STS, 8 de Abril de 2011

La representación procesal del Sindicato CSI-CSIF, interpuso recurso contencioso-administrativo contra la Orden PAT/281/2006 de la Consejería de Presidencia y Administración Territorial de la Comunidad Autónoma de Castilla y León por la que se convocaron pruebas selectivas en el marco del proceso de reducción de la temporalidad para el ingreso en el Cuerpo de Gestión de la Comunidad Autónoma de Castilla y León.

La sentencia de 13 de julio de 2009, dictada en el Recurso contencioso-administrativo nº 567/2006 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid , estima parcialmente la demanda interpuesta por el Sindicato CSI-CSIF, siendo su parte dispositiva del siguiente tenor literal:

Que debemos estimar y estimamos el recurso interpuesto por la representación procesal de la parte actora, contra el acuerdo expresado en el encabezamiento y primer fundamento de Derecho de esta resolución , anulando dicho acuerdo por ser disconforme con el ordenamiento jurídico el mérito recogido en la letra c) de su base 7.2, desestimando los demás motivos de impugnación, todo ello sin imposición de costas a ninguna de las partes.

La Letrada de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, mediante escrito presentado el 7 de diciembre de 2009, interpone recurso de casación contra la referida sentencia, en el que deduce un único motivo de casación, al amparo de lo dispuesto en el apartado d) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional , denunciando que la sentencia recurrida infringe el artículo 23.2 de la Constitución -igualdad en el acceso a los cargos públicos- toda vez que de la prueba practicada se desprende de forma indubitada que de la aplicación de la base 7.2.c ) finalmente anulada, no puede desprenderse ninguna discriminación o favorecimiento del personal interino frente a otra clase de personal, denunciando que la apreciación de la prueba efectuada por la Sala de instancia es errónea e inadecuada y su resultado arbitrario e inverosímil, careciendo de razonabilidad.

Por providencia de la Sala de 29 de enero de 2010, a propuesta del Ponente, se admite el presente recurso de casación, remitiéndose las actuaciones a esta sección Séptima para su sustanciación.

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 6 de abril de 2011.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Vicente Conde Martin de Hijas,

Es objeto del presente recurso de casación la impugnación de la sentencia de 13 de julio de 2009, dictada en el Recurso contencioso-administrativo nº 567/2006 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid , por la que, estimando parcialmente la demanda interpuesta por el Sindicato CSI-CSIF contra la Orden PAT/281/2006 de la Consejería de Presidencia y Administración Territorial de la Comunidad Autónoma de Castilla y Leon- por la que se convocaron pruebas selectivas en el marco del proceso de reducción de la temporalidad para el ingreso en el Cuerpo de Gestión de la referida Comunidad Autónoma- se anula dicho acuerdo << por ser disconforme con el ordenamiento jurídico el mérito recogido en la letra c) de su base 7.2 >>

En el recurso interpuesto por la Comunidad Autónoma de Castilla y León se deduce un único motivo en que, al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la LJCA , se denuncia que la sentencia recurrida infringe el artículo 23.2 de la Constitución española al considerar que la base anulada contraviene el principio de igualdad en el acceso al empleo público, sancionado en dicho precepto constitucional, toda vez que ha llegado a dicha conclusión a través de una valoración errónea de los dictámenes obrantes en autos.

Se refiere, en concreto, la Administración recurrente, al informe emitido por la Ilma. Sra. Directora General de la función Pública, de fecha 21 de septiembre de 2006, que acompañó al escrito de contestación a la demanda, que fue admitido a efectos probatorios y en el que se afirma que :

(...) en este particular, además no se constriñe el mérito a cursos de formación y perfeccionamiento de las Administraciones Públicas, sino que se trata de cursos de formación de carácter oficial, sin mayores restricciones, cuyo contenido tenga relación directa con las funciones del Cuerpo, funciones de carácter generalista, conforme a lo dispuesto en el desarrollo y formación en las Administraciones públicas (todas), sino también en otros entes públicos o privados que, teniendo objetos y actividades muy diversos, deben llevar a cabo actividades propias de administración de contenido similar a las que constituyen las funciones de los Cuerpos de referencia (funciones de programación, dirección, propuesta...impulso, gestión, tramitación...de carácter administrativo).

Afirma la recurrente que "en ningún caso, a la vista del mismo, se iba a producir la discriminación que ha determinado el dictado de la sentencia parcialmente estimatoria" en la que se ha valorado erróneamente dicho informe, sin observar las reglas de la sana crítica, en cuanto en dicha sentencia se afirma ( FJº 4º ) que: « De acuerdo con ese tratamiento jurisprudencial y por mucho que quiera suavizar la parte demandada las exigencias del mérito afirmando que esos cursos no son únicamente los de la Administración convocante, ni siquiera los de las Administraciones Públicas, sino los de carácter oficial y sin mayores restricciones, debiendo su contenido guardar relación directa con las funciones generalistas del Cuerpo Administrativo, criterio interpretativo que está por ver si será asumido por el Tribunal del concurso-oposición en tanto que órgano soberano del procedimiento selectivo».

Sostiene que, en dicho párrafo, la Sala de instancia emplea expresiones que evidencian no solo una indebida y arbitraria valoración de la prueba practicada sino también un tratamiento despectivo que no tiene cabida en la valoración conforme a las reglas de la sana crítica, añadiendo que el recelo expresamente manifestado por la sentencia afirmando textualmente que «está "por ver" si el criterio interpretativo afirmado se aplicaría en la realidad» es, de forma palmaria, contrario a la valoración de la prueba de conformidad con las reglas de la sana crítica.

La sentencia recurrida examina la referida base de la convocatoria y concluye que vulnera el artículo 23.2 CE y la doctrina de esta Sala expresada en la sentencia de 8 de junio de 2005 (recurso de casación nº 2295/2002 ) razonando al respecto lo siguiente, en su fundamento de derecho cuarto:

CUARTO.- El tercer motivo impugnatorio ataca el mérito previsto en la letra c) de la base 7.2 (fase de concurso) de la Orden de convocatoria ahora impugnada y cuyo tenor literal es el siguiente: "Por cursos de formación de carácter oficial en materias relacionadas directamente con las funciones del Cuerpo convocado, siempre que su duración sea al menos de 25 horas, 0,10 puntos por cada uno con un máximo de 1 puntos".

Un mérito de configuración semejante y para el supuesto de un concurso-oposición convocado en el marco de un procedimiento de consolidación de empleo ha sido analizado por la sentencia de la Sala 3ª y Sección 7ª de Tribunal Supremo de 8 de junio de 2005 , la cual y en el fundamento de derecho 11º razona sobre mismo lo siguiente: " En la valoración de los cursos de formación se exige que guarden relación directa con las tareas propias de conjunto de puestos de trabajo que puedan ser desempeñados por los funcionarios de carrera de los Cuerpos y especialidades a los que optan. Al calificar de directa la relación que se exige entre los cursos y las plazas a que se opta es muy difícil, sino imposible, que se hayan podido realizar sin estar vinculado a la Administración, por lo que se está favoreciendo a los funcionarios interinos".

De acuerdo con ese tratamiento jurisprudencial y por mucho que quiera suavizar la parte demandada las exigencias del mérito afirmando que esos cursos no son únicamente los de la Administración convocante, ni siquiera los de las Administraciones Públicas, sino los de carácter oficial y sin mayores restricciones, debiendo su contenido guardar relación directa con las funciones generalistas del Cuerpo Administrativo, criterio interpretativo que está por ver si será asumido por el Tribunal del concurso-oposición en tanto que órgano soberano del procedimiento selectivo; lo cierto es que se presenta muy difícil la posibilidad de realización de uno de esos cursos por un aspirante que no fuera personal temporal o funcionario interino ya que las más de las veces se imparten a los sujetos que reúnan esas condiciones. Desde esta perspectiva concurre un favorecimiento injustificado para los temporales o los interinos que es contrario al principio de igualdad en el acceso al empleo público sancionado en el artículo 23.2 de la Constitución de 1978 .

Entonces, este motivo impugnatorio deberá ser acogido y el particular de la Orden PAT con el que el mismo guarda relación debe quedar incluido en la previsión del artículo 62.1.a) de la Ley de Régimen y Procedimiento 30/1992 .

Por tanto entiende la Sala de instancia que dicha Base propicia un favorecimiento del personal temporal o interino del órgano administrativo convocante frente a los ciudadanos que no tienen una relación previa con la Administración, en lo relativo a la valoración de los cursos de formación que, como resulta de lo expresado con anterioridad, tienen asignados 0,10 puntos por cada uno con un máximo de 1 puntos.

Para analizar el motivo casacional conviene recordar la interpretación jurisprudencial sobre el alcance y contenido del artículo 23.2 de la CE , tanto del Tribunal Constitucional y de este Tribunal Supremo (SSTC 10/1989 de 24 de enero , 115/1996 de 25 de junio , 48/1998, de 2 de marzo , 10/1998 de 13 de enero , 73/1998 de 31 de marzo , 138/2000 de 29 de mayo y SSTS de 17 de julio , 2 de octubre y 20 de noviembre de 2000 , entre otras):

1. En primer lugar, el artículo 23.2 de la CE consagra un derecho a la predeterminación normativa del procedimiento de acceso a las funciones públicas. En este sentido, con carácter general la Constitución reserva a la Ley y, en todo caso, al principio de legalidad, entendido como existencia de norma jurídica previa, la regulación de las condiciones de ejercicio del derecho, lo que entraña una garantía de orden material que se traduce en la imperativa exigencia de predeterminar cuáles hayan de ser las condiciones para acceder a la función pública de conformidad con los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, que sólo pueden preservarse y, aun antes, establecerse mediante la intervención positiva del legislador, resultando esta exigencia más patente y de mayor rigor e intensidad en el caso de acceso a la función pública que cuando, dentro ya de la misma, se trata del desarrollo y promoción de la carrera administrativa.

   Las reglas relativas a los concursos y oposiciones han de establecerse en términos generales y abstractos, y no mediante referencias individualizadas y concretas, pues se vulneraría el principio de igualdad cuando, junto a los criterios estrictamente técnicos, se tomaran en consideración otras condiciones personales o sociales de los candidatos o aspirantes ( SSTS de 17 de julio , 2 de octubre y 20 de noviembre de 2000 , entre otras)

2. La preexistencia y predeterminación de las condiciones de acceso, forma parte del derecho fundamental en cuanto constituye su soporte y puede ser invocada cuando vaya imprescindiblemente unida a la posible vulneración de las condiciones materiales de igualdad de mérito y capacidad (como subrayan, entre otras, las SSTC 48/1998, de 2 de marzo, F. 7 a ) y 73/1998, de 31 de marzo , F. 3 a).

3. El derecho proclamado en el art. 23.2 CE incorpora el derecho a la igualdad en la aplicación de la Ley, de tal modo que durante el desarrollo del procedimiento selectivo ha de quedar excluida en la aplicación de las normas reguladoras del mismo toda diferencia de trato entre los aspirantes , habiendo de dispensárseles a todos un trato igual en las distintas fases del procedimiento selectivo, pues las condiciones de igualdad a las que se refiere el art. 23.2 CE se proyectan no sólo a las propias «leyes», sino también a su aplicación e interpretación. ( SSTC de 10/1998, de 13 de enero y 73/2998 de 31 de marzo y SSTS de 17 de julio , 2 de octubre y 20 de noviembre de 2000 , entre otras)

   Ahora bien, el art. 23.2 CE no consagra un pretendido derecho fundamental al estricto cumplimiento de la legalidad en el acceso a los cargos públicos, por lo que sólo cuando la infracción de las normas o bases del proceso selectivo implique, a su vez, una vulneración de la igualdad entre los participantes, cabe entender que se ha vulnerado esta dimensión interna y más específica del derecho fundamental que reconoce el art. 23.2 CE , lo que de suyo exige la existencia de un término de comparación sobre el que articular un eventual juicio de igualdad ( SSTC 115 /1996, de 25 de junio, F. 4; 73/1998, de 31 de marzo, F. 3.c ; y 138/2000, de 29 de mayo , F. 6.c).

4. Por último, una reiterada doctrina jurisprudencial ha destacado el protagonismo que a los Jueces y Tribunales corresponde en el control de la regularidad del proceso selectivo, toda vez que al ser el derecho proclamado en el art. 23.2 CE un derecho de configuración legal, «corresponde a los órganos jurisdiccionales concretar en cada caso cuál es la normativa aplicable, pues es a ellos a quienes corresponde en exclusiva, de conformidad con el art. 117.3 CE , el enjuiciamiento de los hechos y la selección e interpretación de las normas» ( SSTC 10/1989, de 24 de enero, F. 3 y 73/1998, de 31 de marzo , F. 3 c.).

5. En la medida en que la fijación de los hechos constituye competencia exclusiva del Tribunal de instancia, hay que estar a la apreciación de la prueba hecha por éste, salvo que se alegue el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio en relación con la proposición o la práctica de prueba, la incongruencia o falta de motivación de la sentencia o que el resultado de la valoración efectuada es arbitrario, inverosímil o falto de razonabilidad, pues en este caso debería estimarse infringido el principio del ordenamiento que obliga al juzgador a apreciar la prueba sujetándose a las reglas de la sana crítica (v. gr., sentencia de 21 de diciembre de 1999 ). En tal sentido, y concretamente en relación con la valoración de informes, cuando se acude a las reglas de la sana crítica, es doctrina jurisprudencial consolidada ( Sentencias de 11 de marzo , 28 de abril , 16 de mayo , 15 de julio , 23 de septiembre y 23 de octubre de 1995 , 27 de julio y 30 de diciembre de 1996 , 20 de enero y 9 de diciembre de 1997 , 24 de enero , 14 de abril , 6 de junio , 19 de septiembre , 31 de octubre , 10 de noviembre y 28 de diciembre de 1998 , 30 de enero , 22 de marzo , 18 de mayo y 19 de junio de 1999 ) que no cabe invocar en casación los preceptos que en la valoración de las pruebas obligan a sujetarse a la sana crítica con el fin de sustituir la del juzgador por la propia, salvo que la misma resulte ilógica o arbitraria o, como señala la sentencia de 18 de abril de 2005 , no basta con justificar que el resultado probatorio obtenido por la Sala de instancia pudo ser, a juicio de la parte recurrente, más acertado o ajustado al contenido real de la prueba, sino que es menester demostrar que dicha apreciación es arbitraria o irrazonable, o conduce a resultados inverosímiles ( Ss. 1-3-05 , 15-3 05).

En el caso examinado, la Administración recurrente denuncia que la Sala de instancia ha valorado erróneamente el informe de la Directora General de la Función pública, con infracción de las reglas de la sana crítica, al apreciar una vulneración de la igualdad entre los participantes en el proceso selectivo derivada del favorecimiento del personal temporal o interino del órgano administrativo convocante, frente a los ciudadanos que no tienen una relación previa con la Administración, en virtud de lo previsto en la base 7.2.c) de la convocatoria, en contra de lo manifestado en dicho informe.

Sin embargo no cabe apreciar infracción de las reglas de la sana crítica (el precepto relativo a las cuales, por cierto, ni siquiera se cita) ni arbitrariedad, irracionalidad o falta de lógica, en la valoración que efectúa el tribunal de instancia y que, frente a lo que resulta del informe de parte, expedido por la Directora General de la Función pública, le lleva a concluir que existe un favorecimiento del personal temporal o interino del órgano administrativo convocante frente a los ciudadanos que no tienen una relación previa con la Administración, menos aun cuando dicha valoración es conforme con el criterio manifestado por esta Sala en la sentencia de 8 de junio de 2005 , a que aquella expresamente se remite, en relación con la valoración de un mérito de análoga configuración. La Sala de instancia se refiere de forma expresa al informe invocado por la Administración, y por tanto lo tiene en cuenta y exterioriza su juicio valorativo razonando por qué no lo acoge y por qué llega a la conclusión de que la base 7.2.c. vulnera la igualdad en el acceso a la función pública.

Que el resultado de su valoración no sea del agrado de la Administración recurrente, no autoriza a calificarlo de erróneo, arbitrario o ilógico, máxime cuando la Sala ofrece una concreta explicación razonada de la conclusión a la que llega al manifestar que «De acuerdo con ese tratamiento jurisprudencial y por mucho que quiera suavizar la parte demandada las exigencias del mérito afirmando que esos cursos no son únicamente los de la Administración convocante, ni siquiera los de las Administraciones Públicas, sino los de carácter oficial y sin mayores restricciones, debiendo su contenido guardar relación directa con las funciones generalistas del Cuerpo Administrativo, criterio interpretativo que está por ver si será asumido por el Tribunal del concurso-oposición en tanto que órgano soberano del procedimiento selectivo». No cabe apreciar que tampoco las expresiones empleadas por la sentencia en el párrafo transcrito, puedan ser consideradas como despectivas, como viene a sostener la Administración recurrente, pues no son mas que expresión de la duda del Tribunal de instancia acerca del aseguramiento real y efectivo de la igualdad para el acceso, de mantenerse la base que, para evitar incertidumbres que ocasionalmente pudieran traducirse en una vulneración consumada de dicha igualdad, finalmente anula.

- Los razonamientos precedentes conducen a declarar no haber lugar al recurso de casación y la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado tercero del artículo 139, señala como cifra máxima a que ascienda la imposición de costas la de 1.500 euros.

Para la fijación de la expresada cuantía se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala, en atención a las circunstancias del asunto, su complejidad y que la cuestión planteada se apoya en jurisprudencia precedente.