STS, 30 de Junio de 2011

PonenteEDUARDO CALVO ROJAS
ECLIES:TS:2011:4394
Número de Recurso5884/2007
ProcedimientoRECURSO CASACIÓN
Fecha de Resolución30 de Junio de 2011
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a treinta de Junio de dos mil once.

La Sala constituida por los Excmos. Sres. Magistrados relacionados al margen ha visto el recurso de casación nº 5884/2007 interpuesto por la JUNTA DE ANDALUCÍA, representada por el Letrado de sus Servicios Jurídicos, contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, de 16 de octubre de 2007 (recurso contencioso-administrativo nº 952/2005 ). Se ha personado en las actuaciones como parte recurrida Dª Graciela , representada por el Procurador D. Roberto P. Granizo Palomeque.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, dictó sentencia con fecha 16 de octubre de 2007 (recurso nº 952/2005 ) en cuya parte dispositiva se establece:

FALLO

Que debemos estimar y estimamos el presente recurso, anulando el Acuerdo de la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Cádiz, de 21 de julio de 2005, por el que se aprueba el Texto Refundido del Plan General de Ordenación Urbanística de Chiclana de la Frontera. Con condena en costas a la parte demandada (...)

SEGUNDO

La sentencia analiza en primer lugar la petición formulada por la parte demandada, Junta de Andalucía, de que se declarase terminado el litigio por pérdida de objeto, y la rechaza con las siguientes razones:

SEGUNDO.- La parte demandada afirma que el presente recurso contencioso-administrativo ha perdido su objeto, en tanto que por Acuerdo de la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo de 23 de marzo de 2007, se aprobó el Plan General de Ordenación Urbana y sus Normas Urbanísticas de Chiclana de la Frontera: y ello en cumplimiento de las sentencias de 21 de marzo de 2006 o 28 de septiembre de 2006, por las que se decretaron la nulidad del Acuerdo de 23 de diciembre de 2003, que aprobó definitivamente el Plan General de Ordenación Urbanística de Chiclana de la Frontera. Por ello, dado el carácter reglamentario de ambos textos, y dado que este último deroga y viene a sustituir al anterior, carece de objeto un pronunciamiento sobre el objeto del presente recurso.

A nuestro entender, en modo alguno se ha producido la pérdida sobrevenida de objeto del presente recurso. No podemos obviar la naturaleza singular de los planes de urbanismo, el mismo contiene determinaciones directamente ejecutivas, tal y como si fueran actos administrativos directamente ejecutables, y determinaciones de un claro contenido normativo, susceptible de desarrollo y ejecución posterior; la aprobación de un nuevo Plan de Ordenación Urbanística, que efectivamente viene a sustituir al anterior, y además en cumplimiento de sentencias de esta Sala que decretaron la nulidad del Plan General recogido en el Texto Refundido, en absoluto pacifica y resuelve los problemas jurídicos que hayan podido surgir bajo la vigencia del Texto Refundido aplicado, cuya nulidad se insta en este, y que como más adelante veremos ha de decretarse su nulidad, de ahí que durante dicho período no resulta jurídicamente indiferente que el Texto Refundido fuera válido y eficaz, porque no exista un pronunciamiento que diga otra cosa, que haya sido declarado nulo. De ahí que no pueda acogerse la alegación de pérdida sobrevenida de objeto.

A continuación la Sala de instancia, acogiendo lo alegado por la parte demandante, señala que los vicios que determinaron que en sentencias anteriores se declarase nulidad del primigenio acuerdo de 2003 de aprobación definitiva y parcial del Plan General de Chiclana se transmitieron necesariamente al posterior acuerdo de 2005, aquí impugnado, por el que se aprobó el Texto Refundido del mencionado Plan General. Sobre esta cuestión la sentencia se expresa en los siguientes términos

(...) TERCERO.- Como ya se ha puesto de manifiesto el Texto Refundido de 21 de julio de 2005, por el que se aprueba el Texto Refundido del Plan General de Ordenación Urbanística de Chiclana de la Frontera, lo que hace es incorporar, refundir, el Plan General de Ordenación Urbanística de 23 de diciembre de 2003, que ha sido declarado nulo por sentencias de esta Sala, que las partes conocen, y que incluso dio lugar a que se volviera a aprobar un nuevo plan en ejecución de las citadas sentencias, como así se ha hecho ya constar. Un Texto Refundido, no puede incorporar, refundir, disposiciones de carácter general nulas, expulsadas del ordenamiento jurídico, que nunca han producido efectos, e inexistentes jurídicamente, por lo que dicho Texto Refundido, igualmente es nulo de pleno derecho por refundir normas inexistentes. No puede confundirse el principio de conservación de los actos, que en un proceso de elaboración de planeamiento no puede más que concretarse en determinados actos de trámite, con la pretendida conservación de la propia resolución nula, como pretende la parte demandada.

Por último, la sentencia justifica del modo siguiente la imposición de las costas del litigio a la Administración autonómica demandada:

(...) CUARTO.- Ha de imponerse las costas a la parte demandada, puesto que ha de reputarse temeraria, a los efectos del artículo 139 de la LJ , mantener la defensa del acto impugnado, cuando esta Sala se ha pronunciado en varias ocasiones sobre la imposibilidad de incorporar a Textos Refundidos planeamientos declarados nulos. Lo que ha de llevarnos a imponerles las costas del presente recurso

.

TERCERO

La representación de la Junta de Andalucía preparó recurso de casación contra la sentencia y lo interpuso mediante escrito presentado el 29 de febrero de 2008 en el que, tras una exposición sucinta de los antecedentes del caso, esgrime dos motivos de casación, ambos por el cauce del artículo 88.1.d/ de la Ley Jurisdiccional . Su enunciado es el siguiente:

1/ Infracción del artículo 22 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , que regula los efectos sobre el proceso pendiente, de la pérdida sobrevenida de objeto del mismo, en relación con el artículo 72.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de esta Jurisdicción, en cuanto dispone que las sentencias firmes que anulen una disposición reglamentaria, tendrán efectos generales desde el día en que sea publicado su fallo y preceptos anulados en el mismo periódico oficial en que lo hubiera sido la disposición anulada. Todo ello en relación con el artículo 2.2 del Código Civil que establece el principio general de derogación de las normas por otras posteriores.

2/ Infracción del artículo 139 de la Ley Jurisdiccional , en relación con los artículos 9.3 , en cuanto consagra el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, y artículo 24 de la Constitución.

El escrito termina solicitando que por esta Sala se dicte sentencia casando la sentencia recurrida y declarando la pérdida sobrevenida de objeto del recurso, o subsidiariamente, de confirmar el fallo estimatorio del recurso, revoque el pronunciamiento relativo a las costas de la instancia, declarando no haber lugar a la condena al pago de las mismas a la Administración demandada.

CUARTO

Mediante providencia de la Sección Primera de esta Sala de 26 de junio de 2008 se acordó admitir a trámite el recurso de casación así como la remisión de las actuaciones a esta Sección Quinta, de conformidad con lo previsto en las normas sobre reparto de asuntos.

QUINTO

La representación de Dª Graciela -demandante en el proceso de instancia, personada como parte recurrida en casación- formalizó su oposición mediante escrito presentado en fecha 17 de noviembre de 2008 en el que formula alegaciones en contra de los dos motivos del recurso de casación. En lo que se refiere a la pretendida pérdida de objeto del presente recurso, por haber sido derogado en texto refundido de 2005 por el Plan General de 2007, la parte recurrida niega tal pérdida de objeto señalando, de un lado, que el Plan General de 2003, del que trae causa el texto refundido de 2005 aquí recurrido, ha sido anulado en diversas sentencias de la misma Sala del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, y, de otra parte, que el Plan General de Chiclana de 2007 -que, por lo demás, se encuentra también impugnado-, no produce efectos sino desde su publicación en el Boletín Oficial de la Provincia de Cádiz de 4 de mayo de 2007, de manera que si se considerase carente de objeto el presente litigio quedarían subsistentes todas las actuaciones amparadas en el anterior planeamiento que se hubiesen realizado con anterioridad a dicha publicación. Se opone también al motivo segundo aduciendo que la condena en costas a la Administración demandada es enteramente ajustada a derecho. Termina el escrito solicitando que se dicte sentencia que declare no haber lugar al recurso de casación, con imposición de las costas a la Administración recurrente.

SEXTO

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 28 de junio de 2011, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas ,

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

En las presentes actuaciones se examina el recurso de casación interpuesto por la Junta de Andalucía contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, de 16 de octubre de 2007 (recurso 952/2005 ) en la que se estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Dª Graciela contra el Acuerdo de la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Cádiz, de 21 de julio de 2005, aprobatorio del Texto Refundido del Plan General de Ordenación Urbanística de Chiclana de la Frontera.

Ya hemos dejado expuestas las razones que ofrece la Sala de instancia para fundamentar la estimación del recurso contencioso-administrativo (antecedente segundo), así como el enunciado y desarrollo de los dos motivos del recurso de casación aducidos por la representación de la Junta de Andalucía (antecedente tercero). Procede entonces que pasemos a examinar las cuestiones suscitadas en el recurso de casación.

SEGUNDO

En el primer motivo del recurso de casación se reprocha a la Sala de instancia la infracción de lo dispuesto en los artículos 22 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, 72.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y 2.2 del Código Civil, aduciendo la Administración autonómica recurrente que el nuevo Plan General de Chiclana de la Frontera, aprobado el 23 de marzo de 2007, ha derogado y desplazado plenamente el acuerdo de 21 de julio de 2005 aquí impugnado, por el que se aprobó el Texto Refundido del anterior Plan General. Como consecuencia de ello, la Administración recurrente señala que, atendiendo a la naturaleza reglamentaria de dichos instrumentos de planeamiento, "....producida la derogación de la disposición general objeto del recurso, pendiente la tramitación del mismo, el Tribunal necesariamente ha de acordar la pérdida sobrevenida del objeto de aquel". Y cita en apoyo de su pretensión varias sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo.

El motivo no puede prosperar.

Es cierto que una reiterada jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo ha venido a señalar que, como regla general, la derogación de una norma reglamentaria mientras se sustancia un proceso contencioso-administrativo frente a ella deja a éste sin objeto por causas sobrevenidas, por carecer de utilidad práctica el enjuiciar una disposición que ya no existe al haber desaparecido del mundo jurídico. Sirva de muestra, por todas, la sentencia de 12 de diciembre de 2008 (casación 318/2006 ). Pero la misma jurisprudencia ha matizado que, sin embargo, dicha doctrina y sus consecuencias procesales deben ceder en los casos en que las normas reglamentarias objeto de recurso directo, pese a su derogación, despliegan una cierta ultraactividad posterior que se extienda hasta el momento de la sentencia. En tales supuestos -esto es, en aquellos en que se mantiene la aplicación de la norma derogada a hechos acaecidos con posterioridad a su pérdida de vigencia- un eventual fallo anulatorio del reglamento impugnado tiene plena virtualidad y no puede entenderse que el recurso, sea en la instancia o en casación, haya quedado privado de contenido. Puede verse en este sentido la sentencia de 12 de julio de 2006 (casación 44/2004 ). Y en la misma línea se expresa la sentencia de esta Sala de 13 de noviembre de 2000 (casación 513/1998 ) de la que extraemos el siguiente párrafo:

(...) Sobre tal cuestión, como tuvimos ocasión de señalar en el auto de 25 de abril pasado, no cabe dar una respuesta unívoca y general, ya que ha de estarse a la incidencia real de la derogación y no a criterios abstractos (Cfr. SSTC 111/1983 , 199/1987 , 385/1993 , 196/1997 y 233/1999 ). La pérdida sobrevenida de vigencia de los preceptos reglamentarios impugnados ha de ser tenida en cuenta, en cada caso, para apreciar si la misma conlleva la exclusión de toda aplicabilidad de aquéllos, pues si así fuera, habría que reconocer que desapareció, al acabar su vigencia, el objeto del proceso en el que se impugna directamente un reglamento que, por sus notas de abstracción y objetividad, no puede hallar su sentido en la eventual remoción de las situaciones jurídicas creadas en aplicación de la disposición reglamentaria, acaso ilegal o inconstitucional (Cfr. art. 73 LJCA y 40 LOTC, STC 199/1987 ). Por ello carece de sentido pronunciarse cuando el propio Ejecutivo expulsa la norma reglamentaria del ordenamiento jurídico de modo total, sin ultraactividad (Cfr. SSTC 160/1987 , 150/1990 y 385/1993 ). Pero por idéntica razón, para excluir toda aplicación posterior de la disposición reglamentaria controvertida, privándola del vestigio de vigencia que pudiera conservar, puede resultar necesario (útil o conveniente, dice la STC 233/1999 en relación con normas legales impugnadas por inconstitucionalidad) su enjuiciamiento, aun cuando haya sido derogada (Cfr. SSTC 196/1997 , 199/1987 , 233/1999 ), si no puede descartarse una eventual aplicación del reglamento impugnado, en función del tiempo en que estuvo vigente hasta su definitiva derogación (Cfr. 28 de abril de 2000 ), o si la norma derogatoria, al reproducir el contenido de la norma derogada, prolonga la aplicación de unos preceptos reglamentarios que pudieran estar aquejados de los mismos vicios que se atribuyen a la norma sustituida. Criterios estos que, aplicados al devenir normativo que se contempla en el presente proceso, no permiten concluir con seguridad que se haya producido una pérdida sobrevenida del objeto de la pretensión impugnatoria

.

Pues bien, en el caso que nos ocupa tanto en la sentencia impugnada como en el escrito de oposición a la casación presentado por la parte recurrida se pone de manifiesto la trascendencia y relevancia práctica de la anulación del Texto Refundido del Plan General de 2005 para resolver los problemas jurídicos surgidos bajo su vigencia.

Debe destacarse que el nuevo Plan General de 2007 ha sido asimismo impugnado en vía judicial. Así lo señala la parte recurrida en su escrito de oposición; y aunque no especifica las resoluciones, en las sentencia que hemos dictado con fecha de hoy mismo resolviendo otros recursos de casación promovidos por la Junta de Andalucía y en los que se plantea la misma cuestión (recursos de casación 5831/07 y 5883/07), aparecen referenciadas dos sentencias de la misma Sala de instancia en las que se anula el mencionado Plan General de Chiclana de 2007 [se trata de las sentencias de la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 13 de enero de 2009 (recurso contencioso-administrativo acumulados 523/07 y 573/07) y 12 de febrero de 2009 (recursos acumulados 527/07 y 572/07), de las que no consta su firmeza]. De manera que si se declarase la pérdida de objeto del presente recurso, en caso de que llegase a adquirir firmeza el pronunciamiento de nulidad del Plan General de 2007 podría propugnarse la reviviscencia del Texto Refundido de 2005; y ello a pesar de que el Plan General de 2003, del que trae causa ese texto refundido de 2005 aquí impugnado, fue también declarado nulo por sentencias de la Sala de instancia que han devenido firmes -estas sí- en virtud de sentencias de esta Sala de Tribunal Supremo de 12 y 18 de mayo de 2009 (recurso de casación 3013/06 y 3014/06 ).

En fin, es claro que la declaración de nulidad del Texto Refundido de 2005 aquí controvertido resulta relevante respecto de las licencias urbanísticas y demás actos de aplicación dictados durante su vigencia, al resultar impugnables, en virtud de la nulidad del texto refundido, los actos de ejecución del mismo que no hayan adquirido firmeza.

TERCERO

En el segundo motivo de casación se impugna la condena en costas que la sentencia de instancia impuso a la Junta de Andalucía.

El motivo no puede ser acogido; y ello por razones sustancialmente iguales a las que expusimos en las sentencia de esta Sala y Sección Quinta de 20 de marzo de 2007 (casación 6120/2003 ) y 5 de noviembre de 2010 (casación 4067/06 ), en las que, citando pronunciamientos anteriores, se declara que las razones tenidas en cuenta para la imposición de la condena en costas, y, por tanto, la apreciación de si concurre o no temeridad o mala fe a efectos de tal imposición, pertenece al ámbito de decisión del tribunal de instancia y no es revisable en casación. Como explica la sentencia de 11 de octubre de 2001 -expresamente citada en la de 20 de marzo de 2007 que acabamos de mencionar- «... la apreciación de las razones conducentes a la imposición o no de las costas originadas por el litigio, entraña un juicio valorativo de la exclusiva incumbencia del órgano jurisdiccional de instancia, juicio que al no estar sometido a preceptos específicos o de doctrina legal, salvo en los supuestos de excepción expresamente previstos en la Ley, queda confiado al prudente arbitrio de dicho Tribunal y no susceptible, por tanto, de ser impugnado en casación».

CUARTO

Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede imponer las costas derivadas del mismo a la parte recurrente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción). Ahora bien, tal y como permite el apartado 3 del mismo artículo, dada la índole del asunto y la actividad desplegada por la parte recurrida al oponerse al recurso de casación, la cuantía de la condena en costas debe quedar cifrada en mil quinientos euros (1.500 €) por el concepto de honorarios de defensa de Dª Graciela .

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los Artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción.

FALLAMOS

No ha lugar al recurso interpuesto en representación de la JUNTA DE ANDALUCÍA contra la sentencia dictada por la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, el 16 de octubre de 2007 (recurso contencioso-administrativo nº 952/2005 ), con imposición de las costas del recurso de casación a la Administración recurrente en los términos señalados en el fundamento cuarto.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia estando la Sala celebrando audiencia pública, lo que, como Secretario, certifico.

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