STS, 19 de Julio de 2011

La sentencia recurrida contiene parte dispositiva del siguiente tenor: "FALLAMOS.- PRIMERO.- DESESTIMAR el recurso contencioso administrativo. SEGUNDO.- No efectuar pronunciamiento especial en materia de costas".

Notificada la anterior sentencia, la representación procesal de Dª Valentina y otros, presentó escrito ante la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, preparando el recurso de casación contra la misma. Por Providencia la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparecieran ante el Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, la parte recurrente, se personó ante esta Sala e interpuso el anunciado recurso de casación, expresando los motivos en que se funda y suplicando a la Sala: "... case y anule la Sentencia y la resolución recurrida y, enjuiciando, como Sala de instancia, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 95.2 .c), en relación al d), los motivos de impugnación planteados en el escrito de demanda y conclusiones, sobre los que la Sentencia recurrida no se pronuncia, acoja las pretensiones en ellos formuladas".

Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplazó a las partes recurridas para que en el plazo de treinta días, formalizaran escrito de oposición, lo que realizó la representación procesal de La Generalidad de Cataluña oponiéndose al recurso de casación y suplicando a la Sala: "... dicte sentencia por la que se declare que no ha lugar a la casación".

Asimismo la representación procesal del Excmo. Ayuntamiento de Cerdanyola del Vallès en su escrito de oposición suplica a la Sala: "... dicte sentencia por la que se desestime el recurso de casación interpuesto por la actora y confirme, en todos sus extremos, la sentencia número 752, de 27 de julio de 2007, dictada por la sección segunda del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en el recurso contencioso administrativo 1624/2002 ."

Evacuado dicho trámite, se dieron por conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo la audiencia el día 12 de julio de 2011, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez, Magistrado de la Sala.

El presente recurso de casación es interpuesto por la representación procesal de doña Valentina y otros contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 2ª) del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 27 de julio de 2007 .

El asunto tiene origen en la solicitud que al amparo del art. 103 del Decreto Legislativo 1/1990 de la Generalitat de Catalunya , de tenor similar al art. 69 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 , dirigieron los recurrentes al Conseller de Política Territorial y Obras Públicas, a fin de que determinadas fincas de su propiedad, situadas dentro del Parque de Collserola, fueran objeto de expropiación; y ello porque el Plan General Metropolitano de Barcelona de 1976 calificaba las fincas comprendidas dentro del Parque de Collserola como suelo de reserva forestal o de repoblación según los casos. Mediante resolución de 8 de octubre de 2002, el Conseller de Política Territorial y Obras Públicas declaró que la Administración autonómica carecía de competencia para pronunciarse sobre lo solicitado, por entender que se trataba de una cuestión propia de la Administración local. Contra dicha resolución acudieron los recurrentes a la vía jurisdiccional.

La sentencia ahora impugnada desestima el recurso contencioso-administrativo, por considerar que no se dan las condiciones legalmente exigidas para la expropiación por ministerio de la ley. Dos son las razones que da para justificar esta afirmación. En primer lugar, observa la Sala de instancia que, con arreglo al Plan General Metropolitano de Barcelona de 1976, las fincas comprendidas dentro del Parque de Collserola, aun quedando sujetas a reserva forestal o a repoblación, no tienen necesariamente que pasar a titularidad pública y pueden mantener los distintos usos de naturaleza rústica que tuvieran anteriormente. En segundo lugar, siempre según la Sala de instancia, no concurre aquí el supuesto de hecho del art. 103 del Decreto Legislativo 1/1990 de la Generalitat de Catalunya , ya que las fincas comprendidas en el Parque de Collserola no han perdido ninguna edificabilidad como consecuencia de una modificación del planeamiento urbanístico; edificabilidad que, por tratarse de suelo no urbanizable, no habrían tenido en ningún momento.

Hasta aquí, el núcleo de la argumentación de la sentencia impugnada. Para centrar adecuadamente la cuestión, no obstante, es conveniente llamar la atención sobre el hecho de que aquélla menciona dos sentencias de esta Sala de 17 de marzo de 1992 y 7 de marzo de 1995 , en que a determinados propietarios de fincas comprendidas dentro del Parque de Collserola se les reconoció el derecho a ser expropiados por ministerio de la ley. La sentencia impugnada considera que cabe apartarse del criterio entonces seguido, por referirse "a acto administrativo anterior a la entrada en vigor del Plan Especial de Ordenación y Protección de dicho Medio natural, motivo suficiente, a criterio de este Tribunal, para dar lugar a una modificación de criterio" .

La sentencia impugnada, por lo demás, afirma que, una vez comprobado que los recurrentes no tienen derecho a la expropiación por ministerio de la ley, no es necesario pronunciarse sobre qué Administración es competente en la materia.

Se basa este recurso de casación en dos motivos. En el motivo primero, formulado al amparo de la letra d) del art. 88.1 LJCA , se alega infracción del art. 319 LEC , relativo a la fuerza probatoria de los documentos públicos. Sostienen los recurrentes que de las certificaciones aportadas se desprende que las fincas en cuestión están destinadas por el planeamiento urbanístico a "sistema general de espacios libres -parque forestal claves 28 y 29- expropiables"; algo que, por el carácter de prueba plena de los documentos públicos, no podría ser ignorado y que justificaría la concurrencia del supuesto de hecho de la expropiación por ministerio de la ley. Dicho esto, si bien el motivo primero cita formalmente como infringido el citado art. 319 LEC, la verdad es que se extiende también sobre la jurisprudencia atinente a la expropiación por ministerio de la ley, que se sostiene de aplicación al presente caso.

En el motivo segundo, formulado al amparo de la letra c) del art. 88.1 LJCA , se alega incongruencia omisiva, por entender que la sentencia impugnada no se pronuncia, tal como habían pedido los recurrentes, sobre qué Administración es competente en la materia.

En el escrito de oposición de la Generalitat de Catalunya, se solicita, entre otras cosas, que el recurso de casación sea declarado inadmisible. Se sostiene no sólo que se trata de un simple intento subrepticio de revisar los hechos establecidos por la Sala de instancia, sino también que todo el derecho aplicable al fondo del asunto es autonómico. Esta solicitud no puede ser acogida. De la lectura del escrito de interposición no se desprende en modo alguno que los recurrentes se limiten a poner en cuestión hechos probados. Lo que alegan en el motivo primero es, más bien, que se ha desconocido una prueba con valor tasado y, sobre todo, que en el presente caso se dan las circunstancias legalmente requeridas para la expropiación por ministerio de la ley. Y en cuanto a que en este caso no hay derecho estatal involucrado, ello es mera apariencia que no se corresponde a la realidad. Ciertamente, el precepto en que se apoya la pretensión de los recurrentes es el art. 103 del Decreto Legislativo 1/1990 de la Generalitat de Catalunya ; pero, por su similitud con el art. 69 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 , en la instancia se ha discutido acerca de la relevancia para el presente caso de sentencias de esta Sala en que se aplicó esta última norma. Esto quiere decir que está aquí en juego la jurisprudencia sobre la expropiación por ministerio de la ley, la cual es indudablemente derecho estatal.

Entrando ya en las cuestiones planteadas en este recurso de casación, la infracción del art. 319 LEC denunciada en el motivo primero no puede ser apreciada. La verdad es que la sentencia impugnada no se desvía de los hechos que resultan de las certificaciones aportadas, pues reconoce expresamente que a las fincas comprendidas dentro del Parque de Collserola les corresponden los usos previstos en las claves 28 y 29, es decir, reserva forestal o repoblación. La discrepancia de los recurrentes con la sentencia impugnada versa, más bien, sobre una cuestión jurídica, a saber: si, con arreglo al Plan General Metropolitano de Barcelona de 1976, el destino a sistema general de espacios libres supone que los terrenos afectados deben pasar a titularidad pública y, por consiguiente, si es obligatoria su expropiación por parte de la Administración. Es precisamente esto lo que niega la sentencia impugnada, apoyándose para ello en otra sentencia anterior de la propia Sala de instancia en que, en un caso similar, hubo de interpretar el significado y alcance de las correspondientes normas urbanísticas del citado instrumento de planeamiento.

Pues bien, sin necesidad de dilucidar si esta Sala puede revisar el modo en que la sentencia impugnada interpreta y aplica el Plan General Metropolitano de Barcelona de 1976, es claro que en el presente caso no se ha vulnerado la jurisprudencia sobre expropiación por ministerio de la ley, que es el único derecho indiscutiblemente estatal aquí involucrado. La razón es que, como bien observa la sentencia impugnada, el art. 103 del Decreto Legislativo 1/1990 de la Generalitat de Catalunya -lo mismo vale para el art. 69 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 , modelo estatal en que aquél se inspira- se refiere a terrenos que, habiendo tenido edificabilidad, la pierden como consecuencia de una modificación del planeamiento urbanístico; y es evidente que edificabilidad en sentido propio no la tienen fincas que, como las examinadas en el presente caso, han estado siempre clasificadas como suelo no urbanizable. Las construcciones que excepcionalmente cabe realizar en esa clase de suelo no constituyen su aprovechamiento normal y, precisamente por esa razón, no cabe considerarlas en términos de edificabilidad. La sentencia de esta Sala de 4 de octubre de 2006 ya explicó todo esto con suma precisión y nitidez, por lo que conviene remitirse a lo que entonces se dijo:

"Estimado, por tanto, el motivo casacional procede resolver el fondo de la cuestión planteada previa declaración de admisión del recurso de instancia. Para ello se ha de partir de que la petición del recurrente ha de entenderse formulada al amparo de lo dispuesto en el artículo 69 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1.976 dada la anulación de lo dispuesto en el artículo 202, que en su día invoco el recurrente, del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1.992 en virtud de la anulación de dicho precepto por la Sentencia 61/97 del Tribunal Constitucional . El indicado precepto permite, una vez transcurrido cinco años desde la entrada en vigor del Plan o programa de actuación urbanística, que se lleve a efecto la expropiación de los terrenos que con arreglo a su calificación urbanística no sean edificables por sus propietarios ni hayan de ser objeto de cesión obligatoria por no resultar posible la justa distribución de beneficios y cargas en el polígono o unidad de actuación, siempre que el titular de los bienes o sus causahabientes adviertan a la Administración de su propósito de iniciar la tramitación del expediente de justiprecio, pudiendo llevarse a cabo por ministerio de la ley si transcurrieren otros dos años más.

La resolución de la Gerencia de Urbanismo rechaza la formulación de la advertencia en cuanto entiende que los terrenos objeto de la misma no se encontraban afectados por Sistema General de Espacios Libres alguno, considerando que carece de fundamento y validez la advertencia realizada, centrándose la cuestión a resolver si efectivamente tal pronunciamiento administrativo resulta conforme a derecho.

Ha de partirse para ello de precisar si el precepto antes mencionado permite la posibilidad, que se convierte en un derecho para el afectado, de obtener la expropiación de los terrenos cuando por su calificación urbanística no resulten edificables por los propietarios ni han de ser objeto de cesión obligatoria por no resultar posible la justa distribución de beneficios y cargas en el polígono o unidad de actuación.

En el presente caso la solicitud se formuló por los propietarios en su condición de propietarios de unas parcelas que entienden que están afectadas por un Sistema General de Espacios Libres en suelo no urbanizable invocando la inclusión de las mismas en el planeamiento dentro del Sistema General de Espacios Libres Tassara que, según la normativa urbanística, corresponde a la fracción de territorio situado al este de la antigua carretera a Granada y atravesada por la nueva vía de circunvalación oriental, que en la citada normativa aparece referido a lugares no urbanizados pero próximo a la urbe. Por su parte, el artículo 350 del Plan General prevé la posibilidad de un Plan Especial, entre otros, para el suelo no urbanizable.

La primera cuestión planteada es si efectivamente en el suelo no urbanizable de las características que concurren en la finca propiedad de los recurrentes resulta aplicable lo dispuesto en el artículo 69 de la Ley del Suelo de 1.976 . En efecto conviene precisar que el artículo 69 prevé la expropiación para aquellos terrenos que con arreglo a su calificación urbanística no sean edificables por sus propietarios y que no hayan de ser objeto de cesión obligatoria por no resultar posible la justa distribución de los beneficios y cargas en el polígono o unidad de actuación, constituyendo el artículo 69 del citado Texto Refundido, como hemos recordado en la sentencia de 21 de abril de 2.005 (recurso 6.456/2.001 ), una garantía para el interesado afectado por el planeamiento urbanístico que ve mermadas sus facultades dominicales con la prohibición de edificar.

De ello resulta que el indicado precepto no resulta de aplicación al suelo que, por su propia condición, derivada de la clasificación urbanística, resulte no edificable y tampoco, como hemos recordado en sentencia de 15 de diciembre de 2.005 , para el urbanizable no programado, ya que el espíritu y finalidad de la norma, sólo permite su aplicación a aquellos terrenos que resulten en principio edificables por estar clasificados como suelo urbano o urbanizable programado, y en ningún caso para el suelo no urbanizable al que el planeamiento en nada perjudicada al incluirlo en una calificación de la que resulta su inedificabilidad.

Estando, por tanto, incluidos los terrenos de los recurrentes en suelo no urbanizable, ello impide la aplicación de lo dispuesto en el repetido artículo 69 puesto que en nada afecta a los recurrentes el planeamiento urbanístico que no ha mermado sus facultades dominicales con la prohibición de edificar aplicable a los terrenos por su clasificación de no urbanizables."

Cuanto queda dicho es suficiente para concluir que la sentencia impugnada no infringe el art. 319 LEC , ni tampoco la jurisprudencia sobre expropiación por ministerio de la ley, por lo que el motivo primero debe ser desestimado.

Sentado esto, y para disipar cualquier posible duda, no es ocioso hacer dos observaciones adicionales. La primera es que las sentencias de esta Sala de 17 de marzo de 1992 y 7 de marzo de 1995 efectivamente reconocieron el derecho a la expropiación por ministerio de la ley de ciertos propietarios de fincas comprendidas dentro del Parque de Collserola. La mera circunstancia de que se trate de casos relativamente alejados en el tiempo no altera su similitud con el que ahora se examina, sobre todo teniendo en cuenta que el Plan General Metropolitano de Barcelona de 1976 estaba ya en vigor y no consta que sus determinaciones, por lo que ahora importa, fueran diferentes. La única razón que da la sentencia impugnada para no considerarse vinculada a esos precedentes es, como quedó reflejado más arriba, que entretanto habría sido aprobado un plan especial para el Parque de Collserola; pero, en la medida en que no explica cómo dicho plan especial incide en la aplicabilidad del art. 103 del Decreto Legislativo 1/1990 de la Generalitat de Catalunya , dicha motivación resulta francamente insatisfactoria.

Ocurre, sin embargo, que hay, a juicio de esta Sala, una buena razón para separarse de dichos precedentes: aquellas sentencias partían del presupuesto -explícito en la de 7 de marzo de 1995 - que todos los sistemas generales municipales debían situarse necesariamente en suelo urbano y, por consiguiente, si los terrenos necesarios estaban clasificados como suelo urbanizable, era precisa su obtención mediante expropiación. Esta idea ha sido abandonada por la jurisprudencia posterior, como bien queda reflejado en el pasaje arriba transcrito de la sentencia de esta Sala de 4 de octubre de 2006 . Los sistemas generales municipales pueden estar asentados en suelo no urbanizable siempre que su naturaleza y finalidad sea compatible con esa clase de suelo. Esto es lo que sucede en el presente caso, en que, tal como declara la sentencia impugnada, las limitaciones derivadas de la inclusión en el Parque de Collserola no excluyen los usos de naturaleza rústica que las fincas afectadas tuvieran anteriormente. En suma, se trata de un sistema general de espacios libres ubicado -al menos en parte- sobre suelo no urbanizable de titularidad privada, cuyos usos de naturaleza rústica no se ven suprimidos; modo de enfocar la cuestión, innegablemente distinto del adoptado por las mencionadas sentencias de 17 de marzo de 1992 y 7 de marzo de 1995 .

La otra observación adicional es la siguiente: que en el presente caso no concurran las condiciones legalmente exigidas para la expropiación por ministerio de la ley no significa necesariamente que las limitaciones inherentes a la inclusión en el Parque de Collserola no puedan ocasionar a los propietarios de las fincas afectadas alguna lesión económica. Pero ello no ha sido objeto de debate en este proceso; y en todo caso, a la vista de cuanto queda expuesto y especialmente de la continuidad de los usos de naturaleza rústica, es claro que esa hipotética lesión económica no podría ser reparada por vía expropiatoria.

Por lo que se refiere al motivo segundo, baste decir que no existe la incongruencia omisiva que se denuncia, pues la sentencia impugnada dice expresamente que, una vez comprobado que los recurrentes no tienen derecho a la expropiación por ministerio de la ley, es ocioso dilucidar qué Administración sería competente en la materia. Hay un pronunciamiento sobre lo pretendido, que, por lo demás, es muy razonable. El motivo segundo debe, así, ser desestimado.

Con arreglo al art. 139 LJCA , la desestimación del recurso lleva aparejada la imposición de las costas a la parte recurrente, que, ajustándose al criterio usualmente seguido por esta Sección 6ª, quedan fijadas en mil quinientos euros en cuanto a los honorarios de abogado de cada una de las partes recurridas.