caso de la Sentencia de 21 de febrero de 1997 (recurso de apelación nº 10722/1991 ) que se refiere al "régimen de especial intensidad para la protección de las zonas verdes o espacios libres previstos en el Plan, que afecta a su modificación, a la inaplicabilidad del silencio administrativo y, por lo que aquí interesa, a la imprescriptibilidad de la acción para restablecer la legalidad urbanística vulnerada por los actos de edificación o uso del suelo que se realizan sin licencia sobre terrenos que tengan dicha calificación (artículo 188 Ley del Suelo )".

    Finalmente, respecto del necesario plus en la motivación de los cambios de ordenación cuando afectan a zonas verdes , en los Fundamentos de Derecho Duodécimo, Décimotercero y Décimocuarto dijimos:

    " Ahora bien, cuando se trata de ubicar una edificación, aunque sea de las características de la ahora proyectada, sobre una zona verde, ha de intensificarse tal exigencia de motivación, más allá de la que habitualmente se precisa.

    Esta es precisamente otra peculiaridad del régimen jurídico de la zona verde, que su desaparición, en todo o en parte, sitúa el umbral de motivación en un nivel superior al exigible ordinariamente. No debemos olvidar que estamos ante zonas especialmente sensibles dentro de la ciudad que nacen con una clara vocación de permanencia, que han de ser respetadas en alteraciones del planeamiento posteriores, salvo que concurran razones de interés general que determinen su transformación.

    "(...) Ahora bien, cuando se trata de hacer desaparecer en todo, o en parte, una zona verde, no basta con explicar por qué se ubicará tal edificación en los jardines de El Prado, es decir, para promover, o extender, un "campus" universitario, sino que han de expresarse las razones por las que no puede ser construida en otros terrenos para cumplir sustancialmente esa misma finalidad de permitir el uso cualificado por el entorno universitario. Debió explicarse, en definitiva, por qué dicha finalidad no podía ser razonablemente alcanzada mediante la elección de otro emplazamiento que no recortara una zona verde.

    El cambio de la calificación de unos terrenos para poder edificar sobre lo que era una zona verde, aunque se mantenga el uso público de la misma porque la construcción sea una biblioteca, sólo puede hacerse exponiendo las razones por las que ningún otro emplazamiento, que no liquide una zona verde, es posible. Y en este caso, la Administración reconoce que había otras ubicaciones adecuadas, por lo que debía haberse razonado en que medida tal ubicación impedía cumplir los objetivos que se alcanzan con su emplazamiento sobre esa zona verde.

    (...) Ciertamente la libertad del planificador urbanístico no desaparece ante las zonas verdes, pero si se reduce considerablemente. Esa libertad queda limitada únicamente a los casos en los se advierta una potente presencia de los intereses generales que demanden la reducción de la zona verde, que no es el caso. Los intereses universitarios no resultan incompatibles, ni se ven perjudicados, con el mantenimiento de la zona verde y el emplazamiento de la biblioteca en otro lugar. El interés público presente en dichas zonas verdes, concebidas para el uso y esparcimiento general de todos los vecinos, resulta no imposible pero sí difícil de abatir.

    En definitiva, una vez establecida una zona verde ésta constituye un mínimo sin retorno, una suerte de cláusula " stand still " propia del derecho comunitario, que debe ser respetado, salvo la concurrencia de un interés público prevalente, como viene declarando la doctrina del Consejo de Estado, por todas, Dictamen nº 3297/2002.

    Téngase en cuenta que la protección de las zonas verdes, fundamentalmente cuando se encuentran en el centro de las ciudades, como es el caso, nace de la función que cumplen para hacer habitable y respirable la calle, para incrementar las posibilidades del entorno y para aumentar la calidad de vida de sus ciudadanos ".

    OCTAVO .- Como continuación de lo anterior, debemos igualmente significar la conexión que la protección de las zonas verdes tiene con el carácter sostenible y medioambiental del urbanismo actual, si bien esta condición se proyecta, de forma mas directa y efectiva, en relación con la protección de los suelos rústicos de especial protección.

    Este plus de protección se nos presenta hoy ---en el marco de la amplia, reciente y variada normativa sobre la materia, en gran medida fruto de la transposición de las normas de la Unión Europea--- como un reto ciertamente significativo y como uno de los aspectos mas sensibles y prioritarios de la expresada y novedosa normativa medioambiental. Ya en el Apartado I de la Exposición de Motivos de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo (hoy Texto Refundido de la misma aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio ---TRLS08 ---) se apela en el marco de la Constitución Española ---para justificar el nuevo contenido y dimensión legal--- al "bloque normativo ambiental formado por sus artículos 45 a 47 " , de donde deduce "que las diversas competencias concurrentes en la materia deben contribuir de manera leal a la política de utilización racional de los recursos naturales y culturales, en particular el territorio, el suelo y el patrimonio urbano y arquitectónico, que son el soporte, objeto y escenario de aquellas al servicio de la calidad de vida". Igualmente, en el mismo Apartado I, último párrafo, el reciente legislador apela a que "el crecimiento urbano sigue siendo necesario, pero hoy parece asimismo claro que el urbanismo debe responder a los requerimientos de un desarrollo sostenible, minimizando el impacto de aquel crecimiento y apostando por la regeneración de la ciudad existente", y se remite, a continuación, a los mandatos de la Unión Europea sobre la materia advirtiendo "de los graves inconvenientes de la urbanización dispersa o desordenada: impacto ambiental, segregación social e ineficiencia económica por los elevados costes energéticos, de construcción y mantenimiento de infraestructuras y de prestación de servicios públicos" ; y, todo ello, porque, según expresa la propia Exposición de Motivos "el suelo, además de un recurso económico, es también un recurso natural, escaso y no renovable", añadiendo que "desde esta perspectiva, todo el suelo rural tiene un valor ambiental digno de ser ponderado y la liberalización del suelo no puede fundarse en una clasificación indiscriminada ...". Como ha puesto de manifiesto la buena doctrina española, el TRLS08 lo que, en realidad, aporta "es una mayor imbricación entre urbanismo y protección del medio ambiente; una especie, digámoslo, de interiorización mas profunda de los valores ambientales en la ordenación territorial y urbanística, hasta hacerlos inescindibles".

    Pues bien, desde tal consideración ---y aún siendo conscientes de que las zonas verdes son suelo urbano, que no rústico protegido--- debemos de tomar en consideración lo que al respecto establece el vigente y citado TRLS08, en relación, entre otros extremos, con el principio de desarrollo territorial y urbano sostenible (artículo 2 del citado Texto refundido), con los nuevos derechos de los ciudadanos en la materia (artículo 4 ) y con los deberes de los mismos (artículo 5 ), además, todo ello, del actual contenido del derecho de propiedad (artículo 9 ), sin olvidar la especial y concreta sanción que, respecto de las zonas verdes, se contiene en su 10.3 en el sentido de que "serán nulos de pleno derecho los actos administrativos de intervención que se dicten con infracción de la ordenanza de las zonas verdes o de espacios libres previstos en los instrumentos de ordenación urbanística". Si a ello añadimos, sobre todo, el especial régimen de utilización del suelo rural (artículo 13 ), debemos llegar a la conclusión de que actuaciones como las de autos ---esto es, desclasificación o descalificación de zonas verdes, sin una especial motivación--- suponen una "perturbación grave de los intereses generales" y, en consecuencia, justifican plenamente la especial exigencia procedimental de precedente cita.

    El actual análisis de la cuestión relativa a las zonas verdes que nos ocupa ---y a su reducción por el planeamiento--- debe, pues, partir del mensaje que, en relación con el suelo, se contiene ---como hemos expresado--- en la propia Exposición de Motivos del Texto Refundido; esto es, que "el suelo, además de un recurso económico, es también un recurso natural, escaso y no renovable" . Pues bien, dentro de ese suelo, escaso y no renovable, el suelo verde urbano ---esto es, sus zonas verdes--- constituye uno de los componentes mas frágiles del mismo, pues, su alteración o supresión ---en el ámbito de la ciudad existente--- como consecuencia de las modificaciones o revisiones que el planificador puede orquestar, determinan unos efectos y consecuencias definitivas e inamovibles: sencillamente su desaparición definitiva en dicho entorno urbano y la dificultad de su sustitución o cambio sin salir del mencionado ámbito urbano que se modifica; pues, se insiste con la Exposición de Motivos del TRLS08, el suelo ---y, mas, el verde urbano--- es un evidente bien preciado, no reproducible ni renovable si se produce su desaparición. Efectivamente, la urbanización de la zona verde ---con cualquier otro destino--- se nos presenta como una actuación prácticamente irreversible, capaz de comprometer el citado recurso natural ---o su uso mas racional---, además de proyectar consecuencias determinantes y nefastas para otros recursos naturales, tales como el agua, el aire o los ecosistemas. Difícilmente tales actuaciones tendrían encaje en las finalidades que para el urbanismo español se diseñan por la citada y reciente normativa urbanística estatal: "Sin duda, el crecimiento urbano sigue siendo necesario, pero hoy parece asimismo claro que el urbanismo debe responder a los requerimientos de un desarrollo sostenible, minimizando el impacto de aquel crecimiento y apostando por la regeneración de la ciudad existente".

    Ello nos sitúa en el ámbito, propio del Derecho Medioambiental, del principio de no regresión, que, en supuestos como el de autos, implicaría la imposibilidad de no regresar de ---o, de no poder alterar--- una clasificación o calificación urbanística ---como podría ser la de las zonas verdes--- directamente dirigida a la protección y conservación, frente a las propias potestades del planificador urbanístico, de un suelo urbano frágil y escaso. En el Fundamento Jurídico anterior ya lo hemos mencionado, como principio "standstill", y que, en otros países, ha sido entendido como "efecto trinquete", como "intangibilidad de derechos fundamentales" o "de derechos adquiridos legislativos", o, incluso como principio de "carácter irreversible de derechos humanos". También, este principio de no regresión, ha sido considerado como una "cláusula de statu quo" o "de no regresión", con la finalidad, siempre, de proteger los avances de protección alcanzados en el contenido de las normas medioambientales, con base en razones vinculadas al carácter finalista del citado derecho medioambiental.

    Pues bien, la viabilidad de este principio puede contar con apoyo en nuestro derecho positivo, tanto interno estatal como propio de la Unión Europea. Ya nos hemos referido, en concreto, al denominado "Principio de desarrollo territorial y urbano sostenible", del que se ocupa el citado artículo 2º del vigente TRLS08 , que impone a las diversas políticas públicas "relativas a la regulación, ordenación, ocupación, transformación o uso del suelo" la obligación de proceder a la utilización del mismo "conforme al interés general y según el principio de desarrollo sostenible"; por tanto, este principio, ha de estar presente en supuestos como el de autos, en el que se procede a la supresión de unas zonas verdes previstas en un planeamiento anterior, y, en consecuencia, este principio ha de actuar como límite y como contrapeso de dicha actuación, dadas las consecuencias irreversibles de la misma.

    En consecuencia, y sin perjuicio de su particular influencia en el marco de los principios, obvio es que, con apoyo en los citados preceptos constitucional (artículo 45 Constitución Española) y legales (artículo 2 y concordantes del TRLS08 ), el citado principio de no regresión calificadora de los suelos especialmente protegidos ---como serían las zonas verdes junto a los terrenos rústicos especialmente protegidos---, implica, exige e impone un plus de motivación exigente, pormenorizada y particularizada en el marco de la potestad discrecionalidad de planificación urbanística de la que ---por supuesto--- se encuentra investido el planificador.

    Debemos reparar en los significativos mandatos que ---a nivel de legalidad ordinaria estatal--- se contienen (como desarrollo, sin duda, del citado artículo 2º ) en el TRSL08; así, al establecer los deberes de los ciudadanos, en el artículo 5 .a) se impone "respetar y contribuir a preservar el medio ambiente, el patrimonio histórico y el paisaje natural y urbano ...". Igualmente resulta significativo lo establecido en el artículo 9 , al describir el contenido del derecho de propiedad del suelo, precepto que refiere a la obligación de dedicar el mismo a usos que no sean incompatibles con la ordenación territorial y urbanística, y, en concreto, en relación con el suelo rural, el precepto señala que "el deber de conservarlo supone mantener los terrenos y su masa vegetal en condiciones de evitar riesgos de erosión, incendio, inundación, para la seguridad o salud pública, daño o perjuicio a terceros o al interés general, incluido el ambiental". Por otra parte, debemos destacar el intento del legislador estatal (artículo 13.4 ) de establecer una serie de exigencias a la normativa autonómica que pretenda una alteración de la delimitación de espacios naturales protegidos; alteraciones que quedarían limitadas a los supuestos de "cambios provocados en ellos por su evolución natural, científicamente demostrada". Por último, debemos hacer referencia (artículo 15 ) a la necesidad de evaluación ambiental, tanto en relación con planes y programas, como en relación con los proyectos, señalando el precepto que el Informe de Sostenibilidad Ambiental (ISA) de los instrumentos de ordenación deberá incluir un mapa de riesgos naturales del ámbito objeto de ordenación. ISA, hoy, regulado en la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre Evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, que, en su Exposición de Motivos describe el citado Informe como el "instrumento a través del cual se identificarán, describirán y evaluarán los probables efectos significativos sobre el medio ambiente que puedan derivarse de la aplicación del plan o programa, así como las alternativas razonables, incluida entre otras la alternativa cero, que podrían suponer la no realización de dicho plan o programa".

    Por otra parte, y para concluir, debe ponerse de manifiesto que el citado principio de no regresión planificadora ---que impone la citada exigencia de especial motivación en supuestos como el que ahora contemplamos--- cuenta, también, sin duda, con un importante apoyo en el ámbito normativo comunitario del medio ambiente que hoy impone el nuevo Tratado de Lisboa, cuyo contenido, si bien se observa, es una continuidad de lo ya establecido en los anteriores textos convencionales europeos. Efectivamente, en el ámbito normativo europeo debemos reparar, en el terreno de los principios, en como toda una ya larga trayectoria medioambiental se ha consolidado en el denominado Tratado de Lisboa, por el que se modifican el Tratado de la Unión Europea y el Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, que fue firmado por los representantes de los veintisiete Estados Miembros en la capital portuguesa el 13 de diciembre de 2007, y que entró en vigor el pasado 1 de diciembre de 2009, una vez ratificado por todos los Estados Miembros.

    Efectivamente, el citado Tratado de Lisboa es el último de los Tratados que, en el pasado, han modificado los Tratados sobre los que se han fundamentado las Comunidades y la Unión Europea, tales como el Acta Única Europea (1986), el Tratado de la Unión Europea (Maastricht) (1992), el Tratado de Ámsterdam (1997) y el Tratado de Niza (2001).

    Pues bien, en el Tratado de la Unión Europea (consolidado tras el Tratado de Lisboa), y en, en concreto, en su Preámbulo se expresa que los Estados miembros están "DECIDIDOS a promover el progreso social y económico de sus pueblos, teniendo en cuenta el principio de desarrollo sostenible, dentro de la realización del mercado interior y del fortalecimiento de la cohesión y de la protección del medio ambiente ...". Por su parte, en el artículo 3.3 se señala que "La Unión establecerá un mercado interior. Obrará en pro del desarrollo sostenible de Europa basado en ... un nivel elevado de protección y mejora de la calidad del medio ambiente...". Se añade, en el apartado 5 del mismo artículo 3 , que "En sus relaciones con el resto del mundo, la Unión afirmará y promoverá sus valores e intereses y contribuirá a la protección de sus ciudadanos. Contribuirá a la paz, la seguridad, el desarrollo sostenible del planeta ...". En su artículo 21 .d, al establecer las Disposiciones generales relativas a la acción exterior de la Unión, se señala que esta "definirá y ejecutará políticas comunes y acciones y se esforzará por lograr un alto grado de cooperación en todos los ámbitos de las relaciones internacionales con el fin de" --- entre otros extremos--- "d) apoyar el desarrollo sostenible en los planos económico, social y medioambiental de los países en desarrollo, con el objetivo fundamental de erradicar la pobreza".

    Por otra parte, en el Tratado sobre el Funcionamiento de la Unión Europea (consolidado tras el Tratado de Lisboa), se señala como el Medio Ambiente (artículo 4 .e) es una competencia compartida con los Estados Miembros, imponiéndose en el artículo 11 del mismo Tratado que "Las exigencias de la protección del medio ambiente deberán integrarse en la definición y en la realización de las políticas y acciones de la Unión, en particular con objeto de fomentar un desarrollo sostenible".

    Al desarrollo de la anterior competencia dedica este Tratado de Funcionamiento, dentro su Título XX (Políticas y acciones internas de la Unión), sus artículos 191 a 193 a la materia de Medio Ambiente; tratándose de unos preceptos que apuestan decididamente por la sostenibilidad medioambiental, perfilando los tradicionales principios que han servido de sustento y apoyo a tal idea.

    Son varios los aspectos que debemos destacar en la nueva configuración comunitaria del medio ambiente, cuyo contenido, si bien se observa, es una continuidad de lo ya establecido en los anteriores textos a los que antes hemos hecho referencia:

  5. La consolidación, dentro del marco comunitario de una política medioambiental propia , la cual va contar, según se establece, con el objetivo fundamental de "un nivel elevado de protección", que, sin embargo, no tendrá un nivel uniforme, ya que tal política y nivel de protección deberán tener en cuenta "la diversidad de situaciones existentes en las distintas regiones de la Unión".

  6. El establecimiento, dentro de la mencionada política y del indicado nivel elevado de protección, de unos claros objetivos a conseguir con la misma:

    1. preservar, proteger y mejorar la calidad del medio ambiente;

    2. proteger la salud de las personas;

    3. utilizar los recursos naturales de forma prudente y racional;

    4. promover medidas a escala internacional destinadas a hacer frente a los problemas regionales o mundiales del medio ambiente.

  7. La consolidación de los clásicos principios básicos de la política ambiental, señalándose, en concreto que la misma "se basará en los principios de cautela y de acción preventiva, en el principio de corrección de los daños al medio ambiente, preferentemente en la fuente, y en el principio de que quien contamina paga" .

    Pues bien, como decimos, todo lo anterior viene a ratificar ---desde la perspectiva que se expone--- en el marco de la expresada tendencia jurídica de no regresión calificadora de protección medioambiental, la señalada exigencia de la especial motivación en el desarrollo de la citada planificación urbanística, cuando con la misma se vean afectadas ---con ahora acontece--- las zonas verdes; especial motivación que habrá de acreditar y justificar que el desarrollo sostenible y su integración en el ámbito urbanístico permiten que la desclasificación o descalificación de una zona verde sea sustituida por otra decisión planificadora mas coherente y racional con los mismos y expresados principios en materia urbanística o medioambiental.

    Esta exigencia es la que nos ha servido ---entre otros extremos--- para rechazar el recurso de casación formulado.

    NOVENO .- Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio , si bien con la limitación, en cuanto a la minuta de Letrado de la parte recurrida a la cantidad de 1.000 euros a la vista de las actuaciones procesales.

    VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.

    Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

FALLAMOS

  1. No haber lugar y, por tanto, desestimar el recurso de casación que bajo el número 1294/2008, ha interpuesto el AYUNTAMIENTO DE JABALQUINTO contra la sentencia dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede Granada, en fecha 11 de febrero de 2008, en el Recurso contencioso administrativo número 591/2001 , la cual, en consecuencia, confirmamos.

  2. Condenar a la parte recurrente en las costas del presente recurso de casación, en los términos expresados.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN .- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.

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