STS, 8 de Abril de 2011

PRIMERO .- El recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Canet D'En Berenguer contiene dos motivos, formulados respectivamente al amparo de los apartados c) y d) del artículo 88.1 de la LJCA .

En el primero se denuncia el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, en concreto del artículo 218.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil (en adelante LEC) pues la parte dispositiva de la sentencia no recoge las peticiones expresamente solicitadas en sus escritos incurriendo en incongruencia omisiva y falta de motivación.

En el segundo se denuncia la infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate y en concreto de la Disposición Final Primera de la LJCA y del artículo 217 de la LEC (carga de la prueba), cuyo contenido transcribe. Afirma que prueba de que se vulnera el citado precepto es que la Sentencia no se pronuncia ni tiene en cuenta los antecedentes obrantes en el expediente administrativo 1/2007 , en el expediente del Pleno 902/2007 y los documentos aportados junto con el escrito de contestación a la demanda, lo que provoca en consecuencia que se infrinja lo regulado en la Ley 42/2006, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2007 , en la Ley 7/1985, de 2 de abril , reguladora de las Bases de Régimen Local y en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Recoge a continuación ciertos comentarios sobre la exigencia de motivación de los actos administrativos y jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre la congruencia de las sentencias.

SEGUNDO .- El Abogado del Estado se opone al recurso deducido de contrario en primer lugar al considerar que se limita a reproducir las razones que ya se expusieron en la instancia olvidando el carácter extraordinario del recurso de casación y pretendiendo convertir éste en una segunda instancia que permita una nueva apreciación de los hechos.

Subsidiariamente afirma, en relación al primer motivo de casación, que la sentencia recurrida no incurre en incongruencia alguna pues en su fundamento de derecho tercero viene a recoger que las alegaciones formuladas por el recurrente no tienen sino un carácter meramente genérico, en algún caso ajenas a la cuestión planteada en el proceso y que no van acompañadas de ninguna prueba, no teniendo por otra parte conforme a la reiterada jurisprudencia de la Sala que cita, por qué entrar en el detalle de absolutamente todos los argumentos que de contrario de esgrimieron.

Y en cuanto al segundo motivo de casación aduce que es incontrovertible que la Sala de instancia tuvo en consideración todos los documentos aportados por las partes, sin embargo no dedujo de aquéllos las consecuencias pretendidas por el actual recurrente en cuanto declaró que de los mismos no se deduce cumplidamente la necesaria justificación de la elevación de gastos. Concluye que la prueba aportada fue debidamente apreciada y valorada por el Tribunal lo que, a mayor abundamiento, impide la admisión del recurso en lo que a la misma se refiere, por encontrarse vedado en este recurso de casación.

TERCERO .- La sentencia impugnada dictada el 9 de junio de 2009 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Sección Segunda ) estimó parcialmente el recurso interpuesto por la Administración General del Estado contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Canet D'En Berenguer (Valencia) de 9 de marzo de 2007 por el que se aprobaba el Presupuesto Ordinario y Único de 2007 y sus expedientes anexos: Plantillas de Personal, que anula al estimar contrario a Derecho el incremento de las retribuciones complementarias, de las de los Altos Cargos y las del Personal Laboral efectuadas por aquél.

Y ello en base a los siguientes razonamientos contenidos en sus fundamentos de derecho segundo a cuarto:

Segundo . La sentencia de la Sección 7ª de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de 22 de septiembre de 2005 considera que quien debe probar que en condiciones de homogeneidad existe un aumento de gasto de personal superior al 2,0% es el Abogado del Estado, puesto que el límite se establece con estas condiciones, y efectivamente, la aplicación de lo dispuesto ahora en el artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil hace que sea el impugnante de los Presupuestos el que haya de probar dicho exceso, no con una mera referencia a la diferencia cuantitativa entre el presupuesto anterior y el impugnado, sino en condiciones de homogeneidad, para lo que, no sólo goza del privilegio de información previsto en los artículos 56 y siguientes de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local de 1985 , sino de la posibilidad de requerir más información, y por supuesto de solicitar cuanta prueba fuere oportuna durante la tramitación del recurso contencioso- administrativo. Pero se dice también en esta sentencia que corresponde a la Administración demandada probar las circunstancias excepcionales que justifiquen un aumento por encima del límite establecido legalmente. En consecuencia de ello, debe señalarse que, si bien es verdad que corresponde a la Delegación del Gobierno, como parte demandante, la carga de la prueba de que los Presupuesto impugnados rebasan, en lo que a gastos de personal se refiere, los límites cuantitativos fijados en las correspondientes leyes de presupuestos, también lo es, que ello precisa de la colaboración de la propia Administración demandada, ya que es ella quien puede aportar los datos necesarios para saber donde se ubica el incremento constatado en los gastos de personal y poder así conocer si se ha infringido la Ley General de Presupuestos o no.

Tercero . Establecido lo anterior debe decirse que por parte de la Administración demandada no se ha acreditado que el incremento de gastos esté amparado por la ley y ello por las siguientes razones:

1ª. Examinados los autos es de ver que se solicitó al Ayuntamiento demandado por parte de la Delegación del Gobierno que justificase el aumento de los gastos del personal y aportase determinada documentación; y sin embargo dicha solicitud no fue atendida en los términos interesados.

2ª. En esta vía jurisdiccional ha acontecido lo mismo y así se vuelve a alegar en la contestación a la demanda, en la que en ningún momento se niega el incremento denunciado por el Abogado del Estado, lo que ya se alegase en vía administrativa. Ahora bien se trata de alegaciones genéricas y, en algún caso, ajenas a la cuestión planteada en el proceso, que no van acompañadas de ninguna prueba, y así, se ignora en qué cuantía tales razones influyen en el incremento de gastos de personal constatado, que es lo que se debate.

Cuarto . La falta de estos elementos probatorios debe perjudicar a la Administración demandada por las razones ya expuestas y en consecuencia afirmar que el aumento en los gastos de personal a que se refiere el Abogado del Estado -que en ningún momento niega el Ayuntamiento demandado- no está amparado en la Ley 46/2006 debiendo, además, de ser especialmente exigente en este punto, puesto que como se ve, la citada Ley de Presupuestos, en la materia que es de su competencia, contiene un mandato general, cual es, que las retribuciones no pueden superar el 2%, de manera que todo aumento que lo rebase deberá de estar suficientemente justificado

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TERCERO .- Planteado en estos términos el objeto de debate, la primera cuestión controvertida que ha de ocupar nuestro análisis viene constituida por la necesidad de determinar si la sentencia impugnada incurre en el vicio de incongruencia omisiva que le atribuye el recurrente al omitir dar respuesta a las siguientes peticiones explícitamente solicitadas en su escrito de contestación a la demanda y que expone en el escrito de interposición del siguiente modo:

(...) 1.- Que la actora interpreta que el Ayuntamiento de Canet d'En Berenguer (Valencia) ha dado por establecida una Jornada laboral diferente a la establecida por el Estado, concretamente la de 35 horas semanales que se trató en la preceptiva Mesa de Negociación. Y en segundo lugar entiende el demandante que las retribuciones DE LOS EMPLEADOS PÚBLICOS MUNICIPALES han superado el 2% establecido en el artículo 21-2 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado del 28 de diciembre del 2006 .

2.- En efecto mezcla lo anterior con la modificación de la RPT/Catálogo de una forma que realmente no entiende esta parte, que considera que una cosa es el aumento salarial (que como veremos no ha sido superior al 2% marcado) y otra cosa es la creación de nuevos puestos de trabajo (realmente muy pocos o casi ninguno) que aumentan el anterior RPT/Catálogo, cuestión perfectamente lícita y que deviene de las necesidades de la Administración Municipal, sin que infrinja ningún porcentaje, ni número, ni se exceda de limitación alguna, al menos que nosotros sepamos.

3.- Todo esto viene de temas tratados en Mesa General de Negociación entre Corporación Municipal y Sindicatos que finalmente no es aprobado por el Plenario, a pesar, eso si, de recogerse y haberse negociado en la misma y de haberse propuesto por los Sindicatos actuantes a la Administración Local ahora demandada.

4.- Mediante el folio 208 del expediente administrativo adopta con fecha 12 de marzo de 2007: Acredita que lo que se aprueba no es lo negociado en la Mesa de Negociación sino que pasado el Expediente del Presupuesto al del Plenario nº 902/07, se supedita la aprobación al informe legal preceptivo del Secretario. El cual, este último se aportó como prueba en la contestación de demanda.

5.- Que el mismo el Ayuntamiento recibió los escritos de la Delegación del Gobierno y también los de la Dirección General de Administración Local para aclarar el tema, la Alcaldía en base a la delegación dimanante del Plenario del 12 de marzo de 2007, dictó con fecha del 6 de septiembre de 2007 la resolución aclaratoria; la cual también se aportó como prueba en la contestación de demanda.

6.- En definitiva si bien el Ayuntamiento admitió en la negociación previa de la Mesa preceptiva de Negociación cuestiones como la jornada de trabajo, el aumento salarial y otras que eran innegociables por su carácter estatutario, a la hora de adoptar el acuerdo aprobatorio del Presupuesto Ordinario y único de 2007 y la Plantilla de Personal, EN CONTRA DE LA QUERENCIA DE LOS SINDICATOS (vide el acta) lo hace "Supeditado a los informes técnico jurídicos obrantes en el mismo que condicionan y motivan y formarán parte integrante del acuerdo" y por tanto sin sobrepasar como dice en tales informes los límites legalmente establecidos

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A este respecto conviene recordar, conforme a la reiterada jurisprudencia de esta Sala [por todas, sentencias de 14 de enero de 2011 -casación 586/2006 - ( fundamento de derecho tercero); 24 de febrero de 2011 -casación 1639/2006- (fundamento cuarto ) y 25 de febrero de 2010 -casación 2089/2009 - (fundamento cuarto)] que «conforme viene señalando el Tribunal Constitucional, «el vicio de incongruencia, entendido como desajuste entre el fallo judicial y los términos en que las partes han formulado sus pretensiones, concediendo más o menos o cosa distinta de lo pedido, puede entrañar una vulneración del principio de contradicción constitutiva de una efectiva denegación del derecho a la tutela judicial siempre y cuando la desviación sea de tal naturaleza que suponga una sustancial modificación de los términos en los que discurrió la controversia procesal» ( STC 44/2008, de 10 de marzo , FJ 2 ), cuando «por dejar imprejuzgada la pretensión oportunamente planteada, el órgano judicial no tutela los derechos e intereses legítimos sometidos a su jurisdicción, provocando una denegación de justicia» ( STC 167/2000, de 18 de julio , FJ 2 ). Dentro de la incongruencia, la llamada incongruencia omisiva o ex silentio «se produce cuando el órgano judicial deja sin contestar alguna de las pretensiones sometidas a su consideración por las partes, siempre que no quepa interpretar razonablemente el silencio judicial como una desestimación tácita cuya motivación pueda inducirse del conjunto de los razonamientos contenidos en la resolución, y sin que sea necesaria, para la satisfacción del derecho a la tutela judicial efectiva, una contestación explícita y pormenorizada a todas y cada una de las alegaciones que se aducen por las partes como fundamento de su pretensión, pudiendo bastar, en atención a las circunstancias particulares concurrentes, con una respuesta global o genérica, aunque se omita respecto de alegaciones concretas no sustanciales» ( STC 44/2008 , cit., FJ 2 ). En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional ha venido señalando que «es preciso ponderar las circunstancias concurrentes en cada caso para determinar si el silencio de la resolución judicial representa una auténtica lesión del art. 24.1 CE o, por el contrario, puede interpretarse razonablemente como una desestimación tácita que satisface las exigencias del derecho a la tutela judicial efectiva» ( SSTC 167/2007, cit., FJ 2 ; 176/2007, de 23 de julio, FJ 2 ; y 29/2008, de 20 de febrero , FJ 2 ).

En suma, «la falta de respuesta no debe hacerse equivaler a la falta de respuesta expresa, pues los requisitos constitucionales mínimos de la tutela judicial pueden satisfacerse con una respuesta tácita, que se produce cuando del conjunto de los razonamientos contenidos en la resolución pueda deducirse razonablemente no sólo que el órgano judicial ha valorado la pretensión deducida sino, además, los motivos fundamentadores de la respuesta tácita» ( STC 180/2007, de 10 de septiembre , FJ 2; en el mismo sentido, STC 138/2007, de 4 de junio , FJ 2 ). En esta línea se ha pronunciado, asimismo, este Tribunal en numerosas Sentencias (entre las últimas, la de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de 9 de octubre de 2008, rec. cas. núm. 2886/2006 , FD Segundo), así como el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, entre otras, en las Sentencias de 9 de diciembre de 1994 (asunto Hiro Balani c. España ), §§ 27 y 28 , y de 9 de diciembre de 1994 (asunto Ruiz Torrija c. España ), §§ 29 y 30 ».

Trasladando la doctrina anteriormente expuesta al caso sometido a decisión hemos de rechazar la incongruencia omisiva alegada por la parte recurrente pues no es cierto que la sentencia impugnada no se pronuncie sobre las peticiones de la recurrida en el proceso de instancia antes expuestas y que coinciden de forma prácticamente literal con las alegaciones contenidas en los antecedentes de hecho tercero a sexto del escrito de contestación de la demanda formulada en el proceso de instancia por las razones que pasamos a explicar.

El fundamento sustancial de la demanda formulada por el Abogado del Estado en el proceso de instancia es la vulneración por el Acuerdo adoptado por el Pleno del Ayuntamiento de Canet d'en Berenguer el 9 de marzo de 2007 por el que se aprueba el Presupuesto de la Corporación Municipal para el año 2007 del artículo 21 de la Ley 42/2006, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2007 que prohibe un incremento global superior al 2% con respecto a las del año 2006 para las retribuciones del personal al servicio del sector público, y ello en cuanto aquél sube las retribuciones complementarias en un 3,41%, las retribuciones de los Altos Cargos en un 7,95% y las del personal laboral temporal en un 35,73%, según resulta de la modificación del Estado de Gastos obrante a los folios 45 y siguientes del expediente administrativo, sin que la Corporación local justifique en su acuerdo la concurrencia de alguna de las excepciones y requisitos previstos a tal límite en el apartado 7 del citado artículo 21 .

Frente a ello, el Ayuntamiento recurrido en su escrito de contestación a la demanda se limita a negar de forma genérica que el aumento salarial haya superado el límite del 2% marcado (hecho tercero -párrafo segundo-) y a exponer con detalle hechos acaecidos con anterioridad y posterioridad a la aprobación del acuerdo impugnado (hechos cuarto a sexto) que poco o nada tienen que ver con los hechos precisos que fundan la demanda, y de los que tal vez lo único relevante es la mención al informe evacuado por el Secretario General del Ayuntamiento el 5 de marzo de 2007, aportado como documento número 1 de la contestación, en cuanto establece que «(...) la cuantía máxima de las retribuciones (...) se regirá por lo establecido nivel estatal en sus preceptivas Leyes» y su reproducción en el Decreto aclaratorio de la Alcaldía de 6 de septiembre de 2007 (documento número 2 de la contestación).

La sentencia impugnada en su fundamento de derecho tercero (literalmente transcrito en el fundamento precedente) considera probado el incremento de gasto denunciado por el Abogado del Estado, no negado por la Administración recurrida y sin que, ante sus alegaciones genéricas y en algún caso ajenas a la cuestión planteada en el proceso no acompañadas de ninguna prueba, aquélla haya acreditado que dicho incremento esté amparado por la ley.

Por ello, no podemos compartir el vicio que la recurrente atribuye a la sentencia a través del presente motivo de casación, toda vez que expresada en aquélla la circunstancia del carácter ajeno al objeto de debate de las alegaciones de la actual recurrente, no resulta preciso, ni exigible un mayor detalle por parte de la sentencia en la respuesta a aquéllas.

CUARTO.- Procede analizar a continuación el segundo motivo del recurso de casación en el que se denuncia la infracción por la sentencia impugnada de las normas sobre carga de la prueba contenidas en el artículo 217 de la LEC al no pronunciarse, ni tener en cuenta aquélla según la recurrente la reproducción de todos los antecedentes obrantes en el expediente administrativo 1/2007; los obrantes en el expediente del Pleno 902/2007 y el informe del Secretario General del Ayuntamiento el 5 de marzo de 2007 y Decreto de la Alcaldía de fecha 6 de septiembre de 2007 aportados junto con el escrito de contestación a la demanda.

El motivo ha de correr igual suerte desestimatoria que el anterior pues la infracción de la concreta norma que le sirve de fundamento (en materia de carga de la prueba) no va acompañada del correspondiente razonamiento justificativo acerca del modo en que aquélla resulta vulnerada por la sentencia. Antes bien la crítica dirigida por el recurrente viene referida a lo que considera omisión en la valoración de determinadas pruebas, materia vedada al análisis de esta Sala en tanto no se denuncia del modo adecuado para ello, esto es mediante la denuncia de la infracción de los preceptos reguladores de la valoración de pruebas tasadas o que la llevada a cabo resulta contraria a la razón y a la lógica, conduciendo a resultados inverosímiles y evidenciando un ejercicio arbitrario del poder jurisdiccional, vulnerador del artículo 9, apartado 3 , de la Constitución ( sentencias de 17 de noviembre de 2008 (casación 5707/07 , FJ 2º); 24 de noviembre de 2008 (casación 3394/05, FJ 1 º); y 16 de febrero de 2009 (casación 6092/05 , FJ 4º).

QUINTO. - Procede, de conformidad con todo lo antes razonado, declarar no haber lugar al recurso de casación, con imposición de las costas procesales a la parte recurrente por aplicación de lo establecido en el artículo 139.2 de la Ley jurisdiccional, y por aplicación de la habilitación de dicho precepto, se fija la cantidad máxima por el concepto de honorarios de Abogado de la parte contraria en la cantidad de 1500 euros.

En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución,

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de casación número 4757/2009 interpuesto por el Ayuntamiento de Canet D'En Berenguer, representado por el Procurador de los Tribunales don Francisco Miguel Redondo Ortiz, contra la sentencia dictada el 9 de junio de 2009 por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Sección Segunda) en el recurso número 1320/2007 , con imposición de costas a la parte recurrente en casación en los términos establecidos en el último fundamento de esta sentencia.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal, el mismo día de su fecha, lo que certifico.