STS, 16 de Marzo de 2011

En el recurso núm. 216/2007, seguido en la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Rioja, el 29 de enero de 2008 se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

" FALLAMOS:

Que declaramos la inadmisibilidad del presente recurso y condenamos a los recurrentes al pago de las costas procesales".

Un auto posterior de 8 de mayo de 2008 de la misma Sala del Tribunal Superior de Justicia de la Rioja acordó no haber lugar al recurso de aclaración que fue presentado.

Contra dicha Sentencia anunciaron recurso de casación doña Ramona y don Isidoro , y la Sala de Logroño lo tuvo por preparado emplazando a las partes y remitiendo las actuaciones a este Tribunal Supremo.

Por escrito presentado el 1 de septiembre de 2008, la procuradora doña María Jesús Ruiz Esteban, en representación de los recurrentes, interpuso el recurso anunciado y, después de exponer los motivos que estimó oportunos, solicitó a la Sala que

"(...) previos los trámites legalmente establecidos dicte Sentencia por la que estimando los motivos de casación del recurso case y anule la Sentencia recurrida dictando un nuevo fallo en los términos indicados en nuestro escrito de demanda y subsidiariamente estime el motivo del recurso casando y anulando la Sentencia y reponiendo el proceso al momento de la práctica de las pruebas en su momento denegadas".

Oídas las partes sobre la posible causa de inadmisión puesta de manifiesto por providencia de 19 de noviembre de 2008, por auto de 5 de marzo de 2009 año la Sala acordó:

"Declarar la inadmisión a trámite de los motivos primero y segundo del recurso de casación interpuesto contra la sentencia de 29 de enero de 2008, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja , dictada en el recurso nº 216/2007 , por la representación procesal de Dña. Ramona y D. Isidoro y la admisión de los motivos tercero, cuarto y quinto del mismo, a cuyo efecto deberán remitirse las actuaciones a la Sección Séptima de esta Sala con las normas del reparto de asuntos. Sin expresa condena en costas".

Recibidas, se dio traslado del escrito de interposición al procurador de la parte recurrida para que formalizara su oposición.

Evacuando el traslado conferido, el Procurador don Jorge Delito García, en representación del PARLAMENTO DE LA RIOJA, se opuso al recurso por escrito presentado el 12 de junio de 2009 en el que suplicó a la Sala que

"(...) declare no haber lugar a dicho recurso de casación, confirmando en todos sus términos la sentencia impugnada, con expresa imposición de costas a la parte recurrente".

Se señaló para la votación y fallo el día 2 de marzo de 2011.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Nicolas Maurandi Guillen, Magistrado de la Sala

El proceso de instancia fue promovido por don Isidoro , funcionario del Cuerpo Técnico, Escala de Grado Medio, Jefe del Servicio de Archivo, Biblioteca y Documentación del Parlamento de La Rioja, y por doña Ramona , funcionaria del Cuerpo de Letrados de la Cámara en la que desempeña la Dirección de Estudios, Documentación y Publicaciones, mediante un recurso contencioso-administrativo dirigido contra los acuerdos de la Mesa de la Cámara de 10 de noviembre de 2006 y 30 de abril de 2007 por los que, respectivamente, se aprobó definitivamente el Reglamento de Régimen Interno y Gobierno Interior del Parlamento de la Rioja y se desestimó el recurso planteado por los recurrentes contra esa aprobación.

La sentencia recurrida en esta casación inadmitió el recurso contencioso-administrativo, y lo hizo por entender que los recurrentes carecían de legitimación para impugnar el mencionado acuerdo recurrido.

El actual recurso de casación ha sido también por don Isidoro y doña Ramona y, como ya se ha expresado en los antecedentes, ha sido admitido únicamente en cuanto a los motivos tercero, cuarto y quinto.

Esos motivos son en gran parte sustancialmente coincidentes con los que esta Sala analizó y resolvió en la sentencia de 31 de mayo de 2010, dictada en la casación 3513/2008 , que versó sobre una impugnación que los hoy recurrentes habían deducido contra otra actuación del Parlamento de la Rioja, por lo que razones de unidad de doctrina imponen, como se hará a continuación, reiterar lo que ya esta Sala razonó y declaró en esa anterior sentencia que acaba de mencionarse.

El tercer motivo de casación, amparado en la letra c) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción (LJCA ), denuncia indefensión jurídica, formal y material, en relación con los artículos 33.1 y 33.2 y 65 y 67.1 de la LJCA, y con los artículos 12 y 13 de la Ley Orgánica 3/2007, de 2 de marzo, 24 de la Constitución (CE), y 12 y 13 de la Ley Orgánica 3/2007, y con los artículos 5.4, 9.1 y 9.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ), en relación con los artículos 238.3, 240 y 341, del mismo texto legal, y 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil (LEC ).

El desarrollo del motivo comienza imputando a la sentencia recurrida incongruencia "ultra petita" y omisiva.

El punto de partida desde el que se arranca para intentar sostener esos reproches es que la legitimación había sido reconocida a los recurrentes en la vía administrativa por la Administración Parlamentaria y tampoco esta opuso la falta de legitimación en su contestación a la demanda, y fue la Sala la que la suscitó de oficio en el proceso de instancia otorgando a las partes un trámite de alegaciones.

Luego se argumenta que, habiendo sido reconocida la legitimación por la administración tanto en la vía administrativa como en el proceso contencioso-administrativo, le estaba vedado a la Sala hacerlo en sede jurisdiccional porque no se trataba de una cuestión de orden público (en el criterio del recurso).

Por último se afirma que hay incongruencia e infracción del principio "non liquet" porque la Sala de Logroño omite todo pronunciamiento sobre las alegaciones que presentaron los actores sobre la causa de inadmisibilidad que les fue sometida y, principalmente, sobre la alegación de que no podía negarse la legitimación activa en la fase contencioso-administrativa cuando había sido reconocida en vía administrativa por la Administración Parlamentaria.

El cuarto motivo, formalizado por el cauce de la letra d) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción , señala la infracción de los artículos 19.1 a), 19 i) y 139 de la Ley de la Jurisdicción , en relación con los artículos 10 y 11 bis) de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 12 y 13 de la Ley Orgánica 3/2007 y el artículo 32, apartados g) y j) de la Ley 9/1987 .

Los recurrentes, tras aducir que la Ley Orgánica 3/2007 invierte la carga de la prueba, censuran que el pronunciamiento de la sentencia incurre en una interpretación arbitraria e irracional que ha conducido a resultados inverosímiles, y dicen que así lo ponen de manifiesto estos extremos:

1. - Las alegaciones y recursos efectuadas en el procedimiento de elaboración del Reglamento de Régimen Interno y Gobierno Interior las realizaron en el ejercicio de los derechos fundamentales a la negociación colectiva y a la participación en los asuntos públicos establecidos en el artículo 32 Ley 9/1987, de 12 de junio , de órganos de representación, determinación de condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de las Administraciones Públicas.

2. - Su legitimación fue reconocida por la Mesa de la Cámara en las fases de alegaciones y de recurso.

3. - La Administración Parlamentaria en su contestación a la demanda no invocó ninguna causa de inadmisibilidad.

4. - Fue la propia Sala de instancia la que introdujo el citado óbice de procedibiliddad, y lo hizo de modo erróneo al confundir los supuestos de legitimación "ad procesum" y legitimación "ad causam" .

5. - El artículo 12, en relación con el 13 y la Disposición Transitoria Sexta de la Ley Orgánica 2/2007, de 22 de marzo [que modifica la Ley de la Jurisdicción en materia de legitimación --artículo 19.1 i )-- y de prueba --artículo 60.7 --]. establece una regla tasada de valoración de la prueba que ha sido vulnerada por la sentencia de instancia.

6. - La infracción se ha producido cuando ni tan siquiera se ha acordado el recibimiento a prueba.

7. - La inversión de una regla tasada de valoración de la alegación discriminatoria, que establece un régimen de presunciones, sin ninguna prueba en contrario y cuya carga corresponde a la Administración, constituye una infracción de las reglas de la sana crítica cuando la apreciación de la no prueba haya alterado una presunción o regla de valoración de la prueba.

8. - En materia de legitimación activa no podía predicarse la inadmisibilidad del recurso por el cauce del artículo 33.2 , sino que técnicamente nos encontrábamos ante una causa de desestimación del artículo 70.1 LJCA .

9. - Se ha producido una inversión de la carga de la prueba de presunciones establecida en los artículos 12 y 13.1 de la Ley Orgánica 2/2007 , y se quiebran las reglas de la sana crítica cuando se llega al resultado de que sea desvirtuada una prueba de presunciones sin que haya habido actividad probatoria alguna.

El quinto motivo, apoyado también en el artículo 88.1 d) de la Ley de la Jurisdicción , afirma que la sentencia impugnada infringe la doctrina jurisprudencial que declara que no puede negarse la legitimación activa en la fase contencioso-administrativa cuando ha sido reconocida en la vía administrativa.

Para decidir lo que suscita el tercer motivo de casación debe partirse del razonamiento que es utilizado por la sentencia recurrida para declara la inadmisibilidad, y que está contenido en estas declaraciones:

"Y lo mismo sucede con la alegación relativa a la supuesta discriminación por razón de sexo, que en realidad no es sino un argumento traído al recurso sin el menor indicio de razón a la vista del contenido organizativo de los preceptos impugnados, y especialmente, si se tiene en cuenta que, tal y como ha acreditado la Administración demandada, la recurrente, pese a su escasa antigüedad, ocupa un puesto directivo, habiendo sido nombrada letrada directora de estudios, documentación y publicaciones, sin que exista desigualdad retributiva entre todos Ios letrados directores y sin olvidar que de las cinco jefaturas de servicio, tres son desempeñadas por mujeres y también por mujeres, cinco de las siete jefaturas de área.

Tales alegaciones carecen de fundamento. Y también resulta infundada la relativa a la supuesta vulneración del artículo 23.2 de la Constitución, pues no se entiende cómo el Reglamento recurrido vulnera el derecho a acceder en condiciones de igualdad a funciones y cargos públicos o mantenerse en ellos, salvo que se . confunda, como ya se ha señalado, el derecho al cargo de los funcionarios con un hipotético derecho a ejercer determinadas funciones o a ostentar determinados cargos que se pretenden.

Dado lo endeble de los argumentos de los actores en apoyo y fundamento de su legitimación para impugnar el citado reglamento, se deduce que su pretensión es más bien impugnar una actuación administrativa que consideran no ajustada a derecho Pero, como ya se ha indicado, ello no es suficiente para que les sea reconocido un interés legitimador. El hipotético interés por la legalidad no legitima a los recurrentes.

Es claro que la condición de funcionario del Parlamento no es suficiente para la impugnación de un acto o disposición de la Administración cameraI que no incide en su esfera de intereses particulares, entendidos éstos como los concernientes no sólo a su ámbito económico, profesional, sino incluso moral. Tampoco el hecho de que la Administración demandada "desestimara" el recurso administrativo formulado en vez de inadmitirlo, como era lo procedente (y sin necesidad de motivación respecto del fondo), ello no confiere a tos actores una legitimación de la que carecen y que debe ser apreciada de oficio, aunque también es lo cierto que en la contestación a la demanda se opone reiteradamente la falta de legitimación de los recurrentes".

Lo que acaba de transcribirse pone de manifiesto que la Sala de Logroño expone con claridad las razones por las que aprecia la falta de legitimación y por las que entiende que puede hacerlo aun de oficio.

Por tanto, no puede ser compartida la incongruencia omisiva que es denunciada en este tercer motivo porque, con independencia de su acierto, el tribunal "a quo" expresa sin ningún genero de dudas la solución que adopta sobre la falta de legitimación, y también señala por qué no ve un obstáculo para ello en la conducta que fue seguida por la Administración demandada en la decisión que tomó sobre el recurso que le plantearon los actores.

Tampoco puede acogerse el reproche que se hace a la Sala de instancia por haber suscitado de oficio la cuestión de la falta de legitimación, pues es claro que respondió al criterio de que se trataba de un presupuesto procesal que por su obligado examen no podía ser dejado a la disponibilidad de las partes litigantes.

Este tercer motivo tiene, pues, que ser desestimado.

Los motivos cuarto y quinto pueden se abordados de manera conjunta ya que se dirigen a sostener, de un lado, que los Sres. Ramona y Isidoro , en contra de lo que resolvió la sentencia de instancia, estaban legitimados para recurrir porque ya les había reconocido el Parlamento de La Rioja la condición de interesados que servía para franquearles el paso, además de al procedimiento administrativo, al proceso jurisdiccional.

De otro lado, apuntan la infracción de las reglas que sobre la prueba establece la Ley Orgánica 3/2007 en los supuestos en que se alegue discriminación por razón de la condición de mujer de una de los recurrentes.

La sentencia de Logroño aborda directamente la cuestión de la relación entre el reconocimiento de los recurrentes como interesados por el Parlamento de La Rioja y su legitimación, y hace explícito que es la propia Sala la que asume la comprobación de su existencia por tratarse de una cuestión de orden público, relacionada con la correcta constitución de la relación procesal.

También revela que es desde esa perspectiva como procede al análisis de las pretensiones expresadas en la demanda, que es el escrito rector del proceso, y concluye que no reflejan otra cosa que su interés por defender la legalidad, por lo que acaba fallando la inadmisión del recurso contencioso-administrativo.

Sobre dichas cuestiones ha de reiterarse lo que esta Sala y Sección razonó en la sentencia de 17 de noviembre de 2009 (casación 3199/2008 ), dictada en uno de los pleitos con los que está relacionado el que nos ocupa:

"También este motivo debe ser desestimado, ya que en el parecer de esta Sala la recurrente no desvirtúa la argumentación expuesta en la sentencia recurrida, acerca de que la parte demandante no ha acreditado mínimamente, en el momento de plantear la demanda cual es el concreto interés legítimo que justifica su presencia en el pleito, y sus pretensiones de que se invaliden la serie de preceptos del Reglamento contra los que dirige su recurso. Dado que lo único que al efecto adujo en la demanda, es que está legitimada activamente por su condición de funcionario perteneciente al Cuerpo de Letrados de la Cámara Autonómica y que su legitimación había sido reconocida previamente por la Administración en la fase administrativa. Siendo así que de las actuaciones resulta que el Reglamento recurrido es una disposición general de tipo organizatorio llamado a regular la organización y estructura de la secretaría del Parlamento de la Rioja, fijando las unidades que la componen y delimitando las competencias de los órganos que la integran, pero que desde luego nada dice sobre las funciones que corresponden a cada uno de los funcionarios que las desempeñan. Lo único que parece insinuar la actora en su demanda y conclusiones (no hizo uso de la posibilidad de suscitar alegaciones en el trámite y planteamiento de la audiencia consiguiente a la utilización de la potestad del art. 33.2 LJ ) es que con la nueva regulación se hacían desaparecer las posibilidades de ocupar determinadas Direcciones correspondientes a la estructura anteriormente vigente, o de desempeñar funciones que en la nueva se encomiendan al puesto de trabajo o unidad de Letrado Mayor. Lo que en opinión de este Tribunal no constituye razón legitimadora de su presencia en el proceso, pues ni puede calificarse de legítima, por cuanto que no cabe entender que derive de la regulación legal del derecho al cargo, ya que el art. 63.2 del Texto Articulado de la Función Pública del año 1964, vigente a estos efectos, solo asegura a los funcionarios los derechos inherentes al cargo que desempeña, siempre que el servicio lo consienta, que es tanto como decir que esa intangibilidad del contenido de la función, no es absoluta, sino que puede ser modificada cuando ello sea necesario por razones de eficacia administrativa, como eran en el caso que se resuelve la modificación de las estructuras organizatorias de la entidad en que la actora servía, ni era actual y real, sino todo lo más una mera expectativa de futuro, ajena al concepto jurisprudencial de interés personal, directo y actual. Con mayor razón cuando consta en la sentencia que la actora, con la nueva organización, ha sido nombrada letrada directora de estudios, documentación y publicación.

Argumentación desestimatoria, la expuesta, que no se desvirtúa por la alegación de que conforme a los arts. 12 y 13 de la Ley Orgánica 3/2007 , sobre igualdad efectiva del hombre y la mujer, se han invertido las reglas de la carga de la prueba, ya que la demandante alegó que la nueva reglamentación que se impugna ha sido introducida para evitar la presencia femenina en los puestos directivos, dado que frente a tal alegación cabe argüir que no hay la mas mínima constancia en la actuación de que el propósito que guió a la Administración Parlamentaria de La Rioja al dictar el nuevo reglamento fuera el producir tal efecto discriminatorio alegado por la actora, en cuanto que en la sentencia consta según en parte ya se ha dicho, como hecho probado, no combatido en esta instancia por medio procesal adecuado, que la Sra. Ramona ocupa con la nueva organización, un puesto directivo, que produce el derecho a la misma retribución que la de los demás letrados directivos, y que tres de las cinco Jefaturas de Servicio están ocupadas por mujeres y también lo están cinco de las siete Jefaturas de área.

En definitiva, el hipotético derecho a desempeñar determinadas funciones o a ocupar determinados cargos ni es un interés garantizado por la Ley como inherente a la condición de Letrado del Parlamento, ni consta que haya sido desconocido o pueda serlo por la aplicación del nuevo Reglamento.

En último lugar, el quinto motivo, que vuelve a citar al art. 86, LJ , para ampararlo, se funda en la infracción de la Ley y de la jurisprudencia. Se aduce infracción del principio de seguridad jurídica y de confianza legítima con cita de numerosa jurisprudencia.

Nuevamente es defectuosa la técnica impugnatoria utilizada por la recurrente, pues no basta como ella hace citar por sus fechas una serie de sentencias del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo, que según la actora reconocen legitimación en vía judicial a quien la fue reconocida por la Administración en fase administrativa, sino que es necesario razonar el por qué la doctrina en que esas sentencias (2 del TC y 29 del TS), se cita es aplicable a las concretas circunstancias del caso concreto, y que según el art, 92.1, inciso final, LJ , es carga procesal del recurrente.

En cualquier caso, lo que en principio se aprecia es que en los casos de que ese anterior reconocimiento en fase administrativa, haya sido efectuado por la Administración, lo razonable es sostener, que entonces lo que no será posible es que la Administración cambie de postura en fase judicial, y oponga la falta de legitimación. Pero eso no es el caso que ahora se plantea en que según lo antes expuesto al resolver los anteriores motivos, ha sido el Tribunal de la anterior instancia quien en uso de las potestades del art. 33.2 y correlativos de la LJ , ha suscitado el motivo relativo a la falta de legitimación para actuar en la vía judicial. Y ello porque ha apreciado que con los argumentos sobre los que se fundaba el litigio, resultaba posible plantear a las partes la posible concurrencia de la falta de legitimación".

Se advierte fácilmente que las mismas consideraciones que acabamos de reproducir son aplicables a este caso y que deben conducir, también aquí, a un fallo desestimatorio. No sólo por cuanto se dice en relación con la legitimación, sino también por lo que se refiere a la discriminación de la que sería víctima la Sra. Ramona y a la queja de la inversión de la carga probatoria.

A tenor de lo establecido por el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción , procede imponer las costas a la parte recurrente pues no se aprecian razones que justifiquen no hacerlo. A tal efecto, la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 de ese precepto legal, señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas por honorarios de abogado la de 1.500 euros. Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en razón de las circunstancias del asunto y la dificultad que comporta.