STS, 16 de Septiembre de 2011

PonenteJOSE DIAZ DELGADO
ECLIES:TS:2011:5899
Número de Recurso3321/2009
ProcedimientoRECURSO CASACIÓN
Fecha de Resolución16 de Septiembre de 2011
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a dieciséis de Septiembre de dos mil once.

Visto por la Sala Tercera (Sección Séptima) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el recurso de casación número 3321/2009 que pende ante ella de resolución, interpuesto por la Junta de Andalucía, representada por Letrado de su Servicio Jurídico, contra sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección primera) del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, de 6 de abril de 2009, recaída en el recurso contencioso-administrativo número 2230/2007 .

Se ha personado como parte recurrida la CENTRAL SINDICAL INDEPENDIENTE Y DE FUNCIONARIOS (CSI-CSIF), representada por la Procuradora DOÑA BEATRIZ MARTÍNEZ MARTÍNEZ.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La Sala de lo Contencioso-administrativo (Sección primera) del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, dictó sentencia el 6 de abril de 2009, recaída en el recurso contencioso-administrativo número 2230/2007 , cuya parte dispositiva es la siguiente: "FALLO: Con rechazo de la causa de inadmisibilidad propuesta, estima parcialmente el recurso contencioso- administrativo interpuesto por la CENTRAL SINDICAL INDEPENDIENTE Y DE FUNCIONARIOS (CSI-CSIF), UNIÓN PROVINCIAL DE JAÉN, contra el Decreto núm. 235/07, de 31 de julio , de la Consejería de Justicia y Administración Pública, por cuya virtud se modifica parcialmente al Relación de Puestos de Trabajo de la Administración General de la Junta de Andalucía correspondiente a la Consejería de Medio Ambiente de dicha Junta, declarando nulo por no ser conforme a derecho el Decreto impugnado, en el particular del artículo 4 del mismo; sin expresa imposición de las costas a las partes".

SEGUNDO

Por escrito de entrada en este Tribunal en fecha 15 de septiembre de 2009, se formaliza la interposición del presente recurso por el Letrado de la Junta de Andalucía, en el que, tras exponer cuantos hechos y fundamentos jurídicos tuvo por conveniente, solicita de esta Sala se estime el recurso interpuesto, se case la sentencia recurrida y se desestime la demanda en todos sus pedimentos.

TERCERO

Por providencia de 12 de noviembre de 2009, se admitió a trámite el recurso y se remitieron las actuaciones a esta Sección séptima.

CUARTO

La Procuradora Doña Beatriz Martínez Martínez, en nombre y representación del Sindicato recurrente, formalizó su oposición al recurso de casación por escrito que tuvo entrada en el Tribunal Supremo en fecha 10 de mayo de 2010 y en el que, tras exponer cuantas alegaciones tuvo por conveniente, solicitó la desestimación del recurso y la confirmación en su integridad de la sentencia recurrida.

QUINTO

Por diligencia de ordenación de 13 de mayo de 2010, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 14 de septiembre de 2011, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Diaz Delgado,

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La Central Sindical Independiente y de Funcionarios (CSI-CSIF) interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Decreto 235/2007, de 31 de julio , por el que se modifica parcialmente la relación de puestos de trabajo de la Administración General de la Junta de Andalucía correspondiente a la Consejería de Medio Ambiente.

En lo que interesa a la presente casación, el recurso se dirigió contra el artículo 4 del referido Decreto al entender el Sindicato recurrente que la previsión contenida en el mismo, en virtud de la cual se suprimían la experiencia, formación concreta y titulación específica de los puestos de libre designación y de los puestos base adscritos a Cuerpos Generales, infringía lo dispuesto en el artículo 15.1.b) de la Ley 30/1984, de 2 de agosto y en el artículo 12.1 de la Ley 6/1985, de 28 de noviembre .

Dicho recurso fue estimado parcialmente por sentencia de 6 de abril de 2009, de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada , que procedió, tras reconocer legitimación activa al Sindicato para recurrir el referido Decreto, a declarar la nulidad del artículo cuatro por estimarlo no conforme a derecho, estableciendo en sus Fundamentos de Derecho cuarto y quinto que:

"CUARTO.- Las Relaciones de Puestos de Trabajo, constituyen el instrumento técnico mediante el cual la administración racionaliza y ordena las plantillas de personal, determinando sus efectivos de acuerdo con las necesidades de los servicios, es decir, lleva a cabo la ordenación del personal y se perfilan los requisitos para el desempeño de cada puesto de trabajo, constituyendo un mecanismo básico de la organización administrativa ya que al elaborarlas y modificarlas la administración, en el ejercicio de la potestad de autoorganización que le está conferida, diseña el detalle de su propia estructura interna, con la finalidad no escondida de servir de cauce para el cumplimiento de la finalidad que representa. El Tribunal Supremo entiende que, las Relaciones de Puestos de Trabajo se introducen en el ordenamiento de la función pública como medida de racionalización de la misma, como instrumento técnico a través del cual se realiza la ordenación del personal de acuerdo con la necesidad de los servicios y se prefijan los requisitos para su desempeño, así por la Relación de Puestos de Trabajo se efectúa una especial clasificación, cuyo contenido y efectos jurídicos están predeterminados por la Ley y debe ser efecto de una evaluación anterior. Asimismo el Tribunal Supremo ha venido reiteradamente señalando que, los artículos 19 y 20 de la ley 30/84, de Reforma de la Función Pública , que forma parte integrante de las bases del régimen estatutario, aplicable a todas las administraciones públicas, con arreglo al artículo 1.3 de dicha ley , establece un importante matiz entre el sistema de selección aplicable para el ingreso al servicio de la función pública y el tenido en cuenta para la provisión de puestos de trabajo entre quienes ya ostentan la condición de funcionarios, en el primer supuesto, el sistema selectivo opera mediante convocatoria pública para el sistema concurso, oposición o concurso oposición libre, en los que se garantice los principios de igualdad, mérito y capacidad, así como el de publicidad. En el segundo supuesto, la provisión de puestos de trabajo adscritos a funcionarios, prevé el concurso como sistema normal de provisión, en el que se tendrán únicamente en cuenta los méritos exigidos en la correspondiente convocatoria, entre los que figuran las adecuadas características de cada puesto de trabajo, así como la posesión de un determinado grado personal, la valoración del trabajo desarrollado, los cursos de formación y perfeccionamiento superados y la antigüedad. Pero, a su lado, también figura la libre designación, pudiendo cubrirse por este sistema puestos en atención a la naturaleza de sus funciones, con una limitación, que sólo podrán cubrirse por este sistema, los puestos de Director General Delegado, Director Regional de la Provincia, de Secretarías de altos cargos y, otros de carácter directivo de una especial responsabilidad, para los que así se determina en la Relación de Puestos de Trabajo (artículo 20.1 ), por ello, en el artículo 16 de la misma Ley se dispone que la Relación de Puestos de Trabajo que compete elaborar a las Comunidades Autónomas "deberán incluir, en todo caso, la denominación y características del puesto, las retribuciones complementarias que le corresponda y los requisitos exigidos para su desempeño; pudiendo afirmarse que el sistema de libre designación previsto en la Ley, difiere sustancialmente de un sistema de libre arbitrio, ya que su perfil viene delimitado por los siguientes elementos: en primer lugar, tiene carácter excepcional; en segundo, se aplica a un puesto determinado en atención a la naturaleza de sus funciones; en tercer lugar, sólo entran en tal grupo los puestos directivos de confianza que la ley relaciona; por último, la objetivación de los puestos de esta última clase de especial responsabilidad, esta incorporada a la Relación de Puestos de Trabajo que deberán incluir en todo caso, la denominación y características esenciales de los puestos, y serán públicas.

En la Legislación Andaluza igualmente el Decreto 390/86, de 10 de diciembre , por el que se regula la elaboración y aplicación de la Relación de Puestos de Trabajo señala en su artículo 7º que: "El procedimiento de concurso debe ser el sistema normal de provisión, de puestos de trabajo, reservándose el de libre designación, para puestos expresamente calificados de confianza o asesoramiento, con nivel de complemento de destino comprendidos entre 26 y 30 (ambos inclusive) y, excepcionalmente, supuestos debidamente justificados para los puestos de nivel inferior al vértice". En su artículo 8.4 se señala que: "Cuando de la naturaleza de las funciones del puesto, se deduzca claramente, podrá exigirse una determinada formación específica. Dicha formación podrá ser acreditada mediante título, diploma creado o reconocido por la Junta de Andalucía u otros procedimientos objetivos que al efecto se determina por la Consejería de Gobernación".

Asimismo la Ley 6/85, de la Función Pública Andaluza, en su artículo 12.1 establece: "Los puestos de trabajo figurarán en una relación, en la que individualmente aparezca cada uno de ellos con las siguientes circunstancias mínimas: a) denominación; b) características esenciales; c) ente, departamento y centro directivo en el que orgánicamente estén integrados; d) adscripción a funcionarios o laborales en atención a la naturaleza de su contenido; e) requisitos exigidos para su desempeño, y además, tratándose de funcionarios; f) indicación de si el puesto de trabajo es de libre designación; g) nivel en que ha sido clasificado; y h) complemento específico, con indicación de los factores que se retribuyen con el mismo y su valoración resultante".

QUINTO.- A la luz de la doctrina y legislación expuesta se puede llegar a la conclusión de que, la voluntad de la Junta de Andalucía parace consistir en establecer como forma normal y generalizada de provisión de algunos puestos de trabajo, el de la libre designación, por cuanto tiende a dar carta de normalidad a un sistema de provisión que, aún siendo claramente ajustado a la legalidad, constituye un mecanismo extraordinario y excepcional, de provisión de plazas. Habiendo sido necesario que la administración justificara mediante una adecuada motivación que no se encuentra en los informes técnicos jurídicos que preceden al Decreto, las causas que determinan a su juicio, en cada caso concreto, la elección por el sistema de libre designación de los puestos de trabajo referidos. Sin que valga la consideración de que todos los puestos de trabajo de un determinado nivel ostenten la cualidad de ser puestos de especial responsabilidad de carácter directivo para los que no se exije experiencia, formación o titulación, planteamiento que deja entrever el propio "modus operando" seguido en el supuesto que nos ocupa, de acudir a fórmulas genéricas que no cubren la exigencia de una específica motivación, puestos que aquellos que adquieren una especial relevancia en relación con los actos discrecionales, señalando que allí donde un control de los poderes discrecionales que ha omitido la obligación de motivar se convierte en una exigencia "per se" y su falta debe sancionarse con la anulabilidad del acto administrativo. Por ello ha de exigirse un especial rigorismo en la motivación de los actos discrecionales, dado que por muy amplia que pueda considerarse la potestad de la administración para decidir, de conformidad con su propio criterio, no puede olvidrse que la finalidad de persecución de los intereses públicos, a que toda actuación administrativa propende, en el caso, la administración debió motivar convenientemente un aspecto fundamental, la función a realizar por los funcionarios y asignada a los puestos de trabajo que exigiría una especial experiencia, formación o titulación, ya que la motivación no puede encontrarse, dado su carácter genérico y organizativo, ni en norma alguna sobre estructura orgánica de la administración autonómica, ni en disposiciones que definen y regulan nuevos organigramas administrativos. Observándos como la justificación recae en la concurrencia de especial responsabilidad, formulando la justificación en forma casi antologica, operación que a juicio de la jurisprudencia del Tribunal Supremo de 21-3-02 , no resulta suficiente, por lo tanto el Decreto que aprueba la relación de puestos de trabajo, en el particular impugnado en el presente recurso, en su artículo 4 que dispone: "Queda suprimida la experiencia, formación concreta y titulación específica de los puestos de libre designación y de los puestos base adscritos a los puestos generales", ha de considerarse contraria a derecho por ausencia de motivación suficiente, circunstancia que obliga a estimar en parte el recurso contencioso-administrativo y anular dicho Decreto con el alcance que se dirá posteriormente".

SEGUNDO

El recurso de casación interpuesto por la Junta de Andalucía se funda en un único motivo de casación, al amparo del apartado d) del articulo 88.1 de la Ley Jurisdiccional , en el que se denuncia la supuesta infracción por la sentencia recurrida de los artículos 15.1.b), 16 y 20.1.b) de la Ley 30/1984, de 2 de agosto , de medidas para la reforma de la Función Pública. Comienza señalando que el precepto anulado por la sentencia recurrida es exponente de la potestad de autoorganización de la que goza la Administración en la elaboración de las Relaciones de Puestos de Trabajo, en cuyo ejercicio cuenta con un alto grado de discrecionalidad y autonomía. Considera que la citada potestad se plasma en el artículo 20.1 .b) que permite a la Administración optar, en lo relativo a la provisión de puestos de trabajo, por el sistema de concurso o de libre designación - reservado este último para los puestos de indudable relevancia por su carácter directivo y especial - y que la sentencia, en tanto priva a la Administración de configurar como puestos de libre designación a aquéllos en los que aprecia la concurrencia de dichas características, vulnera dicho precepto, estimando inaceptable que se califique de inmotivada la elección de la libre designación realizada por la Administración por cuanto sostiene que en el expediente administrativo queda suficientemente acreditado que se cumplieron todos los trámites legalmente establecidos y, en concreto, el requisito de la motivación, tal y como se desprende de la Memoria Funcional y Económica.

Asimismo, aduce la infracción de los artículos 15.1.b) y 16 de la Ley 30/1984 ya que, según sostiene, entre las circunstancias que deben inexorablemente constar en las Relaciones de Puestos de Trabajo no se encuentran ni la titulación académica, ni la experiencia ni la formación concreta, habiéndose configurado los puestos de libre designación conforme a los requisitos y características esenciales exigidas por aquéllos (denominación: código; puesto; área, centro de destino, etc).

En último lugar, argumenta que el fundamento del que parte la sentencia recurrida es erróneo ya que considera que la no exigencia en la Relación de Puestos de Trabajo de una titulación específica para el ejercicio de un puesto de libre designación supone el incumplimiento de las previsiones del artículo 15 antes citado, realizando una interpretación equivocada de la Ley autonómica 6/1985 y del Decreto 390/1986 .

TERCERO

La parte recurrida señala que, no obstante haber sido derogados los artículos invocados de la Ley 30/1984 por la Ley 7/2007, de 12 de abril , del Estatuto Básico del Empleado Público, el sistema de provisión de puestos de trabajo mediante el sistema de libre designación se mantiene y se refuerza, considerando que el marco normativo básico en relación con dicho sistema viene determinado por el artículo 20.1.b) de la Ley 30/1984 y por el artículo 80 de la Ley 7/2007. Argumenta , a continuación, que la jurisprudencia ha venido exigiendo la motivación en cada caso concreto de las razones por las que se elige dicho sistema, habiéndose descartado que los puestos de trabajo revistan una especial responsabilidad o carácter directivo por la simple atribución de un determinado nivel de complemento de destino y aduciendo que la supresión de los requisitos referidos a titulación, formación o experiencia reflejan el "modus operandi" seguido por la Administración de acudir a fórmulas genéricas que no cubren la exigencia de una específica motivación.

CUARTO

Planteados en los términos expuestos las tesis contrapuestas de las partes, se debe adelantar que el recurso debe ser desestimado.

Conviene precisar que la cuestión controvertida radica en la conformidad o disconformidad a derecho de la supresión operada por el artículo 4 del Decreto 235/2007 de determinados requisitos en relación con los puestos de libre designación y con los puestos base adscritos a cuerpos generales. Esta Sala, en sentencia de 18 de octubre de 2010 (recurso de casación nº 2602/2007 ), ya declaró la nulidad de una previsión similar, aunque más genérica, a la que es objeto del presente recurso de casación, incluida por la misma Administración autonómica en una Relación de Puestos de Trabajo, confirmando lo dicho por la Sala de instancia que la anuló al considerar que, con arreglo a la legislación estatal (artículos 15.1 .b) y 20.1.c) de la Ley 30/1984) y a la andaluza (artículos 12.1 y 26.2 de la Ley 6/1985 ) era exigible que en las convocatorias públicas para cubrir estos puestos de trabajo se establecieran los requisitos mínimos de los funcionarios que aspiraran a su desempeño. La previsión anulada decía así: " Quedan suprimidos los requisitos para el desempeño de los puestos cuyo modo de acceso sea por el procedimiento de libre designación y de los puestos bases adscritos a cuerpos generales de la Consejería de Innovación, Ciencia y Empresa" y, en relación con ella, esta Sala señaló que " La Sala comparte en su totalidad estos argumentos de la sentencia recurrida, pues es evidente que la Relación de Puestos de Trabajo al anular genéricamente la exigencia de requisitos para los puestos de libre designación, esta vulnerando las exigencias de la legislación estatal citada y también de la especifica autonómica, que forma parte de la motivación de la sentencia y a la que la recurrente para nada se refiere".

En el presente supuesto, el Decreto recurrido en la instancia no introduce una anulación o supresión global de la totalidad de los requisitos de desempeño de los puestos de libre designación y de los puestos base adscritos a cuerpos generales, sino que tal supresión la restringe al ámbito de los referidos a la experiencia, formación concreta y titulación específica. La Sala de instancia, con base nuevamente en la legislación antes citada, así como en el Decreto 390/1986, de 10 de diciembre , por el que se regula la elaboración y aplicación de la Relación de Puestos de Trabajo, consideró que la misma era contraria a derecho por ausencia de motivación suficiente.

Dicha conclusión anulatoria ha de ser compartida. Es cierto, tal y como señala la Administración recurrente, que las relaciones de puestos de trabajo son instrumentos técnicos a través de los que se realiza la ordenación del personal y que, en cuanto tales, expresan la potestad de autoorganización de la propia Administración, a la que es inherente una amplia discrecionalidad, si bien ésta, ciertamente, ha de ejercerse dentro del respeto al ordenamiento jurídico. A su vez, es claro el deber impuesto a la Administración, tanto por la normativa estatal como autonómica, de que, al tiempo de componer y relacionar los concretos puestos de trabajo en dichas relaciones, queden configurados los específicos requisitos exigidos para su desempeño, dotando así a cada puesto de trabajo del perfil más adecuado para asegurar la prestación del mejor servicio público. Partiendo de tales premisas, las cláusulas genéricas de la naturaleza anulatoria de la que es objeto del presente recurso no resultan aceptables puesto que, en dicha labor de configuración de los puestos de trabajo, la concreta determinación de los requisitos exigibles para su correcto desempeño ha de ser el resultado del análisis individualizado de las funciones y cometidos de cada uno de ellos, en especial, en los casos de puestos cuya cobertura se prevea por el sistema de libre designación.

Lo anterior no queda desvirtuado por la tesis de la Administración recurrente que parece sugerir que como los requisitos que son objeto de supresión no son de los que han de figurar, necesariamente y en todo caso, en el contenido de cada puesto de trabajo, su supresión no contradice el ordenamiento jurídico. Precisamente, de lo señalado en las normas de desarrollo de la legislación antes citada, tanto estatales como autonómicas, la exigencia de determinada experiencia, titulación académica y/o formación específica puede no precisarse para el desempeño de todos los puestos de trabajo, quedando condicionada, por tanto, su inclusión a un previo examen y evaluación de las concretas características funcionales de los puestos y, si bien es cierto que, una vez practicado, es posible que ninguno de tales puestos quede restringido a dichos requisitos, lo que no resulta admisible es una exclusión a priori como la que se contiene en el Decreto recurrido.

Tampoco resulta óbice a la anterior conclusión, la pretendida motivación existente en relación con la elección del sistema de libre designación para la provisión de determinados puestos de trabajo que es alegada por la Administración recurrente, puesto que la cuestión objeto de debate, tal y como se precisó al comienzo de este Fundamento jurídico, no es la de si se ha justificado y motivado que las funciones o tareas asignadas a los concretos puestos de trabajo implicaban el carácter directivo o la especial responsabilidad que posibilitaría su configuración como de libre designación sino si es conforme a derecho acordar la exclusión generalizada de determinados requisitos en relación con determinadas clases de puestos de trabajo, no sólo para los de libre designación sino también para los denominados puestos base adscritos a cuerpos generales, cuestión sobre la cual la Sala de instancia negó que existiera motivación alguna, apreciación que es compartida por esta Sala.

QUINTO

Procede, en definitiva, declarar la desestimación del presente recurso de casación e imponer las costas procesales a la parte recurrente, a tenor de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , y en virtud de la habilitación que consta en dicho precepto, fijándose como cuantía máxima a percibir por el Abogado de la parte recurrida la de 2.000 euros.

FALLAMOS

  1. Que desestimamos el recurso de casación número 3321/2009 interpuesto por la Junta de Andalucía contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección primera) del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, de 6 de abril de 2009, recaída en el recurso contencioso-administrativo número 2230/2007 .

  2. Ha lugar a la condena en las costas procesales, a la parte recurrente hasta la cuantía máxima fijada en el último fundamento jurídico.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Jose Diaz Delgado, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico

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