STS, 30 de Abril de 2007

La Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia con fecha 11 de septiembre de 2002 (recurso 10/2000 ) cuya parte dispositiva es del siguiente tenor:

FALLAMOS

Admitir el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Sindicato Federal de Ferroviarios de la Confederación General del Trabajo.

Estimar en parte el recurso contencioso administrativo interpuesto por la procuradora de Dña Valentina López Valero, en nombre y representación del Sindicato Federal Ferroviario de la Confederación General del Trabajo, y Dña Virginia Sánchez de León Herencia, en nombre y representación del Comité General de Empresa de RENFE, contra la resolución del Ministerio de Fomento 5 de noviembre de 1999, resolución que anulamos respecto a los servicios mínimos fijados de los trenes recogidos en el fundamento jurídico catorceavo.

Desestimar el resto de los motivos de impugnación alegados por los demandantes.

No ha lugar a hacer un especial pronunciamiento en cuanto a las costas procesales causadas.

Contra dicha sentencia la Administración del Estado preparó recurso de casación y luego efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 14 de marzo de 2003 en el que aduce un único motivo de casación, al amparo del artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, alegando la infracción de del artículo 28.2 de la Constitución .

El escrito de la Abogacía del Estado termina solicitando que se dicte sentencia en la que se case y anule el fallo recurrido dictando en su lugar otro por el que sea declarada la conformidad a derecho de la resolución administrativa recurrida.

El Sindicato Federal Ferroviario de la Confederación General del Trabajo (SFF- CGT) se opuso al recurso de casación mediante escrito presentado el 24 de enero en el que, invocando la jurisprudencia de esta Sala y del Tribunal Constitucional sobre la necesidad de motivación de las resoluciones administrativas que delimitan los servicios esenciales y fijan los servicios mínimos cuando se ejercita el derecho de huelga, termina solicitando que se desestime el recurso de casación y se confirme íntegramente la sentencia recurrida con imposición de costas a la parte recurrente.

El Ministerio Fiscal presentó escrito fechado a 11 de septiembre de 2006 en el que invoca la doctrina contenida en sentencia de esta Sala de 9 de marzo de 2001 y manifiesta que procede la desestimación del recurso de casación.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 25 de abril del presente año, fecha en la que ha tenido lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas,

El presente recurso de casación lo dirige la Administración del Estado contra la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 11 de septiembre de 2002 (recurso 10/2000) que, estimando en parte el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Sindicato Federal de Ferroviarios de la Confederación General del Trabajo (SFF- CGT) contra la resolución del Ministerio de Fomento 5 de noviembre de 1999, anula la mencionada resolución respecto a los servicios mínimos de los trenes en los términos señalados en el fundamento jurídico decimocuarto de la propia sentencia, con desestimación de los restantes argumentos de impugnación alegados por el Sindicato demandante.

Aparte de abordar otras cuestiones sobre los que no se ha suscitado controversia en este recurso de casación, la fundamentación de la sentencia recurrida expone, en lo que aquí interesa, las siguientes consideraciones:

(...) TRECEAVO.- La resolución impugnada fundamenta la decisión que adopta en los siguientes términos: "Considerando que la huelga afecta a la totalidad de los viajeros de todo el ámbito nacional, por lo que resulta especialmente perjudicado el derecho de los ciudadanos a circular por el territorio nacional que ha sido protegido en nuestro ordenamiento, y, en especial, en la propia Constitución. Considerando que la huelga ocasionaría especial trastorno para los usuarios sin medios alternativos de transporte lo que sucede básicamente en los trenes de cercanías, de regionales, de grandes líneas y AVE, por lo que no se puede suplir la carencia de uno de los modos de transporte. Considerando que por la duración del paro, y afectar a un inicio de fin de semana, se multiplican los efectos de la huelga, y la demanda de todos los servicios de transporte, pudiendo desbordar las máximas ocupaciones de los mismos".

A continuación, la citada resolución, fija los servicios mínimos, sin agregar otros argumentos, en trenes de:

1. cercanías: en un 75% en horas puntas y en un 50% en el resto del periodo del paro.

2. trenes de viajeros de grandes líneas de alta velocidad, distinguiendo trenes diurnos y nocturnos, trenes Talgo y trenes AVE.

3. trenes de viajeros regionales.

4. servicio de maniobras y movimiento de enlace.

5. trenes talleres, trenes grúa y trenes de transporte de brigadas de socorro.

6. normas de transición para trenes programados de viajeros, de mercancías perecederas, de materias peligrosas y de ganado trashumante, cuyo horario teórico en un tramo dado de su recorrido no se encontrase afectado por el horario del paro y circulen retrasados, tendrán asegurada la totalidad de su circulación por dicho tramo o hasta destino, según proceda.

CATORCEAVO.- Del examen de la resolución impugnada resulta que no ha sido observado por la autoridad pública el canon de motivación exigido constitucionalmente.

La huelga convocada se inicia el día 12 de noviembre, viernes, a las 11 horas y finaliza el día 13, sábado, a las 11 horas. No consta notoriamente ni ha sido invocado en la resolución ni ha sido acreditado por los demandados, que tal fin de semana coincidiese con un " puente " u otra circunstancia especial que singularizarse tal fin de semana. E determinados supuestos, como dice la STC 51/86 " excepcionalmente, cabe el que no se justifique la necesidad de mantener ciertos servicios esenciales, por ser de general conocimiento, reduciéndose la necesidad de aportar datos o cifras adicionales que, aunque siempre convenientes, abundarían en algo ya de todos conocido; tal es el caso del transporte de pasajeros con o entre la Península, las islas y Melilla, el transporte del correo y el de los productos perecederos ".

En el presente caso la huelga se desarrolla en fin de semana, debiendo distinguirse el día 12 viernes con una mayor afluencia de viajeros en trenes cercanía, largo recorrido y regionales, y el día 13, sábado, que parece lógico que descienda la utilización del transporte y especialmente los trenes de cercanías, lógica que no ha sido contraargumentada por la autoridad pública. Sin embargo, los servicios mínimos de cercanías fueron fijados en la misma proporción del 75% en las horas puntas, y 50% en el resto horario tanto el viernes como el sábado

La resolución impugnada no justifica la cuantificación de los servicios mínimos fijados, ni los diferencia en los dos días afectados por la huelga, ni los relaciona con la posibilidad de utilizar medios alternativos de transporte; aduce consideraciones de carácter general aplicables a cualquier huelga ferroviaria, en la que, lógicamente, los usuarios de tal servicio resultan perjudicados.

La mera invocación a la duración de la huelga y a su coincidencia con el fin de semana no resulta motivación adecuada, máxime cuando la duración es de 24 horas y el fin de semana no puede identificarse con lo que la STC 43/90 denomina " fechas punta de vacaciones ". Situación que si se producía en el supuesto resuelto en la sentencia de esta Sala, de 7 diciembre de 2000, referida a la huelga convocada en los días relativos al inicio y final del llamado " puente de la Constitución ".

La resolución impugnada incumple la doctrina constitucional sobre la obligación de motivar adecuadamente la restricción de un derecho fundamental constitucionalmente garantizado, es decir de motivar las razones que justifican, en esta concreta situación, la adopción de la decisión de funcionamiento de los servicios mínimos, esgrimiendo meras indicaciones genéricas que no permiten deducir cuáles son los elementos valorados para la determinación de los servicios mínimos y la valoración de su carácter esencial por la autoridad pública.

Correspondiendo también a la autoridad pública probar que los actos de restricción del derecho tienen plena justificación, no siendo aplicables aquí las reglas generales sobre la distribución de la carga de la prueba (STC 43/90 ).

Todo ello nos lleva a estimar este motivo de impugnación respecto a los servicios mínimos fijados para los trenes de cercanías, viajeros de grandes líneas de alta velocidad, trenes Talgo, trenes AVE y trenes de viajeros regionales.....

Según hemos señalado en el antecedente segundo, la Administración recurrente aduce un único motivo de casación, al amparo del artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, alegando la infracción del artículo 28.2 de la Constitución .

Según la Abogacía del Estado el fundamento 14º de la sentencia recurrida es desacertado y no es cierto que el acto administrativo impugnado no esté motivado ya que un simple examen de la resolución administrativa pone de manifiesto que en su primer considerando alude al derecho de los ciudadanos a circular y en el segundo considerando hace referencia a los usuarios sin medios alternativos de transporte, referencias que sin duda constituyen una motivación de los servicios mínimos de que se fijan, tanto en lo que se refiere a los trenes de largo recorrido como los regionales y de cercanías. Además, termina señalando la Abogacía del Estado, "ha de tenerse en cuenta la necesidad de la motivación implícita en ciertos servicios esenciales como es el caso del transporte (STC 51/86 ). Pues bien, el planteamiento de la Abogacía del Estado no puede ser asumido, y ello por las razones que ahora pasamos a exponer.

La doctrina jurisprudencial sobre la necesidad de motivar los acuerdos administrativos que delimitan los servicios esenciales y fijan los servicios mínimos en caso de huelga viene condensada en sentencias de esta Sala de 19 de enero de 2007 (casación 7468/02) y 26 de marzo de 2007 (casación 1619/03 ) donde se reproduce lo anteriormente declarado en nuestra sentencia 29 de junio de 2005 :

Previamente al análisis de los motivos interpuestos, procede examinar los criterios jurisprudenciales extraídos de la jurisprudencia constitucional y de esta Sala al analizar el alcance y contenido del artículo 28.2 de la Constitución, perfilando los rasgos fundamentales de la motivación y causalización en la fijación de los servicios mínimos y la adecuación y proporcionalidad de éstos a los fines previstos, puesto que estos dos elementos constituyen los aspectos fundamentales que delinean el contenido esencial del artículo 28.2 de la Constitución :

1. Los límites del derecho de huelga no son sólo los derivados directamente de su acomodación con el ejercicio de otros derechos reconocidos y declarados igualmente por la Constitución, sino que también pueden consistir en otros bienes constitucionalmente protegidos. Los límites del derecho de huelga derivan, pues, no sólo de su posible conexión con otros derechos constitucionales, sino también con otros bienes constitucionalmente tutelados (STC 11/1981, fundamentos jurídicos 7.º y 9 .º).

2. El artículo 28.2 C. E ., al hacer referencia a las garantías precisas para asegurar en caso de huelga el mantenimiento de los servicios esenciales para la comunidad, tiene el significado de expresar que el derecho de los trabajadores de defender y promover sus intereses mediante dicho instrumento de presión cede cuando con ello se ocasiona o se pueda ocasionar un mal más grave que el que los huelguistas sufren. En la medida en que la destinataria y acreedora de aquellos servicios esenciales es la comunidad entera y los servicios son al mismo tiempo esenciales para ella, la huelga no puede imponer el sacrificio de los intereses de los destinatarios de los mismos: «el derecho de la comunidad a estas prestaciones vitales es prioritario respecto del derecho de huelga» (STC 11/1981, fundamento jurídico 18 ).

3. La noción de servicios esenciales hace referencia a la naturaleza de los intereses a cuya satisfacción la prestación se endereza, conectándose con los derechos fundamentales, las libertades públicas y los bienes constitucionalmente protegidos. Esta última óptica, que pone el acento en los bienes e intereses de la persona, y no la primera, que se mantiene en la superficie de la necesidad de las organizaciones dedicadas a llevar a cabo las actividades, es la que mejor concuerda con los principios que inspira nuestra Constitución (STC 26/1981, fundamento jurídico 10 ) puesto que los servicios esenciales no quedan lesionados o puestos en peligro por cualquier situación de huelga, siendo necesario examinar en cada caso las circunstancias concurrentes en la misma (SSTC 26/1981, fundamento jurídico 10; 51/1986, fundamento jurídico 2 .º).

4. En la adopción de las medidas que garanticen el mantenimiento de los servicios esenciales la autoridad gubernativa ha de ponderar la extensión -territorial y personal-, duración prevista y demás circunstancias concurrentes en la huelga, así como las concretas necesidades del servicio y la naturaleza de los derechos o bienes constitucionalmente protegidos sobre los que aquélla repercute (SSTC 26/1981, fundamentos jurídicos 10 y 15; 53/1986, fundamento jurídico 3 .º).

5. En las huelgas que se produzcan en servicios esenciales de la comunidad debe existir «una razonable proporción» entre los sacrificios que se impongan a los huelguistas y los que padezcan los usuarios de aquellos (STC 26/1981, fundamento jurídico 15 ). Si es cierto que las medidas han de encaminarse a «garantizar mínimos indispensables» para el mantenimiento de los servicios (STC 33/1981, fundamento jurídico 4 .º), en tanto que dicho mantenimiento no puede significar en principio el funcionamiento normal del servicio (SSTC 51/1986, fundamento jurídico 5.º; 53/1986, fundamento jurídico 3 .º), el interés de la comunidad debe ser perturbado por la huelga sólo hasta extremos razonables (STC 51/1986, fundamento jurídico 5 .º). Y si la huelga ha de mantener una capacidad de presión suficiente como para lograr sus objetivos frente a la Empresa, en principio destinataria del conflicto, no debe serle añadida a la misma «la presión adicional del daño innecesario que sufre la propia comunidad» (STC 51/1986, fundamento jurídico 5 .º), aumentando así a la que se ejerce sobre el empresario la que se realiza sobre los usuarios de las prestaciones de servicios públicos (STC 11/1981, fundamento jurídico 18 (...)".

Complementando esa exposición, la sentencia de esta Sala de 15 de enero de 2007 (casación 7145/02 ) y la ya mencionada de 26 de marzo de 2007 (casación 1619/2007) perfilan el alcance de la exigencia de motivación en las resoluciones que fijan los servicios mínimos señalando que ...no basta para satisfacer las exigencias constitucionales con manifestar ante quienes convocan una huelga qué servicios considera la Administración que han de ser garantizados y el personal llamado a prestarlos. La concreción que exige la jurisprudencia significa que han de exponerse los criterios en virtud de los cuales se ha llegado a identificar tales servicios como esenciales y a determinar quiénes han de asegurarlos a la luz de las circunstancias singulares de la convocatoria de que se trate. Son, precisamente, esos los datos relevantes para examinar si se ha observado la necesaria proporción entre el sacrificio que comportan para el derecho de los trabajadores y los bienes o intereses que han de salvaguardar....

En fin, procede destacar aquí lo señalado por el Tribunal Constitucional en STC 183/2006, de 19 de junio de 2006, que en su fundamento jurídico 6º se expresa en los siguientes términos: ... Por otra parte, debe significarse que la norma preconstitucional que todavía en el momento actual sigue utilizándose como base para el establecimiento por la autoridad gubernativa de las limitaciones del concreto ejercicio del derecho de huelga en garantía del mantenimiento de los servicios esenciales, esto es, el artículo 10.2 Real Decreto-ley 17/1977, de 4 de marzo, sobre relaciones de trabajo, establece elementos de rigor no siempre debidamente atendidos y, desde luego, no respetados en este caso. En efecto, el supuesto de hecho en que pueden imponerse medidas limitadoras se compone de dos elementos: uno, la calificación del servicio ("servicios públicos o de reconocida e inaplazable necesidad") y otro, de carácter circunstancial ("y concurran circunstancias de especial gravedad"), que debe concurrir en ambos términos de la alternativa del primer elemento. No basta así con la calificación del servicio para justificar las medidas limitativas, sino que éstas, en su caso, deben ajustarse a las circunstancias, que deben ser no sólo graves sino de especial gravedad (en este sentido el FJ 18 de la STC 11/1981 tempranamente advirtió que, "en algún sentido, el artículo 10 del Real Decreto-ley 17/77 es más estricto que el artículo 28.2 de la Constitución ")....

Pues bien, trasladando las consideraciones reseñadas en los párrafos anteriores al caso que ahora nos ocupa se llega fácilmente a la conclusión de que, como acertadamente señala la sentencia recurrida, la orden ministerial examinada no cumple la exigencia de motivación, entendida ésta en los términos que han quedado descritos.

Por las razones expuestas el recurso de casación debe ser desestimado. Y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción procede imponer las costas de este recurso de casación a los recurrentes, por terceras e iguales partes, si bien, en uso de la facultad que confiere el número 3 de ese mismo precepto, atendiendo al grado de complejidad del asunto y al contenido de los escritos de oposición, se fija en 1.500 euros el importe máximo a que asciende la imposición de costas por el concepto de honorarios de abogados.