STS, 30 de Septiembre de 2011

La representación procesal de DOÑA Rocío , por escrito de 22 de abril de 2004, interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Acuerdo del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Castellón de fecha 21 de enero de 2004, por el que se fijó el justiprecio de los bienes y derechos de propiedad de la recurrente, afectados por la expropiación forzosa llevada a cabo por la Consejería de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de la Generalidad Valenciana, para la ejecución de las obras del Proyecto "41-CS-1052-Ronda de Burriana". Tras los trámites pertinentes la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor:

"1.- Desestimar el recurso interpuesto Dª. Rocío , contra resolución del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Castellón, de 21 de enero de 2004, por la que se fijó el justiprecio de los bienes y derechos propiedad de la actora afectados por el proyecto expropiatorio para la ejecución de las obras " 41-CS-1052 Ronda de Burriana", expediente NUM000 .

2. - No hacer expresa imposición de costas."

Notificada la anterior sentencia, por la representación procesal de DOÑA Rocío , se presentó escrito ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana preparando recurso de casación contra la misma. Por resolución de fecha 17 de octubre de 2007 la Sala de instancia tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparezcan ante el Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, en fecha 21 de diciembre de 2007 la representación procesal de la recurrente presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que hace valer tres motivos de casación al amparo del art. 88.1. d) de la Ley de la Jurisdicción .

En el primer motivo denuncia la parte, la infracción del artículo 9.3 CE y del artículo 2.3 del Código Civil , por cuanto la Sentencia de instancia basa la desestimación de la pretensión de la actora de aplicar a la finca expropiada los criterios previsto en la LRSV para el suelo urbanizable, la redacción dada al artículo 25 de la LRSV por el artículo 104 de la Ley 53/2002, de 30 de diciembre , es decir, aplica la Ley 53/2002 con carácter retroactivo, vulnerando la prohibición del principio de irretroactividad de las normas consagrado en el artículo 2.3 CC . Por otra parte, la recurrente considera que la aplicación de la citada Ley 53/2002 , ha supuesto una restricción del derecho de propiedad, y con ello la vulneración del artículo 9.3 CE .

Alega en el segundo motivo, la vulneración de la jurisprudencia aplicable para resolver la cuestión objeto de debate, y en concreto la relativa a la aplicación temporal de la Disposición Transitoria Quinta de la LRSV, toda vez que la Sentencia recurrida trata de justificar la no concurrencia de retroactividad en la aplicación del artículo 25 de la Ley 6/1998, con la única razón que expresa en su Fundamento de Derecho Tercero , en el que pone de manifiesto que es la normativa aplicada por el Jurado de Expropiación, quien a su vez justifica la aplicación del precepto, apelando a la Disposición Transitoria Quinta de la LRSV. Frente a ello, la recurrente sostiene que la regla prevista en la mencionada Disposición Transitoria Quinta es de aplicación a los procedimientos expropiatorios iniciados y no finalizados al tiempo de la entrada en vigor de la LRSV, remitiéndose para ello a diversas Sentencias de esta Sala que se han pronunciado en tal sentido.

Denuncia en el tercer motivo la infracción de los artículos 5, 25 y 27 de la LRSV , en relación con el artículo 33 CE , por cuanto la Sentencia de instancia ha infringido el principio de equidistribución de beneficios y cargas, permitiendo que a través de la fraudulenta actuación de las Administraciones autonómica y local, se haya desclasificado la finca expropiada, pasando de suelo urbano a suelo rústico y adscribiéndola a un sistema general viario con destino a crear ciudad. Después de la reclasificación, el Jurado Provincial de Expropiación Forzosa, al aplicar el artículo 25 de la LRSV , impidió valorar el terreno como suelo urbanizable, criterio que es recogido y confirmado por la Sentencia impugnada.

Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplazó al Sr. Abogado del Estado, en la representación que ostenta de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO y al Letrado de los Servicios Jurídicos de la GENERALIDAD VALENCIANA, para que formalizaran escrito de oposición, en el plazo de treinta días, habiéndose abstenido el Sr. Abogado del Estado a formular oposición, y evacuando el trámite la Letrada de la GENERALIDAD VALENCIANA mediante escrito de fecha 3 de octubre de 2008, en el que se opuso al recurso de casación y suplicó a la Sala dicte Sentencia "... por la que se declare no haber lugar al recurso de casación o, en otro caso, desestime el mismo y se confirme la Sentencia dictada por la Sala del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana núm. 783/07 , de 8 de mayo , por la que se desestima el recurso contencioso administrativo que fue interpuesto contra el Acuerdo del Jurado de Expropiación Forzosa de Castellón de 21 de enero de 2004."

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia del día 28 de septiembre de 2011, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Carlos Lesmes Serrano , Magistrado de la Sala.

El presente recurso de casación se dirige contra la sentencia de 8 de mayo de 2007, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia en el recurso 566/2004 , en el que se impugna el Acuerdo del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Castellón de fecha 21 de enero de 2004, por el que se fijó el justiprecio de los bienes y derechos de propiedad de la recurrente, afectados por la expropiación forzosa llevada a cabo por la Consejería de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de la Generalidad Valenciana, para la ejecución de las obras del Proyecto "41-CS-1052-Ronda de Burriana".

El asunto litigioso tiene origen, por tanto, en la expropiación forzosa llevada a cabo por la Generalitat Valenciana en el término municipal de Burriana para la construcción de una infraestructura viaria.

El Acuerdo del Jurado consideró que el terreno afectado por la expropiación, dedicado al cultivo de naranjos, estaba clasificado, de acuerdo con el Plan General de Ordenación Urbana, como suelo no urbanizable, razón por la que estima que debe valorarse por el método de comparación, utilizando para ello los precios de venta de fincas análogas o, en defecto de suficiente información comparable, por el método de capitalización de rentas. Al respecto, el Jurado declara que, teniendo en cuenta las características de la finca, su situación, la naturaleza del terreno y usos y aprovechamientos de que es susceptible, su proximidad a la población, y que se trata de una finca dedicada al cultivo de naranjos cuyo valor excede del que tiene meramente por su aprovechamiento agrícola dadas sus claras expectativas urbanísticas ya que está lindando por las dos partes con suelo urbano, su valor debe determinarlo por razón del conocimiento que tiene de la zona donde se halla enclavada la finca de referencia y de los precios de mercado en la zona, fijando el justiprecio de 60 €/m2 para la superficie de la finca ocupada en el año 1999 y el de 72 €/m2 para la superficie ocupada en el año 2001. En definitiva utiliza el método de comparación para la fijación del justiprecio.

Junto a ello, el Jurado, en los fundamentos jurídicos de su Acuerdo, hace referencia a la aplicación de la Disposición Transitoria Quinta de la Ley 6/1998 , que ordena que las valoraciones deben entenderse referidas al momento de iniciación del expediente de justiprecio individualizado, inicio que se produce cuando se declara la urgente ocupación de los terrenos afectados por la expropiación, y también deja constancia de lo señalado en el art. 104 de la Ley 53/2002 , de medidas fiscales, administrativas y de orden social, que vino a dar nueva redacción del art. 25 de la Ley 6/1998 en orden a la valoración de los suelos destinados a infraestructuras y servicios públicos de interés general supramunicipal, autonómico o estatal.

Pretendió la parte en el proceso de instancia que se valorara el suelo como urbano, aplicando los arts. 28.4 y 29 de la Ley del Suelo y Valoraciones de 1998 , y, como pretensión subsidiaria de la anterior, que se valorara el suelo como urbanizable, en base al principio de equidistribución de beneficios y cargas derivadas del Planeamiento, considerando error del Jurado la aplicación del art. 25 de la Ley 6/1998 , en la nueva redacción proporcionada por la Ley 53/2002, por suponerle una aplicación retroactiva prohibida por el art. 2.3 del Código Civil .

La sentencia se pronunció sobre estas cuestiones controvertidas en los fundamentos jurídicos segundo y tercero, señalando, en lo que se refiere a la valoración del suelo como urbano, que el suelo que había sido expropiado a la actora estaba clasificado como suelo no urbanizable con arreglo al planeamiento vigente en el momento al que debía estar referida la valoración, por lo que no era posible valorarlo con arreglo a una clasificación diferente, no siendo el procedimiento expropiatorio el adecuado para manifestar sus discrepancias sobre la clasificación urbanística. Por lo que se refiere a la petición subsidiaria de que se valorara el suelo expropiado como urbanizable delimitado, señaló la Sala de instancia que era aplicable el artículo 25 de la Ley 6/1998 , con arreglo a la redacción proporcionada por la Ley 53/2002, de 30 de diciembre , de suerte que al no estar contemplado el suelo destinado a la infraestructura en el supuesto excepcional previsto en dicha norma la valoración debía hacerse como suelo no urbanizable, sin que, por otra parte, considerara vedada la aplicación retroactiva de dicho precepto en su nueva redacción a un procedimiento expropiatorio iniciado con anterioridad a su entrada en vigor.

Combate la parte la sentencia de instancia alegando tres motivos de casación. Los dos primeros vienen referidos a la interpretación que tanto el Jurado como la Sala de instancia hacen de la reforma operada por la Ley 53/2006 en la Ley 6/1998, del Suelo y Valoraciones. Los abordaremos conjuntamente.

El artículo 25 de la Ley 6/1998 , en su redacción originaria, señalaba, como criterio general de valoración, que el suelo se valorará según su clase y situación, en la forma establecida en los artículos siguientes. Se consagraba así lo que constituye una regla general en nuestro ordenamiento jurídico consistente en que los terrenos deben tasarse con arreglo a su clasificación urbanística. No obstante, es cierto que la jurisprudencia ha establecido como excepción a la regla general anterior que, en los casos en los que unos terrenos destinados a sistemas generales se encuentren clasificados como no urbanizables o carezcan de clasificación específica, procede valorarlos como urbanizables siempre y cuando se destinen a crear ciudad , salvo que, por reunir los requisitos señalados por el legislador, su clasificación como urbanos resulte obligada.

La Ley 53/2002, de 30 de diciembre , de medidas fiscales, administrativas y de orden social, proporcionó una nueva redacción a este precepto, añadiendo un apartado segundo cuyo tenor literal es el siguiente:

2. La valoración de los suelos destinados a infraestructuras y servicios públicos de interés general supramunicipal, autonómico o estatal, tanto si estuvieran incorporados al planeamiento urbanístico como si fueran de nueva creación, se determinará, de conformidad con lo dispuesto en esta Ley, según la clase de suelo en que se sitúen o por los que discurran.

No obstante, en el supuesto que el planeamiento urbanístico los haya adscrito o incluido en algún ámbito de gestión, a los efectos de su obtención a través de los mecanismos de equidistribución de beneficios y cargas, su valoración se determinará en función del aprovechamiento de dicho ámbito, conforme a lo dispuesto en los artículos siguientes.

Indudablemente el último párrafo incorporaba al ordenamiento jurídico, con matizaciones, la doctrina jurisprudencial antes reseñada pues limitaba la doctrina relativa a la valoración de los sistemas generales a los casos en los que el suelo adscrito a los mismos estuviese incluido en algún ámbito de gestión urbanística.

Por otra parte, la Disposición Transitoria Quinta de la Ley 6/1998 señala que en los expedientes expropiatorios serán aplicables las disposiciones sobre valoración contenidas en la Ley siempre que no se haya alcanzado la fijación definitiva del justiprecio en vía administrativa. Esta norma, por tanto, obliga a los Jurados a aplicar los criterios de valoración de la Ley 6/1998 incluso en aquellos procedimientos expropiatorios iniciados con anterioridad a su entrada en vigor, norma que modula o matiza cuando menos el mandato contenido en el artículo 36 de la Ley de Expropiación Forzosa de que las tasaciones se efectuarán con arreglo al valor que tengan los bienes o derechos expropiables al tiempo de iniciarse el expediente de justiprecio.

La cuestión controvertida que se muestra en este litigio versa sobre la interpretación que debe darse a la previsión transitoria recogida en la disposición quinta de la Ley 6/1998 de retrotraer sus criterios valorativos a expropiaciones iniciadas con anterioridad a su entrada en vigor. Se discute si dicho mandato retroactivo es aplicable exclusivamente en relación a los criterios valorativos contenidos en el texto originario de dicha ley, que es el que incorporaba la norma transitoria, o bien puede extrapolarse el mandato a futuro, autorizando la aplicación retroactiva de todos aquellos nuevos criterios valorativos que pudieran incorporarse en reformas sucesivas de la Ley, como es la producida por la Ley 53/2002 .

Tanto el Jurado como la Sala aceptan y hacen suya esta segunda interpretación, en tanto que la parte se opone a ella alegando que vulnera el mandato general de irretroactividad contenido en el art. 2.3 del Código Civil. Esta es la razón de ser de los dos primeros motivos de casación, centrado el primero en la infracción del art. 25 de la Ley 6/1998 , y el segundo en la infracción de su Disposición Transitoria Quinta .

Esta cuestión no es nueva para esta Sala. Ya en la sentencia de 11 de diciembre de 2006 (Rec. 343/2003 ) que señaló que el art. 25.2 de la Ley 6/98 , según la redacción dada por la Ley 53/2002 , no es temporalmente aplicable a la valoración de aquellos suelos cuya expropiación se hubiera iniciado con anterioridad a su entrada en vigor, doctrina confirmada por la sentencia de 9 de abril de 2010 (Rec. 294/2009 ) dictada en un recurso de casación para la unificación de doctrina.

En cuanto a la virtualidad de la Disposición Transitoria Quinta de la Ley 6/1998 , esta Sala ha declarado en la sentencia de 11 de enero de 2006 (Rec. 2967/2002 ) que su mandato de retroactividad no se extiende a las modificaciones de la Ley operadas con posterioridad.

Trasladada esta doctrina jurisprudencial al caso de autos la conclusión no puede ser otra que dar razón al recurrente en sus dos primeros motivos casacionales, pues la Sala de instancia ha efectuado una interpretación incorrecta de los preceptos que se invocan como infringidos, por lo que ha lugar a su recurso de casación.

El examen del tercer motivo de casación es determinante para la resolución del recurso contencioso-administrativo promovido ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana.

Ya hemos visto que las razones proporcionadas por la Sala de instancia para desestimarlo no son correctas sin que ello signifique que el recurso deba prosperar por las razones que exponemos a continuación.

En este tercer motivo se denuncia la infracción de los artículos 5, 25 y 27 de la LRSV , en relación con el artículo 33 CE , por cuanto considera la parte que la Sentencia de instancia ha infringido el principio rector del urbanismo de equidistribución de beneficios y cargas, al confirmar lo que califica de actuación fraudulenta de las Administraciones autonómica y local, que desclasificaron la finca expropiada, pasando de suelo urbano a suelo rústico, y la adscribieron a un sistema general viario con destino a crear ciudad, impidiendo de esta manera que el suelo se valorara como urbano o en su defecto como urbanizable.

Al socaire de esta argumentación no está de más recordar que dicha reclasificación fue combatida ante la propia Sala autora de la sentencia ahora impugnada, que confirmó el criterio administrativo determinante del cambio de clasificación con fundamento en la situación de hecho realmente existente en dicho suelo, ubicado fuera de la malla urbana y sin la suficiente dotación de servicios que hubiera permitido considerarlo como urbano, a lo que se añade que esta decisión de la Sala fue posteriormente confirmada en casación por la sentencia de 11 de diciembre de 2002 (Rec. 2517/1999 ), circunstancia que tiene especial relevancia para la resolución de este litigio.

Hemos anticipado con trazo grueso la doctrina de esta Sala sobre la valoración que debe hacerse de los terrenos adscritos a sistemas generales cuando la finalidad de éstos es hacer ciudad . Esta doctrina jurisprudencial sobre los sistemas generales que hacen ciudad se explica porque, cuando se trata de implantar servicios para la ciudad, no puede hacerse a costa del sacrificio singularizado de unos propietarios, de modo que, aunque el suelo afectado se haya considerado por el planificador como rústico, al encontrarse asignado a la estructura general de ordenación urbanística del municipio, de su red viaria y dotacional, debe estimarse como una obra de infraestructura básica adscribible al suelo urbano o al urbanizable [por todas, véanse las sentencias de 29 de enero de 1994 (apelación 892/91 , FJ 2º), 29 de mayo de 1999 (casación 1346/95 , FJ 3º), 29 de abril de 2004 (casación 5134/99, FJ 1 º) y 6 de febrero de 2008 (casación 9131/04 , FJ 4º)]. El «leitmotiv» de esta doctrina se encuentra en el principio de equidistribución de las cargas y de los beneficios derivados del planeamiento, consagrado en los artículos 3, apartado 2, letra b), y 87, apartado 1, del Texto Refundido de 1976 , presente también en la normativa posterior, en particular, en lo que al caso debatido afecta, en el artículo 5 de la Ley 6/1998 , y que es trasunto del principio constitucional de igualdad, tanto en su dimensión formal, ante la norma o su aplicación (artículo 14 ), como en la sustancial (artículo 9, apartado 2 ).

Tal doctrina presupone, pues, que el sistema general al que van a servir los terrenos que, clasificados como no urbanizables o como urbanizables no delimitados, se obtienen por expropiación, tenga vocación de crear ciudad (expresión que ha hecho fortuna en la jurisprudencia), discriminando, por ello, in peius a sus propietarios, quienes, de no tasarlos como urbanizables, se sacrificarían a cambio de la retribución correspondiente al suelo rústico para que los demás se beneficien de la expansión ciudadana y del consiguiente incremento de valor de sus predios.

Precisamente a esta doctrina se acoge la parte al desarrollar el tercero de sus motivos de casación. Sin embargo, nuestra Jurisprudencia también ha tenido especial cuidado, en lo que a las vías de comunicación se refiere, de comprobar que se encontraban al servicio de la ciudad, incorporadas al entramado urbano, negando la aplicación sin más de aquella tesis a las calzadas interurbanas, pues de otro modo se llegaría al absurdo de considerar urbanizable todo suelo sobre el que se proyecte establecer una vía de comunicación, incluidas las autopistas, las carreteras nacionales en toda su extensión y las redes ferroviarias [véanse la sentencia de 29 de abril de 2004 , ya aludida, y la más reciente de 16 de junio de 2008 (casación 429/05 , FJ 1º)]. Para que esta clase de infraestructuras puedan beneficiarse de la aplicación de nuestra doctrina hemos exigido que estén integradas en la red viaria local o como tal clasificadas en el plan de ordenación del municipio [ sentencias de 14 de febrero de 2003 (casación 8303/98, FJ 3 º) y de 18 de julio de 2008 (casación 5259/07 , FJ 2º)].

En el presente caso, la parte acompañó a su demanda un informe pericial que procede a valorar como suelo urbanizable y por el método residual los terrenos expropiados, acogiéndose de forma genérica a la doctrina de los sistemas generales que antes hemos expuesto por el simple hecho de que se trata de una infraestructura viaria prevista en el Plan General de Ordenación Urbana de Burriana, dando por supuesto que dicha infraestructura hace ciudad, pero sin acompañar esa conclusión de fotografías, planos u otro tipo de medios acreditativos de esa realidad fáctica que se afirma. Frente a esta omisión imputable a la parte, nos encontramos con dos sentencias relativas a la modificación de la clasificación urbanística de los terrenos litigiosos en las que se afirma que los mismos no se integran en la malla urbana de Burriana ni están dotados de los servicios urbanísticos imprescindibles para ser considerados como suelo urbano . Quiere ello decir que aquella realidad fáctica que se afirma, fundamentadora de la infracción de los preceptos de la Ley 6/1998 que se alegan en el motivo casacional, interpretados con arreglo a la doctrina jurisprudencial reseñada, y del principio de equidistribución de cargas y beneficios, no ha resultado acreditada máxime cuando contradice lo afirmado en esas dos sentencias que, aún juzgando desde un prisma diferente, se referían a esa misma realidad urbanística negándole las cualidades que ahora se le presuponen, razón por la que este motivo no puede prosperar y en consecuencia tampoco el recurso contencioso-administrativo interpuesto frente a la decisión del Jurado.

No ha lugar, por la estimación del recurso de casación, a la expresa condena en costas a los recurrentes, en este recurso extraordinario de casación.

Ha lugar al recurso de casación num. 6316/2007, interpuesto por el Procurador D. Rodolfo González García, en nombre y representación de DOÑA Rocío , contra la sentencia de fecha 8 de mayo de 2007, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia en el recurso 566/2004 , sentencia que casamos y dejamos sin efecto.

Procede desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto frente al Acuerdo del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Castellón de fecha 21 de enero de 2004, por el que se fijó el justiprecio de los bienes y derechos de propiedad de la recurrente, afectados por la expropiación forzosa llevada a cabo por la Consejería de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de la Generalidad Valenciana, para la ejecución de las obras del Proyecto "41-CS-1052-Ronda de Burriana".

No procede hacer expresa condena en costas a la recurrente en este recurso extraordinario de casación.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos .

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Carlos Lesmes Serrano , estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretario, certifico.