STS, 25 de Marzo de 2011

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, en los autos número 148/2006, dictó sentencia el día dieciocho de junio de dos mil nueve, cuyo fallo dice: << que, rechazando la causa de inadmisibilidad esgrimida por la Administración, entramos en el fondo y DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo entablado contra la resolución de la Consejería de Sanidad de la Junta de Comunidades de Castilla- La Mancha, de fecha veintiocho de noviembre de 2005, que desestimó el recurso de reposición entablado contra resolución anterior de catorce de septiembre de 2005, que había inadmitido a trámite la reclamación que en procura de responsabilidad patrimonial había instado la actora, por los pretendidos daños originados por la actuación de la Administración en relación a la no renovación del convenio de colaboración entre la Asociación recurrente y la Consejería mencionada, sin expreso pronunciamiento en costas .>>

La representante procesal de la Asociación Nacional de Alternativas Dramáticas y Expresivas, interpuso recurso de casación por escrito de fecha treinta de julio de dos mil nueve.

Mediante providencia dictada el uno de diciembre de dos mil nueve por la Sección Primera de esta Sala, se admite el recurso de casación interpuesto y se remiten las actuaciones a esta Sección Cuarta, conforme a las reglas del reparto de asuntos; donde se tienen por recibidas el diecinueve de julio de dos mil diez, confiriéndose traslado a la parte recurrida para formular oposición.

El Letrado de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha presentó escrito de oposición el día cuatro de octubre de dos mil diez.

Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo de este recurso el día quince de marzo de dos mil once, fecha en que tuvo lugar, habiéndose observado los trámites establecidos por la ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Enrique Lecumberri Marti,

Es objeto del presente recurso de casación la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de dieciocho de mayo de dos mil nueve que desestimó la reclamación formulada por la Asociación Nacional de Alternativas Dramáticas Expresivas por responsabilidad patrimonial de la Administración ante la Consejería de Sanidad a consecuencia de la indebida resolución del convenio suscrito entre ambas partes el día veintiocho de junio de mil novecientos noventa y nueve mediante el cual se autorizaba a la demandante la utilización privativa de los pabellones 1 y 3, así como las instalaciones de actividades comunes: cine, bar y cocina del Instituto Leprológico de Trillo, de naturaleza demanial, por un período inicial de cinco años con posibilidad de prorrogarse por períodos iguales hasta un máximo de treinta años.

La Sala de instancia después de desestimar la causa de inadmisibilidad aducida por la Administración en su escrito de contestación a la demanda de autos, acerca de la inviabilidad de la acción planteada en litis, ya que la sociedad demandante estaba reclamando por responsabilidad patrimonial de la Administración, cuando debió fundar la acción en el instituto de la responsabilidad contractual; considera el Tribunal que " la actora puede plantear, como hizo en el expediente, una reclamación por daños y perjuicios que entiende se produjeron a raíz de una actuación administrativa concreta, a saber la extinción, resolución o no renovación de un convenio entre la Administración y la Asociación ...", y que " tampoco puede asumirse el argumento de la Administración demandada, en el sentido de que no cabe responsabilidad patrimonial si resulta que la Asociación demandante consintió la decisión administrativa de no renovar el convenio mencionado. Ello puede constituir una razón más para desestimar la pretensión de la Asociación reclamante, mas no una especie de acto reproductor de otro anterior firme por consentido, al no figurar indicación correcta de recursos en el que se pretende acto administrativo firme. Máxime cuando la acción de responsabilidad patrimonial podría ejercitarse desde que no se renovó de facto el convenio quinquenal en su día firmado ."

Analiza el fondo de la reclamación formulada en estos términos:

La actora reconoce que al menos una parte de las obligaciones que para ella comportaba la firma del convenio con la Administración Autonómica no pudo ser cumplida por ella, proporcionando diversas razones, pero que en suma venían a resumirse en la imposibilidad de prestar distintos servicios a los discapacitados bajo su cuidado. Ello afectaría al compromiso asumido cuando se obtuvo la autorización para utilizar privativamente un espacio de dominio público, el Instituto Leprológico de Trillo, Guadalajara, como prestación fundamental de la Administración. No se puede escapar a la comprensión de las partes contendientes el hecho de que sólo un incumplimiento arbitrario, falto de razonabilidad o sorpresivo podría dar lugar a la acción emprendida, responsabilidad patrimonial por el funcionamiento de un servicio público, como anticipábamos más arriba, porque el mero incumplimiento de un contrato o convenio, por sí, no tendría que ser causa eficiente para el nacimiento de la mencionada responsabilidad. Ello, además, se dice porque, en contra de lo argumentado por la parte actora, no existía un derecho incondicionado de la Asociación demandante a la prórroga sucesiva del convenio, hasta el máximo de treinta años establecido en el mismo. Como tampoco lo podía tener a la permanencia en el uso de las instalaciones de forma absoluta e independiente, al tratarse de un bien de dominio público y sujeto, en cuanto a esa utilización, a instrumentos jurídicos como el convenio de tan reiterada cita. De hecho, el convenio se concertó por un período de cinco años, aunque prorrogable por períodos iguales, a petición del interesado, hasta un máximo de treinta años, según la estipulación tercera de aquél, folio 3 del primer tomo del expediente .

Y, añade

La actora no puede escudarse en pretendidos incumplimientos contractuales por parte de la Administración para fundar en ellos la responsabilidad patrimonial, porque es ésta la vía escogida -de lo contrario, habría que haber acogido la excepción de la Administración que antes comentamos para desestimar el recurso-, y no la reclamación basada en esos incumplimientos. Es una actuación administrativa concreta, la extinción del convenio, o la no renovación del mismo, ambas pretendidamente indebidas, la que podría dar lugar a indemnización .

Así, para el Tribunal " las dos razones que proporciona la Administración son de acoger como soporte de la desestimación del recurso: por un lado, la voluntad inequívoca de la hoy demandante de solicitar la prórroga del convenio, tuvo entrada en la dependencia administrativa correspondiente una vez transcurrido el plazo quinquenal inicialmente pactado. Sólo hubo, después de actuaciones inspectoras por el deficiente mantenimiento de las instalaciones y por los presuntos incumplimientos del convenio por parte de la Asociación reclamante (no es cierto que la Administración comenzara a moverse cuando se pidió en abril de 2004 lo que la actora reputa solicitud de prórroga, como es de ver en el expediente), una comunicación de ésta sobre su intención de solicitar la prórroga del concierto. La desafortunada redacción de ese escrito, pues así se califica en la demanda, no puede recaer sobre la Administración. Y ello no comporta de forma clara, sin fisuras, la voluntad de pedir la prórroga, máxime cuando la Administración estaba constatando, cuando menos (porque ello queda probado de las mismas afirmaciones de ambas partes procesales) el deficiente estado de las instalaciones y la imposibilidad para la Asociación de llevar a cabo las obligaciones a las que se había comprometido. El folio 41 del expediente, primer tomo, es ambiguo, porque la expresión "es intención...de (sic) solicitar la prórroga de la cesión de los pabellones..." no revela de forma indubitada la declaración expresa de voluntad necesaria, sobre todo cuando, como se ha dicho, ya existían divergencias anteriores sobre el funcionamiento y estado de las instalaciones y podía perfectamente entenderse que la solicitud expresa de prórroga se podría producir en un momento posterior ."

Y, en segundo lugar, sostiene el Tribunal que:

No se puede hablar de extinción del convenio, o de no renovación del mismo, por parte de la Administración, arbitraria, desprovista de procedimiento, carente de motivación: constan debidamente documentadas las actuaciones administrativas previas al momento de cumplirse los cinco años iniciales de convenio, de forma señalada en el último año de esos cinco; y, conforme a dichas actuaciones, existían motivos para que la Administración pudiera no renovar el convenio o, de otra forma dicho, extinguirlo. Quiérese decir con ello que la decisión de la Administración, que fue expresa y oportunamente comunicada a la parte hoy recurrente -tan es así que después de haberse hecho, aún se pidió por segunda vez la renovación del convenio por la Asociación-, con independencia de que procediera en esos exactos términos o que tuviera que haberse efectuado con anterioridad, pero dada la realidad comprobada de forma repetida por el personal de la Consejería y denunciada por algunos trabajadores del Centro y por el Ayuntamiento de Trillo, elimina la posibilidad de entender concurrente la responsabilidad patrimonial, ya que, indiciariamente al menos, respondía a una situación de hecho que podría justificar la adopción de ese acuerdo, en unión a la falta de justificación del destino dado a las cantidades aportadas por la Administración para el sostenimiento de las instalaciones y desarrollo de las actividades allí efectuadas.

Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional se aducen cinco motivos de casación:

. el primero , por infracción del artículo 106.2 de la Constitución en relación con los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , y la jurisprudencia que los interpreta

. el segundo , por vulneración del artículo 319 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , por infracción de las reglas de la sana crítica al realizar la sentencia una valoración de la prueba irracional y arbitraria, con vulneración del artículo 9.3 de la Constitución por uso arbitrario del poder jurisdiccional

. el tercero , por infracción del artículo 3.1 y 3 de la Ley 30/1992 , por no haber apreciado la sentencia que la actuación de la Administración fue contraria a los principios de la buena fe, confianza legítima y transparencia a que viene obligada

. el cuarto , por vulneración del artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , respecto de la carga de la prueba y la jurisprudencia que lo interpreta, en concordancia con el artículo 1258 del Código Civil

. el quinto , por infracción del artículo 43.2 de la Ley 30/1992 , por incorrecta aplicación de la figura del silencio positivo.

Antes de analizar estos motivos, debemos manifestar que no compartimos de modo alguno el criterio del Tribunal de instancia al reconducir la acción ejercitada a un supuesto de responsabilidad extracontractual de la Administración, pues, independientemente de que la Asociación recurrente la fundamente en el artículo 139 de la Ley 30/1992 , tal acción debió sustentarse en el ámbito de la responsabilidad contractual por dimanar ésta de la extinción del convenio de colaboración, de fecha veinticinco de agosto de dos mil cuatro, suscrito entre la Consejería de Sanidad de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha y la Asociación Regional de Alternativas Dramáticas y Expresivas, y esto es así, como lo demuestra la resolución de la Secretaría General Técnica de cuatro de julio de dos mil cuatro, -folio 65 del expediente- e implícitamente se reconoce por la recurrente en sus escritos de demanda y de interposición del recurso de casación, dado que en el motivo cuarto invoca como infringido el artículo 1258 del Código Civil .

Por ello, a nuestro entender, la Sala de instancia debió acoger la causa de inadmisibilidad aducida por la Administración demandada por inadecuación de la acción planteada.

La Asociación recurrente en su primer motivo de casación después de realizar un repaso de los requisitos necesarios para exigir la responsabilidad patrimonial de la Administración, considera que acreditó tanto en la reclamación administrativa previa como en el recurso contencioso-administrativo la existencia de un daño real, individualizado y económicamente valuable, según se desprende de las inversiones realizadas en las instalaciones que la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha le cedió para el cumplimiento del convenio y consiguientemente hubo una relación de causalidad entre la actuación administrativa y el daño ocasionado, pues, existió una absoluta mala fe en la decisión de no renovar el convenio, cuando la Consejería era conocedora del Proyecto que iba a desarrollar era a largo plazo y sin embargo, la Administración argumenta que la prórroga no había sido solicitada en plazo legal y extingue el convenio; también señala la recurrente que la sentencia impugnada no entra a valorar si en la reclamación formulada concurrían los requisitos para imputar responsabilidad patrimonial de la Administración.

No compartimos los argumentos jurídicos sobre los que se sostiene este motivo de casación, pues, la recurrente lejos de razonar la conexión o relación causal entre la sentencia impugnada y los vicios denunciados se limita a reiterar, en su esencia, las alegaciones aducidas en la instancia, proyectadas sobre la ilegalidad de los actos administrativos que inadmitieron a trámite la reclamación formulada por los daños y perjuicios ocasionados por la no renovación del convenio de colaboración entre la sociedad recurrente y la Consejería de Sanidad de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha.

Es clara y precisa la Sala de instancia al afirmar como hecho declarado probado que " la actora reconoce al menos que una parte de las obligaciones que para ella comportaba la firma del Convenio con la Administración no pudo ser cumplida por ella ...".

Es también incuestionable, que no existía un derecho incondicionado de la Asociación demandante a la prórroga sucesiva del convenio hasta el máximo de treinta años establecido en el mismo, según se desprende del espíritu contenido del mismo y de su Anexo.

Por otra parte, es también un hecho indubitado que la recurrente, una vez vencido el día veintiocho de junio de dos mil cuatro el convenio de colaboración no solicitó en tiempo y forma su renovación y frente a la comunicación-resolución de la Secretaría General Técnica, de catorce de julio de dos mil cuatro, por la que se daba por extinguido el mencionado convenio, lejos de interponer el correspondiente recurso presentó transcurrido casi un año un escrito -de fecha veintinueve de junio de dos mil cinco- por el que se ejercitaba una reclamación por responsabilidad patrimonial de la Administración.

Acción que debidamente examina el Tribunal "a quo" a la luz de los preceptos que configuran el instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración, y llega a la jurídica conclusión que no hubo nexo causal entre la actuación administrativa y el daño producido pues, considera que " constan debidamente documentadas las actuaciones administrativas previas al momento de cumplirse los cinco años iniciales del Convenio ..."

En consecuencia este motivo debe ser desestimado.

El segundo y cuarto motivo de casación por estar debidamente relacionados vamos a examinarlos conjuntamente, ya que ambos versan sobre la vulneración de los artículos 319 y 317 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , ya que según la recurrente se infringieron por el Tribunal las reglas de la sana crítica al realizar una valoración arbitraria, indebida y carente de motivación o justificación y además se conculcó el principio de la carga de la prueba, pues debió la Administración presentar prueba suficiente que acreditase la existencia de un incumplimiento por parte de la Asociación.

Estos motivos tampoco pueden prosperar, pues hemos de recordar que la interpretación de la voluntad manifestada en los dictámenes, en los informes y en los documentos obrantes en las actuaciones judiciales y en el expediente administrativo es una labor que corresponde a la Sala de instancia y la revisión que de esa previa valoración de la prueba en su conjunto hace el Tribunal "a quo" no tiene cabida en sede jurisdiccional, salvo que su apreciación hubiera sido arbitraria, ilógica o irracional, supuesto que no apreciamos en el caso que enjuiciamos en donde la sociedad recurrente pretende una nueva valoración de los informes y documentos obrantes en autos.

Y, esto es así, como puntualiza el Letrado de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, porque:

. El convenio se extinguió por transcurso del plazo pactado (5 años), sin que existiera derecho incondicionado de la Asociación demandante a la prórroga sucesiva.

. No podía ostentar un uso independiente y absoluto de las instalaciones, sino que el mismo estaba condicionado a la prestación de unos servicios a discapacitados bajo su cuidado y cuya imposibilidad tenía reconocida abiertamente la demandante en la instancia.

. La Administración constató además el deficiente estado de las instalaciones, cuya conservación asumió la Asociación demandante.

. La Asociación no justificó el destino dado a las cantidades aportadas por la Administración para el sostenimiento de las instalaciones y desarrollo de las actividades efectuadas en ellas.

. Aunque la demandante formuló solicitud de prórroga del convenio, la misma fue deducida de forma extemporánea y, aun de haber sido planteada con anterioridad, el silencio sobre la mismo no podía entenderse favorable por prohibición expresa al respecto del artículo 43.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común .

Tampoco podemos olvidar que el recurso de casación como extraordinario que es, no constituye una nueva instancia procesal en que pueda volverse a examinar la total problemática del conflicto intersubjetivo que haya sido planteado ante el Tribunal a quo y aquí, en el supuesto que analizamos, la parte recurrente pone en tela de juicio no sólo los hechos que como probados así se declaran por la Sala de instancia, los cuales, según ya hemos indicado, son inalterables, sino que cuestiona la apreciación de las pruebas hechas por el Tribunal a quo en el ejercicio de su soberanía.

El artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , al igual que el artículo 1214 del Código Civil no es invocable en casación, pues la infracción de las normas sobre carga de la prueba sólo puede ser alegada cuando se llegue a una determinada conclusión sobre hechos sin prueba alguna en perjuicio de la parte a quien debió beneficiar dicha ausencia de prueba.

Menos aún, se conculcó por la Sala de instancia el principio de confianza legítima, incorporado por nuestro Ordenamiento Jurídico, y que como tal debe ser respetado por las Administraciones públicas, pues, en atención a los términos que se formula el tercer motivo de casación es difícil, más bien imposible, saber en qué medida y con qué alcance la sentencia recurrida vulnera los artículos 3.1 y 3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre ; por ello, este motivo debe ser rechazado.

La misma suerte desestimatoria debe correr el quinto y último motivo de casación; por incorrecta aplicación de la figura del silencio positivo, por entender que el artículo 43.2 de la Ley 30/1992 , exceptúa de la aplicación del silencio positivo los casos en que la petición afecte a un dominio público todavía no afectado, lo que a su juicio, no es el caso, por lo que en el supuesto en que se entendiera no solicitada la prórroga, a la vista de los actos y actuaciones desplegadas debería aplicarse el silencio positivo y dar por prorrogado automáticamente el Convenio.

La sentencia impugnada resuelve esta cuestión así:

No puede acogerse la tesis de que se habría adquirido por silencio positivo -a raíz de esa comunicación que mostraba la intención de solicitar la prórroga- el derecho a la renovación o prórroga del convenio, o que automáticamente, con la solicitud del interesado, había que estimar prorrogado el mismo. En primer lugar, porque ello no estaba previsto en el concierto quinquenal, sino que se necesitaba la petición y, lógica y aparentemente, el acuerdo con la Administración. Pero, sobre todo y ligado a lo anterior, porque elart. 43.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo Comúnimpide obtener por la vía del silencio administrativo la transferencia a favor del solicitante de facultades relativas al dominio público o al servicio público, que sería claramente el caso, como se desprende de la propia estipulación segunda del convenio, folio 3 del expediente, tras definir el concierto como autorización de uso .

Nada podemos objetar al razonamiento de la Sala, en atención a la estipulación segunda del convenio que literalmente dispone:

" La Autorización no constituirá gravamen alguno sobre las instalaciones afectadas, las cuales continuarán íntegramente con su condición de bienes de dominio público, destinados a sus fines específicos ".

Por ello este motivo tampoco puede prosperar, así como la causa de inadmisibilidad alegada por el Letrado de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, en base a los artículos 89.2 y 86.4 de la Ley Jurisdiccional , por considerar que la recurrente no justificó en su escrito de preparación del recurso de casación que la infracción de las normas estatales invocadas hubieran podido ser relevantes y determinantes del fallo de la sentencia, pues de la mera lectura del escrito de preparación se observa que la recurrente cumplió sucintamente lo ordenado en el citado artículo 86.4 .

De conformidad con lo establecido por el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo procede imponer las costas de este recurso de casación a la parte recurrente, si bien la Sala de acuerdo con lo establecido en el apartado tercero del citado precepto limita el importe máximo a percibir por los honorarios del Letrado de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha la cantidad de tres mil euros (3.000€).

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,