STS, 3 de Marzo de 2011

El 24 de noviembre de 1999, la Oficina Nacional de Inspección de Madrid incoó a la entidad Compañía Española de Petróleos, S.A. (CEPSA), en su condición de entidad dominante del Grupo Consolidado 4/89, Acta previa de conformidad núm. 70947052, en relación con el Impuesto sobre Sociedades (IS), régimen de declaración consolidada, ejercicio 1995, de la que resultaba una deuda a ingresar de 575.075.937 ptas., correspondiendo 449.648.611 ptas. a la cuota y 125.427.326 ptas. a los intereses de demora.

El 21 de junio de 1999, el Jefe de la Oficina Nacional de Inspección autorizó al Equipo de Inspección núm. 3 a iniciar los procedimientos sancionadores que se desprendieran de los hechos y actuaciones puestos de manifiesto en el curso del procedimiento de comprobación e investigación que culminó con el Acta previa de conformidad antes mencionada.

Con fecha 21 de enero de 2000 se procedió, de manera simultánea, a la apertura del procedimiento y a la formulación de la correspondiente propuesta de imposición de sanción, propuesta en la que los hechos descritos en el antecedente de hecho anterior fueron considerados, al amparo de lo previsto en los arts. 77 y 79.a) de la Ley 230/1963, de 28 de diciembre, General Tributaria (LGT ), constitutivos de la infracción tributaria grave consistente en dejar de ingresar, dentro de los plazos reglamentariamente señalados, parte de la deuda tributaria.

Una vez transcurrido el plazo para efectuar alegaciones sin que éstas se hubieran presentado, el 19 de julio de 2000, el Inspector-Jefe Adjunto Jefe de la Oficina Técnica de la Oficina Nacional de Inspección dictó Acuerdo imponiendo a Cepsa, una vez aplicada la reducción por conformidad prevista en el art. 82.3 de la LGT , una sanción de 122.457.552 ptas. Dicho Acuerdo fue notificado el día 21 de julio de 2000, junto al talón de cargo y la carta de pago correspondientes.

Frente al Acuerdo anterior, el 25 de julio de 2000, la entidad CEPSA promovió reclamación económico- administrativa (R.G. 4707/00; R.S. 16-03), siendo parcialmente estimada por Resolución del Tribunal Económico-Administrativo Central (TEAC), de fecha 13 de febrero de 2004, que consideró procedente anular sólo la sanción relativa a las indemnizaciones por despido, a la vista de que « los excesos abonados sobre las cantidades recogidas en las actas del SMAC deriva[ba]n de un compromiso acordado por escrito entre la empresa y los trabajadores, compromiso que consistía en actualizar, de acuerdo con el IPC de cada año, los pagos en que se fracciona[ba]n las indemnizaciones ». El Tribunal entendió que « exist[ía]n dudas razonables acerca de la deducibilidad o no de tales excesos, puesto que si bien e[ra] cierto que las cantidades abonadas a los trabajadores fueron superiores a las señaladas por el SMAC, sin embargo, respond[ía]n únicamente al objetivo de mantener el poder adquisitivo de las indemnizaciones fijadas por tal Organismo». Por todo ello, atendiendo a « estas circunstancias y [a] que la entidad reflejó las operaciones en su contabilidad, sin ocultar datos ni información a la Administración », estimó « que no concurr[ía]n las circunstancias necesarias para calificar los hechos expuestos como constitutivos de infracción tributaria, por lo que [...] anul[ó] la sanción impuesta por es[e] concepto » (FD Decimocuarto).

Disconforme con la Resolución anterior, la entidad mercantil interpuso recurso contencioso-administrativo núm. 358/2004, que fue estimado por Sentencia, de fecha 26 de abril de 2007, de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional , que anuló la resolución impugnada y el acuerdo sancionador de que traía causa « por su disconformidad a Derecho, con las consecuencias legales inherentes a dicha declaración ».

El argumento estimatorio de la Sentencia de instancia se contiene en el fundamento jurídico Cuarto, en el que se señala que la doctrina contenida, entre otras, en la Sentencia de la misma Sala de 26 de octubre de 2006 (rec. contencioso-administrativo núm. 688/2003 ) « resulta de plena aplicación al presente supuesto, en que el acta de conformidad se incoó el 24 de noviembre de 1999 y no fue hasta el 21 de enero de 2000 cuando se comunicó a la actora la iniciación del procedimiento, obviamente cuando ya había transcurrido el plazo de un mes establecido en el Art. 60.2 del RGIT , y sin que la autorización del Jefe de la Oficina Nacional de Inspección para iniciar el expediente, dictada el 21 de junio de 1999, produzca los mismos efectos que la notificación del inicio, por las razones ya expuestas en la sentencia, además de que en el presente supuesto, dicha autorización tampoco fue notificada a la parte que no tuvo conocimiento del referido inicio hasta el 21 de enero de 2000 ».

Mediante escrito presentado el 7 de mayo de 2007, el Abogado del Estado preparó recurso de casación, formalizando la interposición por escrito registrado el 20 de junio de 2007, en el que, al amparo de lo previsto en el art. 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrat iva (LJCA ), planteó un único motivo, denunciando la infracción del art. 49.2.j) del Real Decreto 939/1986, de 25 de abril , por el que se aprueba el Reglamento General de la Inspección de los Tributos (RGIT), en la redacción dada por el Real Decreto 1930/1998, de 11 de septiembre , por el que se desarrolla el régimen sancionador tributario y se introducen las adecuaciones necesarias en el RGIT.

El defensor estatal denuncia que el precepto invocado como infringido «no establece un nuevo plazo de caducidad para la apertura del procedimiento sancionador en materia tributaria, ni menos aún de prescripción del derecho de la Administración para sancionar los ilícitos tributarios» (pág. 4). A su modo de ver, «el ámbito de aplicación de la norma especial considerada se circunscribe a los casos en que el actuario haya hecho constar expresamente en el acta que pone término al procedimiento de comprobación que, a su juicio, no existen motivos para proceder a la apertura de procedimiento sancionador por razón de los hechos inspeccionados» (pág. 5), por lo que constituye «una norma favorable al administrado, pues le otorga la seguridad de que, si la manifestación expresa del actuario sobre la ausencia de motivos para iniciar el procedimiento sancionador efectuada en el acta, no es objeto de rectificación por el órgano competente dentro del plazo del art. 60 RGIT , se entenderá que ése es el criterio oficial de la Administración, y en consecuencia, dicho criterio sólo podrá ser revocado por medio de los cauces extraordinarios de la revisión de oficio de actos declarativos de derechos» (págs. 6 y 7).

Concluye el representante estatal señalando que «[c]omo quiera que en el caso de autos, el actuario no incluyó en el acta manifestación alguna en el sentido de que a su juicio no existieran motivos para iniciar un procedimiento sancionador, del tipo de las previstas en el párrafo primero del art. 49.2.j) del RGIT , no procede la anulación de la resolución sancionadora de autos por haberse superado el plazo de un mes regulado en el párrafo segundo de dicha norma» (pág. 9).

En atención a lo expuesto, la representación pública termina suplicando de la Sala se dicte sentencia anulando el pronunciamiento estimatorio de la Sentencia de instancia y confirmando el Acuerdo de imposición de sanción.

La representación procesal de la sociedad CEPSA se opuso a la admisión del recurso de casación por escrito presentado el día 23 de noviembre de 2007, solicitando se declarara no haber lugar a casar la Sentencia recurrida o, a título subsidiario, la estimación de los restantes fundamentos jurídicos no juzgados por la misma, con imposición de las costas procesales a la recurrente.

En dicho escrito, la entidad mercantil se opone al único motivo de casación, en esencia, porque negar la aplicación del art. 49.2.j) del RGIT «en los casos en que el actuario guarda silencio respecto a la existencia de indicios de infracción, constituiría una clara vulneración de la presunción de inocencia, al entenderse que la falta de mención al respecto por parte del Inspector actuario ha de entenderse equivalente a su consideración de que sí existen indicios de que la conducta del obligado tributario es constitutiva de infracción tributaria» (pág. 5). La única interpretación posible del citado precepto es -a su entender- «que el legislador amplía el plazo de caducidad sancionador [...] a la globalidad de los procedimientos tributarios». «Como se ve -afirma-, este plazo no está condicionado por el hecho de que el Inspector haga constar, o no, la ausencia de motivos para iniciar el procedimiento sancionador, con lo que queda aclarada la voluntad del legislador de que el plazo de caducidad es de aplicación objetiva» (pág. 6), citando, en esta línea de razonamiento, la Sentencia de este Tribunal de fecha 4 de julio de 2005 (rec. cas. en interés de ley núm. 91/2003 ).

Señalada para votación y fallo la audiencia del día 2 de marzo de 2011, se celebró la referida actuación en la fecha acordada.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Angel Aguallo Aviles, Magistrado de la Sala

El presente recurso de casación se interpone por el Abogado del Estado contra la Sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha 26 de abril de 2007 , que estimó el recurso del citado orden jurisdiccional núm. 358/2004, promovido por la entidad mercantil Compañía Española de Petróleos, S.A. (Cepsa) frente a la Resolución del Tribunal Económico-Administrativo Central (TEAC) de 13 de febrero de 2004, que a su vez, estimó en parte la reclamación económico-administrativa formulada contra el Acuerdo de imposición de sanciones por la comisión de infracción tributaria grave, de fecha 19 de julio de 2000, dictado por el Inspector-Jefe Adjunto Jefe de la Oficina Técnica de la Oficina Nacional de Inspección del Departamento de Inspección Financiera y Tributaria de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, en relación con el Impuesto sobre Sociedades, régimen de declaración consolidada, ejercicio 1995.

Como ha quedado explicitado en los Antecedentes, la Sala de instancia, aplicando la doctrina contenida en su Sentencia de 26 de octubre de 2006 (rec. contencioso-administrativo núm. 688/2003 ), estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto con sustento en que « el acta de conformidad se incoó el 24 de noviembre de 1999 y no fue hasta el 21 de enero de 2000 cuando se comunicó a la actora la iniciación del procedimiento, obviamente cuando ya había transcurrido el plazo de un mes establecido en el Art. 60.2 del RGIT , y sin que la autorización del Jefe de la Oficina Nacional de Inspección para iniciar el expediente, dictada el 21 de junio de 1999, produzca los mismos efectos que la notificación del inicio [...], además de que en el presente supuesto, dicha autorización tampoco fue notificada a la parte que no tuvo conocimiento del referido inicio hasta el 21 de enero de 2000 » (FD Cuarto).

Como también hemos expresado en los Antecedentes, el Abogado del Estado funda su recurso de casación en un único motivo, al amparo de lo previsto en el art. 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA ), en el que alega la infracción del art. 49.2.j) del Real Decreto 939/1986, de 25 de abril , por el que se aprueba el Reglamento General de la Inspección de los Tributos (RGIT), en la redacción dada por el Real Decreto 1930/1998, de 11 de septiembre , por el que se desarrolla el régimen sancionador tributario y se introducen las adecuaciones necesarias en el Real Decreto 939/1986, de 25 de abril , por el que se aprueba el Reglamento General de la Inspección de los Tributos.

El defensor estatal alega, en síntesis, que el precepto invocado como infringido se aplica a «los casos en que el actuario haya hecho constar expresamente en el acta que pone término al procedimiento de comprobación que, a su juicio, no existen motivos para proceder a la apertura de procedimiento sancionador por razón de los hechos inspeccionados» (pág. 5), por lo que «[c]omo quiera que el caso de autos, el actuario no incluyó en el acta manifestación alguna en el sentido de que a su juicio no existieran motivos para iniciar un procedimiento sancionador, del tipo de los previstos en el párrafo primero del art. 49.2.j) del RGIT , no procede la anulación de la resolución sancionadora de autos por haberse superado el plazo de un mes regulado en el párrafo segundo de dicha norma» (pág. 9).

Por su parte, la sociedad CEPSA se opuso al citado motivo de casación, al entender, en esencia, que el plazo fijado en el art. 49.2.j) del RGIT «no está condicionado por el hecho de que el Inspector haga constar, o no, la ausencia de motivos para iniciar el procedimiento sancionador» (pág. 6).

Descritos someramente los términos que se plantea el debate, el único motivo en el que se funda el recurso es, bajo la cobertura del art. 88.1.d) LJCA , la infracción del art. 49.2.j) del RGIT, modificado por el Real Decreto 1930/1998, de 11 de septiembre , precepto que señalaba lo que sigue:

2. En las actas de la inspección que documenten el resultado de sus actuaciones se consignarán :

j) En su caso, se hará constar la ausencia de motivos para proceder a la apertura de procedimiento sancionador, en el supuesto de que, a juicio del actuario, no esté justificada su iniciación .

A estos efectos, y si transcurridos los plazos previstos en el apartado 2 del artículo 60 de este Reglamento, en relación con las actas de conformidad, y en el apartado 4 del mismo, respecto de las actas de disconformidad, no se hubiera ordenado la iniciación de procedimiento sancionador, el mismo no podrá iniciarse con posterioridad al transcurso de tales plazos, sin perjuicio de lo dispuesto en la Ley General Tributaria en materia de revisión de actos administrativos

.

La controversia se produce, como hemos señalado, como consecuencia de las diversas interpretaciones que se mantienen del precepto que, aunque con ciertas variantes, pueden concretarse en dos : en particular, mientras que la Administración recurrente sostiene que el plazo regulado en el último párrafo del art. 49.2 RGIT debe aplicarse exclusivamente a aquellos supuestos en los que el actuario ha hecho constar en el acta expresamente la ausencia de motivos para abrir el procedimiento sancionador, por el contrario, la Sentencia de la Audiencia Nacional impugnada y la entidad recurrida mantienen que el transcurso del plazo máximo establecido en el párrafo transcrito para iniciar el procedimiento sancionador determina la caducidad (ha de entenderse que de la acción ) en todo caso, y citan a su favor las Sentencias de esta Sala y Sección de 21 de septiembre de 2002 y de 4 de julio de 2005 .

Pues bien, antes de comenzar con el análisis de fondo debemos señalar -como ya han puesto de manifiesto tanto las partes como la resolución recurrida- que sobre la cuestión que ahora se somete a nuestra consideración se pronunció este Tribunal en las ya citadas Sentencias de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de 21 de septiembre de 2002 y de 4 de julio de 2005 , que resuelven los recursos de casación en interés de ley núms. 3433/2001 y 91/2003, respectivamente. En resumen, esta Sala, a través de los dos pronunciamientos citados, rechazó fijar como doctrina legal la que, entonces y de nuevo ahora, propone la representación legal del Estado, descartando claramente que el art. 49.2 RGIT deba interpretarse limitando el plazo máximo que incorpora a los casos en que se incluye la mención expresa en las actas de la improcedencia de abrir expediente sancionador. Y es que admitir la tesis que mantiene el Abogado del Estado supondría dejar el plazo fijado en el precepto que examinamos en manos de la Administración tributaria, dado que su cumplimiento dependería de la emisión de un acto meramente interno, sobre el que tanto los contribuyentes como los propios órganos revisores de la Administración y, finalmente, los judiciales, carecerían de la más elemental facultad de control.

Entrando ya de lleno en el examen de la interpretación que debe darse al último párrafo del art. 49.2 RGIT , y cuál debe ser su aplicación al caso que examinamos, debemos señalar que este mismo asunto ha sido ya solventado, y en sentido desestimatorio de la tesis del Abogado del Estado, por esta Sala en numerosas Sentencias, entre las últimas, la de 24 de febrero de 2011 (rec. cas. núm. 3722/2008), FFDD Tercero y Cuarto; de 10 de diciembre de 2010 (rec. cas. núm. 3369/2007), FD Cuarto ; de 11 de noviembre de 2010 (rec. cas. núm. 3965/2006), FD Tercero ; de 27 de mayo de 2010 (rec. cas para la unificación de doctrina núm. 247/2005), FD Quinto ; de 4 de marzo de 2010 (rec. cas. núm. 8640/2004), FD Cuarto ; de 25 de febrero de 2010 (rec. cas. núms. 8398/2004 y 8981/2004), FFDD Cuarto ; y de 16 de octubre de 2008 (rec. cas. núm. 8525/2004 ), FD Cuarto. Sentencias todas ellas, en las que la Sala concluye que « la cuestión que plantea la representación pública ha sido resuelta por esta Sección en su Sentencia de 16 de octubre de 2008 (rec. cas. núm. 8525/2004 ), a cuyos fundamentos de derecho debemos necesariamente remitirnos en su integridad. En dicha Sentencia, afirmamos que el art. 49.2.j) del R.G.I .T. resultaba aplicable con independencia de que el actuario hubiera o no hecho constar en el acta la procedencia de la apertura de un procedimiento sancionador, declaramos la compatibilidad de dicho precepto con el instituto de la prescripción y con la previsión del art. 105.2 L.G.T ., y, en fin, sostuvimos que, en la medida en que la orden a que se remite el referido art. 49.2 .j) tiene una clara incidencia negativa en la posición jurídica del obligado tributario, debe ir seguida de la notificación a los sujetos afectados de la iniciación en plazo del expediente sancionador » [ Sentencia de 27 de mayo de 2010 , cit., FD Quinto).

Así pues, la doctrina expuesta, aplicada al presente supuesto, conduce a la misma conclusión que se recoge en la Sentencia de la Audiencia Nacional de 26 de abril de 2007 , impugnada en esta Sede, esto es, que el procedimiento sancionador incoado a CEPSA, del que derivó la imposición a la actora de una sanción de 122.457.552 ptas. por la comisión de una infracción grave del art. 79 a) de la LGT , en la redacción dada por Ley 25/1995, de 20 de julio , debe ser anulado, y por ende, dicha sanción, dado que, siendo el Acta de conformidad A01 núm. 70947052 incoada a dicha sociedad de fecha 24 de noviembre de 1999, el acuerdo de iniciación de dicho expediente sancionador se notificó a la entidad el 21 de enero de 2000, esto es, fuera del plazo preclusivo establecido con carácter general en el art. 60.2 , en relación con el art. 49.2j ), ambos del RGIT.

Siendo todo ello así, el motivo de casación no puede prosperar.

En atención a los razonamientos expuestos, procede declarar la desestimación del recurso de casación, lo que determina la imposición de costas a la parte recurrente, en cumplimiento de lo dispuesto en el art. 139 de la LJCA .

La Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el art. 139.3 de dicho texto legal, señala 6.000 euros como cuantía máxima de los honorarios de Letrado, a los efectos de las referidas costas.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución