STS, 30 de Junio de 2011

PRIMERO .- Se impugna en este Recurso de casación número 1136/2008 la sentencia que la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó en fecha de 11 de octubre de 2006, en su recurso contencioso-administrativo número 408/2003 , por medio de la cual se declaró inadmisible el promovido por la representación de Dª. María Virtudes contra el Acuerdo del AYUNTAMIENTO DE ASPE de 19 de diciembre de 2002 por el que se aprobaron provisionalmente el Plan Parcial de Mejora Modificativo del Sector 4-Ter, el Programa para el Desarrollo de Actuación Integrada y el Proyecto de Urbanización de ese Sector, todo ello en los términos que en el mismo se indican.

SEGUNDO .- Como decimos, la Sala de instancia declaró inadmisible el recurso contencioso-administrativo interpuesto al amparo de lo dispuesto en el artículo 69 .c), en relación con el artículo 25.1, ambos de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativo (LRJCA) y se fundamentó para ello, en síntesis, y por lo que aquí interesa, en la siguiente argumentación:

1. En relación con el objeto del recurso se indica: "Primero. El presente recurso tiene por objeto la impugnación del Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Aspe (Alicante) por el que se aprobaron provisionalmente el Plan Parcial de Mejora Modificativo del Sector 4-Ter, el Programa para el desarrollo de Actuación Integrada y el Proyecto de Urbanización.

   Segundo. Se ha de tratar, en primer lugar y con carácter previo a toda otra, la cuestión de la inadmisibilidad del recurso planteada por la parte de la Administración municipal demandada, con base al carácter provisional de los acuerdos objeto del recurso, pues, como es claro de su propio contexto, el mismo tiene carácter provisional y condicionado y por tanto sus efectos y contenido no son definitivos en tanto no se produzcan y constaten los condicionamientos del mismo y se aprueben definitivamente, en cada caso por la Administración competente para ello, careciendo de sentido un pronunciamiento sobre actos que no han sido aprobados definitivamente y que por tanto se han de considerar de trámite y no susceptibles de impugnación".

2. En el Fundamento Jurídico Cuarto se señala: "Esta Sala ha venido manteniendo reiteradamente, en consonancia con la doctrina del Tribunal Supremo y en aplicación de la misma, la inadmisibilidad de los recursos planteados contra los actos de aprobación provisional de los distintos instrumentos de ordenación urbanística, con base a que el acuerdo de aprobación provisional de los instrumentos urbanísticos, al dentro de un procedimiento preparando la resolución final mediante la remisión del expediente al órgano competente para la aprobación definitiva, constituye "in genere, un acto de trámite que no resulta susceptible de recurso, dado que no hace imposible, ni suspende la continuación del procedimiento, y pueden ser impugnados al aprobarse definitivamente, lo que excluye la indefensión y un eventual perjuicio irreparable, todo ello al amparo de lo establecido en el artículo 25.1 en relación con lo establecido en el artículo 69.1.c) LJCA ; así entre otras y entre las más recientes, en sentencias nº 558/20031 de 15 de mayo de 2003 (recurso nº 2/668/1999 ), nº 852/2003, de 17 de junio de 2003 (recurso nº 2/644/1999 ), nº 1132/2003, de 17 de julio de 2003 (recurso nº 748/2001 ), nº 1098/2003, de 21 de julio de 2003 (recurso nº 2/1551/2001 ), nº 105/2002, de 19 de enero de 2005 (recurso no 2/553/2002 ), nº 884/2005, de 8 de julio de 2005 (recurso nº 2/1369/2003 ), nº 85/2006, de 24 de enero de 2006 (recurso no 2/375/2002 )".

3. En los Fundamentos Jurídicos Sexto a Octavo se indica: " Sexto.- En el presente caso nos encontramos con que: a) El recurso se interpone contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Aspe (Alicante) por el que se aprobaban provisionalmente el Plan Parcial de Mejora Modificativo del Sector 4-Ter, el Programa para el desarrollo de Actuación Integrada y el Proyecto de Urbanización; b) la primera y fundamental de las pretensiones formuladas en la demanda consiste en que se declare la nulidad del Acuerdo impugnado; y, subsidiariamente, se deducen las siguientes pretensiones: - Que se declare ilegal y se anule la enajenación de los terrenos correspondientes al 10% municipal; -Que se anule el precio del suelo fijado en el Programa de 6,01 euros/m2 al estar su valor por encima de 36 euros/m2; -Que se anule el porcentaje de 82,63% para pago en terrenos; -Que se anule la previsión de incluir la cantidad de medidas compensatorias entre los concepto retribuibles; - Que se declare ilegal y se anule la prestación de medidas compensatorias a través de aportaciones en metálico; y -Que se obligue y declare que corresponde la exigencia de publica concurrencia con las mismas garantías exigidas en la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas para la selección del contratista adjudicatario de la ejecución material de las obras del Proyecto de Urbanización. en la declaración de que los actos impugnados contrarios a derecho y su anulación con efectos de nulidad de pleno derecho; y c) No consta la aprobación definitiva autonómica del Plan Parcial de Mejora Modificativo del Sector 4-Ter que condiciona en definitiva el carácter de provisionalidad de los actos impugnados.

   Séptimo. En consecuencia a lo anterior resulta, en primer lugar, que el objeto del recurso no es tan sólo la adjudicación del Programa de Actuación Integrada ---como pretende hacer ver la actora--- pues, pese a que la fundamentación de su demanda verse sobre todo sobre cuestiones relativas a la selección de la alternativa técnica, es lo cierto que el recurso se interpone contra todos los acuerdos reseñados y que la pretensión principal y previa que se deduce en su demanda, sin cuya estimación no cabe ninguna de las otras formuladas, se contrae a la declaración de contrarios a derecho de todos ellos, y, en segundo lugar, que los acuerdos impugnados se adoptan con carácter provisional en tanto se aprueben definitivamente por la Administración autonómica a consecuencia de la aprobación del Plan Parcial de Mejora Modificativo del Sector 4-Ter, "sine qua non" adquieren la condición de definitivos el resto de los acuerdos, incluido el de selección de alternativa técnica y adjudicación provisional del Programa de Actuación Integrada, sin que conste que se haya producido tal aprobación definitiva".

   Octavo. Por tanto se ha de constatar que el acto de aprobación y adjudicación provisional del Programa de Actuación Integrada, así como los demás acuerdos impugnados, no han visto cumplidas las condiciones sobre las que giraba su contenido, ni aprobada definitivamente la ordenación urbanística que da soporte a la alternativa seleccionada y adjudicada, lo que lleva a que los dichos actos, al no haber sido objeto de aprobación definitiva, no han adquirido la condición de definitivos, pues como viene a señalar el Tribunal Supremo en la antes referida sentencia de 12 de mayo de 2006 , la provisionalidad del mismo se levanta por tal aprobación definitiva, en aquellos aspectos o contenidos del mismo que, aun cuando no fueren objeto de aprobación definitiva, carecían de la condición de definitivos en cuanto ,que dependientes y vinculados a la aprobación definitiva de la ordenación, lo que no concurre en el presente caso.

4. En el Fundamento Jurídico Décimo se señala: " Por el contrario se ha de estimar la inadmisibilidad del recurso por aplicación de lo establecido en el artículo 69. c) en relación con el 25.1 LRJCA, pues se trata de actos de trámite no definitivos no susceptibles de recurso en vía contencioso- administrativa, sin que se den los supuestos de admisibilidad contemplados en este último precepto, todo ello en los términos de la doctrina jurisprudencial antes reseñada, atendido además que no concurren en el presente caso los supuestos jurisprudenciales excepción de la inadmisibilidad en estos casos".

   TERCERO .- Contra esa sentencia ha interpuesto la parte recurrente recurso de casación, en el cual esgrime tres motivos de impugnación, a saber:

   1. - Al amparo del apartado c) del artículo 88.1 LRJCA , por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales, siempre que, en este último caso, se haya producido indefensión para la parte, y, en concreto, por infracción del artículo 24 de la Constitución Española (CE ).

   2. - Al amparo del apartado c) del artículo 88.1 LRJCA , por incumplimiento del artículo 67 de esa Ley y de los artículos 209, 216 y 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y de la jurisprudencia que se cita por incongruencia omisiva en la valoración de la prueba practicada.

   3. - Al amparo del apartado d) del artículo 88.1 LRJCA , por incumplimiento del artículo 24 CE , en relación con los artículos 69.c) y 25.1 LJCA .

   Para la resolución de este recurso de casación ha de destacarse lo siguiente que resulta de la documentación obrante:

1. El recurso contencioso-administrativo se interpuso por la representación de Dª. María Virtudes el 11 de marzo de 2003 contra el Acuerdo del Ayuntamiento de Aspe de 19 de diciembre de 2002 en el que se dispone, por lo que ahora importa, en el punto segundo , aprobar provisionalmente el Plan Parcial de Mejora Modificativo del Sector 4-Ter redactado por la entidad mercantil Residencial Virgen de las Nieves S.L.; en el punto tercero aprobar asimismo el Programa para el Desarrollo de Actuación Integrada (PAI) y el Proyecto de Urbanización, redactados por esa entidad mercantil. En el punto quinto de ese Acuerdo se señala que la Aprobación de ese Programa se entiende también "provisional" y no legitimará la ejecución de la Actuación hasta la aprobación definitiva del citado Plan Parcial.

2. En el suplico del escrito de demanda de 24 de mayo de 2004 la parte actora solicitó, como pretensión principal, que se declarase "expresamente la nulidad del acuerdo plenario de 19 de diciembre de 2002, de aprobación del Programa, Plan Parcial de Mejora Modificativo y Proyecto de Urbanización del Sector 4-Ter" .

3. La representación del Ayuntamiento de Aspe solicitó en su escrito de contestación que se declarase la inadmisibilidad del recurso al amparo del artículo 69.c) LRJCA al impugnarse actos de trámite ---como es la aprobación provisional del Plan Parcial que se contiene en el Acuerdo municipal impugnado de 19 de diciembre de 2002---, lo que también sucede respecto del PAI y Proyecto de Urbanización a los se refiere ese Acuerdo, al estar condicionados a la aprobación definitiva de ese Plan Parcial, por lo que no tienen efectos jurídicos externos, como se admite por la propia demandante en su escrito de 20 de diciembre de 2003 dirigido al Ayuntamiento, en el que solicitaba que se le notificase la aprobación definitiva de ese Plan Parcial por la Administración Autonómica Valenciana. También se solicitaba en ese escrito de contestación la inadmisibilidad parcial de las pretensiones formuladas en la demanda en aplicación del artículo 69 b) LRJCA .

4. La representación de la citada entidad mercantil en su escrito de contestación a la demanda, presentado el 9 de diciembre de 2004, también alegó que concurrían las causas de inadmisibilidad del recurso que había indicado la representación municipal al ser de trámite el Acuerdo impugnado de 19 de diciembre de 2002, poniendo también de manifiesto que el Plan Parcial al que se refiere ese Acuerdo fue aprobado definitivamente por Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Alicante de la Consellería de Territorio y Vivienda de 5 de febrero de 2004, publicado en el Boletín Oficial de la Provincia de Alicante de 21 de julio de 2004 y en el Diario Oficial de la Comunidad Autónoma Valenciana de 6 de octubre de 2004 . También se indicaba en ese escrito de contestación que la parte demandante, que tenía conocimiento de ese Acuerdo de aprobación definitiva del Plan Parcial ---como resultaba de su escrito de 30 de julio de 2004 en el que reconocía haber recibido la respectiva comunicación del Ayuntamiento y que optaba por retribuir al agente urbanizador "en metálico"---, no lo había recurrido .

5. No consta que la parte actora ampliara el recurso contencioso-administrativo a ese nuevo Acuerdo de aprobación definitiva del Plan Parcial de 5 de febrero de 2004 y en el suplico de su escrito de conclusiones se remitió a lo que había señalado en el suplico de la demanda.

   CUARTO .- Antes de analizar los motivos de impugnación que se formulan en el recurso de casación, hemos de resolver sobre la inamisibilidad que de ese recurso se pretende por la representación del Ayuntamiento de Aspe.

   Es cierto que podríamos declarar inadmisible el recurso de casación interpuesto contra la sentencia de instancia, si bien únicamente en cuanto inadmite el recurso contencioso-administrativo respecto del Acuerdo del Ayuntamiento de Aspe de 19 de diciembre de 2002 en los aspectos impugnados referidos a la gestión urbanística , esto es, en cuanto a la aprobación del Programa de Actuación Urbanística (PAI) y Proyecto de Urbanización.

   Efectivamente, hemos de señalar, en primer lugar, que la posibilidad de apreciar la inadmisión del recurso de casación --- también con carácter parcial, como en este caso--- no debería considerarse precluida aunque se haya alcanzado el momento de dictar sentencia, como se desprende de lo dispuesto en el artículo 95.1 LRJCA , y así lo ha señalado esta Sala en la sentencia de 28 de abril de 2011 (casación 2008/2007 ), entre otras. Y, por otra parte, no sería obstáculo para que tal inadmisión se acordase en la sentencia el hecho de que el recurso de casación haya sido admitido en un momento procesal anterior, al tener esa admisión carácter provisional según jurisprudencia constante (en este sentido, y por todas, STS de 26/11/2010, casación 4636/2006 ).

   Efectivamente, es igualmente cierto que la sentencia recurrida, de fecha 11 de octubre de 2006 , ha sido dictada con posterioridad a la entrada en vigor de la reforma de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, introducida por la disposición adicional decimocuarta de la Ley Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre , de modificación de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio del Poder Judicial . Y que, con arreglo a dicha reforma corresponde a los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo conocer "de los recursos que se deduzcan frente a los actos de las entidades locales o de las entidades y corporaciones dependientes o vinculadas a las mismas, excluidas las impugnaciones de cualquier clase de instrumentos de planeamiento urbanístico" (artículo 8.1 LRJCA , según redacción dada por la Ley Orgánica 19/2003 ); correspondiendo, por tanto, el conocimiento de dichas cuestiones en segunda instancia a las Salas de lo Contencioso Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia (artículo 10.2 ).

   Sin embargo, en un supuesto como el de autos, en el que al acto principal ---el Plan Parcial--- solo era aprobado provisionalmente, no resulta procedente desgajar o aislar del mismo Acuerdo ---dada su condicionada eficacia--- el aspecto de gestión urbanística mencionado ---esto es, el PAI y Proyecto de Urbanización--- que quedaría comprendido en el ámbito de ese artículo 8.1 LRJCA , al carecer de naturaleza reglamentaria y corresponder, por tanto, el conocimiento de su impugnación en primera instancia, tras la referida reforma legal, a los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo.

   Debemos, pues, rechazar tal planteamiento de inadmisión ---parcial--- del recurso.

   QUINTO .- El fondo, pues, del recurso de casación interpuesto contra la sentencia de instancia se centra en la declaración de inadmisión del recurso contencioso-administrativo ---que en la sentencia se contiene--- respecto del Acuerdo municipal impugnado de 19 de diciembre de 2002 con base en la circunstancia de tratarse de una aprobación realizada ---en dicho momento--- "provisionalmente del Plan Parcial de Mejora Modificativo del Sector 4-Ter, así como del Programa de Actuación Integrada y del Proyecto de Urbanización.

   Para ello vamos a examinar conjuntamente los dos primeros motivos de impugnación, formulados, como ha se ha dicho, al amparo del artículo 88.1.c) LRJCA .

   Ninguno de estos, sin embargo, puede prosperar por las razones que se exponen a continuación.

   Lo dispuesto en el artículo 67 de la LRJCA acerca de que la sentencia ha de decidir "todas las cuestiones controvertidas en el proceso" ha de ponerse en relación con lo establecido en otros preceptos de la misma Ley, y, en concreto, con lo dispuesto en su artículo 69 . Este último precepto establece que la sentencia "declarará la inadmisibilidad del recurso o de alguna de las pretensiones" en los supuestos que menciona, entre ellos, el contemplado en su letra c), esto es, que "tuviera por objeto disposiciones, actos o actuaciones no susceptibles de impugnación" .

   En este caso, la representación del Ayuntamiento demandado solicitó en su escrito de contestación a la demanda que se declarase la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, en primer lugar, en aplicación de ese artículo 69.c) LRJCA , lo que también fue alegado por la representación de la entidad mercantil codemandada en su escrito de contestación.

   Es evidente que la sentencia de instancia, al declarar inadmisible el recurso contencioso-administrativo al amparo del citado artículo 69.c) de la LRJCA , no infringe el artículo 67.1 de esa Ley invocado por la recurrente ---y tampoco, los demás preceptos que se citan por ella de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (LEC )---, pues al declararse esa inadmisibilidad no es procedente analizar las cuestiones de fondo planteadas en la demanda y tampoco, obviamente, valorar la prueba practicada en relación con esas cuestiones de fondo.

   Ha de añadirse a esto que la declaración de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo no supone una vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva que proclama el artículo 24 CE , pues ésta se satisface con una resolución fundada en derecho, que puede ser de inadmisión ---que impide entrar en el fondo de la cuestión planteada---, cuando esa decisión se funda en una causa legal que así lo justifica, como ha señalado el Tribunal Constitucional (Autos de 9 de diciembre de 2002 y 12 de febrero de 2008 , con cita de las sentencias que ellos se mencionan).

   Por todo ello, han de desestimarse los dos primeros motivos de impugnación.

   SEXTO .- La parte recurrente sostiene en el tercer motivo de impugnación, formulado al amparo del apartado d) del artículo 88.1 LRJCA , que la sentencia de instancia infringe el artículo 24 CE , en relación con los artículos 69.c) y 25.1 LRJCA .

   Este motivo tampoco puede prosperar.

   Ya se ha dicho antes que la inadmisión del recurso contencioso-administrativo no supone una vulneración del derecho a tutela judicial efectiva que proclama el artículo 24 CE cuando esa resolución se funda en una causa legal que así lo justifica y resulta aplicable, que es lo que aquí sucede respecto del Acuerdo municipal de 19 de mayo de 2002 en cuanto aprobó "provisionalmente" el Plan Parcial litigioso, al tratarse de un acto de trámite no susceptible de impugnación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 69.c) LJCA , en relación con el artículo 25.1 de la misma.

   Así lo ha señalado esta Sala en la sentencia de 1 de febrero de 2005 (casación 250/2002 ), en la que se indica que "es doctrina jurisprudencial consolidada" que la aprobación provisional de los instrumentos de planeamiento no es susceptible de recurso contencioso-administrativo por tratarse de un acto de mero trámite, al estar supeditada su eficacia a la aprobación definitiva, momento este ulterior en que pueden ser impugnados todos aquellos extremos y determinaciones contenidas en el planeamiento aprobado, incluso aquéllas que dependiesen exclusivamente de la autonomía municipal".

   No impide la anterior conclusión la alegación de la recurrente de haber adquirido carácter definitivo ese Plan durante la tramitación del procedimiento en la instancia, pues si bien es cierto que dicho Plan Parcial se aprobó definitivamente por Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Alicante de la Consellería de Territorio y Vivienda de 5 de febrero de 2004, como antes se ha dicho, también lo es que ese Acuerdo ---del que tuvo conocimiento la recurrente---, no fue impugnado por ella , pues ni interpuso recurso contencioso-administrativo contra ese Acuerdo Autonómico ni amplió el recurso interpuesto a ese Acuerdo, que, en consecuencia, quedó firme.

   Ha de señalarse asimismo que la sentencia de esta Sala de 12 de mayo de 2006 (casación 8459/2004 ), que se cita en el recurso de casación, reitera lo antes expuesto de que "los actos de aprobación provisional de los instrumentos de planeamiento no son susceptibles de recurso contencioso-administrativo, pues se trata de actos de mero trámite cuya eficacia está supeditada a la aprobación definitiva; siendo en este momento ulterior en el que puede ser impugnados todos aquellos extremos y determinaciones contenidas en el planeamiento aprobado, incluso aquéllas que dependiesen exclusivamente de la autonomía municipal" . Y se añade "sin que ello produzca indefensión alguna a la recurrente, ya que está legitimada para ejercer, una vez aprobados definitivamente aquellos instrumentos, cualesquiera acciones de que se crea asistida" .

   No está de más señalar que en esa sentencia de 12 de mayo de 2006 se hace referencia, en relación con los actos de gestión del planeamiento que se citan, que esa aprobación definitiva del instrumento de planeamiento se había producido "al tiempo de la interposición del recurso contencioso-administrativo, tal y como alegó y alega la actora" , lo que aquí no sucede, pues el instrumento de planeamiento de que se trata ---el mencionado Plan Parcial del Sector 4-Ter--- se aprobó definitivamente con posterioridad a la interposición del recurso contencioso-administrativo e incluso con posterioridad a la presentación de la demanda, sin que la recurrente ampliara el recurso a dicho Acuerdo de aprobación definitiva de ese Plan Parcial, como se ha dicho.

   Por todo ello, al no haberse vulnerado por la sentencia de instancia los preceptos que se indican por la recurrente procede la desestimación de este motivo de impugnación.

   SÉPTIMO. - Por lo expuesto, procede desestimar el recurso de casación confirmando la declaración de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo que se contiene en la sentencia de instancia respecto del Acuerdo del Ayuntamiento de Aspe de 19 de diciembre de 2002 que aprueba provisionalmente el Plan Parcial, el Programa de Actuación Integrada y el Proyecto de Urbanización.

   OCTAVO .- Procede también imponer las costas a la parte recurrente de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción 29/1998 , si bien, como permite el apartado 3 del mismo precepto, dada la índole del asunto y la actividad desplegada por la parte que ha comparecido como recurrida, procede limitar la cuantía de la condena en costas en cuanto a los honorarios del Letrado de dicha parte recurrida a la cantidad de 1.500 euros.

   Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

1. Desestimamos el recurso de casación número 1136/2008, interpuesto por la representación de DOÑA María Virtudes contra la sentencia dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de fecha 11 de octubre 2006, en su recurso contencioso-administrativo número 408/2003 ---que declaró inadmisible el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el Acuerdo del Ayuntamiento de Aspe (Alicante) de 19 de diciembre de 2002 que aprobó provisionalmente el Plan Parcial, el Programa de Actuación Integrada y el Proyecto de Urbanización al que se refiere---; sentencia que confirmamos por ajustarse al Ordenamiento jurídico.

2. Condenamos a la parte recurrente en las costas del presente recurso de casación, en los términos expresados.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN .- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.