STS, 15 de Diciembre de 2010

Ponente:MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONA
Número de Recurso:2287/2008
Procedimiento:RECURSO CASACIÓN
Fecha de Resolución:15 de Diciembre de 2010
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
RESUMEN

PESCA. MARINA MERCANTE. ABANDERAMIENTO DE BUQUES. REGULACIÓN. En el caso de autos, partiendo de las premisas establecidas por el tribunal de instancia al analizar el expediente de elaboración del Decreto 389/2004, su conclusión anulatoria es conforme el artículo 62.2 de la Ley 30/1992. La inobservancia del artículo 63 de la Ley del Parlamento de Cataluña 13/1989 que apreció la Sala se extendió a elementos esenciales del procedimiento de elaboración de aquel Decreto, hasta el punto de que faltaba, en palabras del tribunal de instancia, "toda acreditación, mediante los pertinentes estudios e informes técnicos, de los hechos determinantes que presuntamente están en el origen y justifican la nueva regulación". Apreció asimismo la Sala sentenciadora "la inexistencia de todo informe que encuadre el contenido de la disposición con la características económicas de la actividad que se regula, y la ausencia de respuesta a las alegaciones formuladas en el expediente". Y en la parte final del fundamento jurídico octavo, antes transcrita, subrayó la falta de justificación de elementos esenciales del nuevo régimen reglamentario de pesca del coral rojo. Se desestima la casación.

 
ÍNDICE
CONTENIDO

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a quince de Diciembre de dos mil diez.

Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 2287/2008 interpuesto por la GENERALIDAD DE CATALUÑA, representada por el Procurador D. Francisco Miguel Velasco Muñoz-Cuéllar, contra la sentencia dictada con fecha 8 de abril de 2008 por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en el recurso número 566/2004 , sobre regulación de la pesca del coral rojo en aguas interiores del litoral catalán; es parte recurrida D. Cristobal , D. Felicisimo , D. Íñigo , D. Maximino , D. Santiago , D. Carlos José , D. Pedro Miguel , D. Avelino y D. Dimas , representados por el Procurador D. Adolfo Morales Hernández-Sanjuán.

ANTECEDENTES DE HECHO

Primero

D. Cristobal , D. Felicisimo , D. Íñigo , D. Maximino , D. Santiago , D. Carlos José , D. Pedro Miguel , D. Avelino y D. Dimas interpusieron ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña el recurso contencioso-administrativo número 566/2004 contra el Decreto número 389/2004, de 21 de septiembre, del Departamento de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Generalidad de Cataluña, que regula la pesca del coral rojo ( Coralium rubrum ) en las aguas interiores del litoral catalán.

Segundo.- En su escrito de demanda, de 18 de abril de 2005, alegaron los hechos y fundamentos de Derecho que consideraron oportunos y suplicaron que se dictase sentencia "por la que se estime el recurso y se anule y deje sin efecto el Decreto con expresa imposición de las costas a la Administración demandada". Por otrosí solicitaron el recibimiento a prueba.

Tercero.- El Letrado de la Generalidad de Cataluña contestó a la demanda por escrito de 22 de junio de 2005, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala que dictase sentencia "por la que se desestime el presente recurso porque la disposición general impugnada se ajusta a Derecho". Por otrosí interesó igualmente el recibimiento a prueba.

Cuarto.- Practicada la prueba que fue declarada pertinente por auto de 28 de julio de 2005 y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Quinta, del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó sentencia con fecha 8 de abril de 2008 , cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: 1º.- Estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la parte actora en este proceso y, consecuentemente, declarar la nulidad del Decret 389/2004, de 21 de septiembre, del Departamento d'Agricultura, Ramaderia i Pesca de la Generalitat de Catalunya, publicado en el DOGC de 7 de octubre de 2004. 2º.- No hacer especial pronunciamiento sobre las costas causadas".

Quinto.- Con fecha 27 de octubre de 2008 la Generalidad de Cataluña interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 2287/2008 contra la citada sentencia, al amparo de los siguientes motivos:

Primero: al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional por infracción "de los artículos 9.3 de la CE y 62.2 de la LRJPAC".

Segundo: al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional "al apreciarse su falta de claridad y precisión, a la vez que su motivación no se ha ajustado a las reglas de la lógica y de la razón, contrariamente a lo que exige el art. 218 de la LEC ; se observa, en fin, la falta de su congruencia interna".

Sexto.- Por providencia de 12 de enero de 2009 se tuvo por apartados como parte recurrida a D. Cristobal , D. Felicisimo , D. Íñigo , D. Maximino , D. Santiago , D. Carlos José , D. Pedro Miguel , D. Avelino y D. Dimas .

Séptimo.- Por providencia de 7 de octubre de 2010 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sanchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 7 de diciembre siguiente, en que ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Campos Sanchez-Bordona, Magistrado de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

Primero

La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña con fecha 8 de abril de 2008 , estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Cristobal , D. Felicisimo , D. Íñigo , D. Maximino , D. Santiago , D. Carlos José , D. Pedro Miguel , D. Avelino y D. Dimas y anuló el Decreto número 389/2004, de 21 de septiembre , aprobado por el Consejo de Gobierno a propuesta del Departamento de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Generalidad de Cataluña, que regula la pesca del coral rojo ( Coralium rubrum ) en las aguas interiores del litoral catalán.

La Sala de instancia anuló el Decreto impugnado porque en el procedimiento de su elaboración no se habían respetado las prescripciones de la Ley del Parlamento de Cataluña 13/1989 , según la redacción dada por la Ley 4/2001. A juicio del tribunal "[...] en el presente supuesto, poniendo en relación las previsiones legales aplicables a la elaboración de disposiciones generales, transcritas en el FJ 4º, con el contenido sustantivo del procedimiento descrito en el FJ 5º , se colige que la Administración demandada incumplió aquéllas, tal como no dejó de poner de manifiesto, inútilmente por lo que se ve, la Comissió Jurídica Assessora en el dictamen al que se ha hecho referencia en el FJ anterior".

Segundo.- En concreto, las irregularidades e insuficiencias -algunas de ellas advertidas también en el dictamen de la Comisión Jurídica Asesora al que la sentencia hace referencia y transcribe en parte- determinantes de la anulación del Decreto 389/2004 fueron las siguientes:

  1. "[...] Falta en el expediente administrativo, expresión documental del proceso de elaboración de la disposición que se revisa, toda acreditación, mediante los pertinentes estudios e informes técnicos, de los hechos determinantes que presuntamente están en el origen y justifican la nueva regulación, a saber, el estado de las reservas de 'corall vermell' en el litoral catalán". En el fundamento jurídico séptimo de la sentencia se detallan estas omisiones, así como la extemporánea aportación al proceso de un informe técnico sobre las poblaciones de coral rojo cuyas recomendaciones, por lo demás, la Sala considera no han sido seguidas en el Decreto impugnado.

  2. "Se añade a lo antedicho, la inexistencia de todo informe que encuadre el contenido de la disposición con la características económicas de la actividad que se regula, y la ausencia de respuesta a las alegaciones formuladas en el expediente". En concreto, la Sala afirma la insuficiencia del estudio económico previo, exigido en el artículo 63.2 de la Ley catalana 13/1989 , y subraya que no existe "ni en el expediente ni en la propia disposición" justificación alguna para: a) De la prohibición de simultanear la actividad de coralero con cualquier otra actividad pesquera o marisquera (art. 2.2 ); b) Del peso máximo contemplado de las extracciones anuales por coralero y del diámetro de los corales extraíbles (art. 8 ), con modificación de las previsiones contendidas al respecto en el derogado Decret 291/83, de 30 de junio, arts. 5.2 y 6 b; c) De la división del litoral catalán en dos zonas (art. 10 ); y d) En fin, del motivo de la limitación del número de autorizaciones, precisamente a doce, y divididas a razón de 10 para la primera zona (de Francia a Roses), y 2 para la segunda zona (de l'Escala a Begur). Por demás, la previsión del art. 6.1 a), transcrito en el FJ 2º de esta sentencia, a cuyo tenor literal, una sanción administrativa firme, por ejemplo, en materia de tráfico, puede impedir el acceso a una autorización para la actividad de coralero, resulta particularmente carente de justificación".

Tercero.- La Administración que recurre ante esta Sala lo hace formulando dos motivos de casación. Por razones de lógica procesal abordaremos inicialmente el análisis del segundo, deducido al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional , en el que la Generalidad de Cataluña censura la "falta de claridad y precisión" de la sentencia a la vez que su "incongruencia interna".

A juicio de la recurrente, "la decisión anulatoria del contenido total de la disposición general impugnada no se halla suficientemente motivada, a la vez que no es congruente con las consideraciones sobre las cuales fundamenta el tribunal su decisión". Considera la Generalidad de Cataluña que si la Sala de instancia admite que concurrían los requerimientos formales exigidos, la mera insuficiencia de la memoria justificativa de la norma y de su informe económico no son defectos de tal entidad que puedan "provocar la anulación de la norma, después de reconocer, como se ha dicho, que formalmente se habían cubierto los trámites procedimentales". Concluye que "[...] esta parte acepta ahora únicamente en términos hipotéticos y a efectos meramente dialécticos, la decisión congruente hubiera sido la declaración de nulidad, únicamente, de los concretos preceptos mencionados, y no decidir una sanción tan radical como la total anulación del texto reglamentario".

La censura de quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia ha de ser rechazada. La sentencia impugnada es precisa y clara tanto en su razonamiento como en fallo. Que la Administración comparta o no el juicio de la Sala es cuestión distinta, como lo es que discrepe del fondo de sus razonamientos, con los que sin duda la Sala ha explicado de modo suficiente las razones que le conducen al fallo. Y es esta discrepancia de fondo la que late en el desarrollo argumental del motivo.

El tribunal territorial podrá haber acertado o no al calibrar la incidencia que sobre la declaración final de nulidad del Decreto 389/2004 hayan de tener los vicios formales que aprecia en su tramitación pero, incluso si se hubiera equivocado, no por ello incurriría en incongruencia interna sino, todo lo más, en vulneración del precepto legal (el artículo 62.2 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común) aplicado para decidir que el defecto de forma justificaba la anulación de la disposición reglamentaria en su integridad, y no sólo la de algunos artículos. Precisamente su eventual error de derecho al aplicar aquel artículo de la Ley 30/1992 es el reproche que contiene el primer motivo casacional, cuyo análisis haremos acto seguido.

Cuarto.- En efecto, mediante el primer motivo, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, la Administración recurrente denuncia la infracción "de los artículos 9.3 de la CE y 62.2 de la LRJPAC". La referencia al artículo 9 de la Constitución es inadecuada pues el principio de seguridad jurídica tanto se respeta anulando los reglamentos ilegales como declarando la conformidad a Derecho de los legales. Decidir si el impugnado se encontraba en uno o en otro supuesto es precisamente el objeto del litigio, que se ha de fallar mediante la aplicación de las normas legales pertinentes.

Hemos de reseñar ante todo que no se aduce como vulnerado el precepto legal específico en cuya virtud el tribunal de instancia consideró que la Administración había incumplido las exigencias inherentes al procedimiento de elaboración del Decreto impugnado. Se trataba del artículo 63.2 de la Ley del Parlamento de Cataluña 13/1989, de 14 de diciembre , de organización, procedimiento y régimen jurídico de la Administración de la Generalidad. Entre sus exigencias se incluye la obligación de incorporar al expediente de elaboración de la norma una memoria y un estudio económico. La Sala anula el Decreto 389/2004 precisamente porque reputa que en el caso de autos una y otro era radicalmente insuficientes y se había, por lo tanto, incumplido el mandato de la ley autonómica.

Consciente la Administración recurrente de que no puede residenciar ante esta Sala del Tribunal Supremo las divergencias que ella misma tenga con la del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña respecto a la aplicación del derecho emanado de los órganos de la Comunidad Autónoma (artículo 86.4 de la Ley Jurisdiccional ), trata de canalizarlas a través de un motivo basado en argumentos en principio relativos a las consecuencias anulatorias de la eventual infracción de la ley autonómica. Pero realmente gran parte de su argumentación va encaminada a demostrar que no vulneró el artículo 63.2 de la referida Ley del Parlamento de Cataluña 13/1989 , planteamiento procesal que no resulta admisible en casación dado el tenor del artículo 86.4 de la Ley Jurisdiccional .

Afirma la recurrente a este respecto que "la propuesta de disposición iba acompañada del necesario estudio económico, tal como lo exige el art. 63.2 de la LOPRJAG "; que de él "se podrá predicar su parquedad pero no su insuficiencia" y que "se ha justificado de forma suficiente la oportunidad y la adecuación de las medidas propuestas a los fines que se persiguen, a la vez que existe un suficiente estudio económico, lo que permite comprobar y concluir que la disposición impugnada". Estas afirmaciones y otras similares resultan a la postre irrelevantes cuando, insistimos, ni se invoca como infringido el artículo de la ley autonómica que regula los trámites necesarios en la elaboración de los reglamentos aprobados por el Consejo de Gobierno de la Generalidad de Cataluña, ni nos correspondería corregir la aplicación que la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña haga de las normas emanadas de los órganos de aquella Comunidad Autónoma si no está comprometido el derecho estatal o el derecho comunitario.

Quinto. - En algún momento de su exposición el Letrado de la Administración recurrente llega a afirmar (en relación con el contenido de la memoria económica preceptiva) que no comparte las consideraciones del tribunal de instancia "[...] porque ni la antigua Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 , ni la Ley 13/1989 (LOPRJAG ), ni tampoco la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (art. 24 .a), cuando establecen el requisito del estudio económico disponen que ésta haya de tener en cuenta los gastos que para el sector privado pueda suponer la aplicación de la norma".

Ocurre, sin embargo, que en el motivo casacional objeto de análisis no se invocan como infringidos ninguno de aquellos preceptos legales. Y en cuanto al único realmente aplicable al caso de autos y aplicado de hecho por la Sala de instancia, el inciso final del artículo 63.2 de la referida Ley del Parlamento de Cataluña 13/1989 exige que la propuesta de disposición incorpore "un estudio económico en términos de costo-beneficio". La interpretación de este inciso no tiene por qué coincidir miméticamente con la de su correlativo en la legislación estatal (artículo 24 de la Ley 50/1997 , que exige una "memoria económica que contenga la estimación del coste a que dará lugar") pues, como norma emanada de los órganos de la Comunidad Autónoma, el legislador autonómico dispone al respecto de una capacidad propia de configuración normativa.

La interpretación de aquel inciso corresponde a la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, que en la ahora impugnada transcribe fragmentos de sentencias suyas anteriores. Repite a este respecto el tribunal de instancia su tesis adversa a la alegación según la cual el "estudio económico en términos de coste-beneficio" previsto en el artículo 63.2 de la Ley 13/1989 "[...] debe referirse únicamente al coste para la Administración de las determinaciones de la norma [...]". Se remite a lo expuesto en su sentencia de 14 de enero de 2005, resolutoria del recurso número 146/2002 , en la que había sostenido, por el contrario, que era "necesario que la Administración demandada dispusiera antes de su aprobación de datos esenciales para valorar el alcance de la nueva regulación, con la finalidad de garantizar la legalidad, acierto y oportunidad del futuro acto normativo" y que "la memoria prevista en el reiterado art. 63.2 de la Llei 13/89, de 14 de diciembre , debe ser justificativa y no meramente explicativa".

Pues bien, ya hemos reseñado que no nos corresponde corregir la interpretación que las Salas de los Tribunales Superiores de Justicia hagan de las normas emanadas de los órganos de las respectivas Comunidades Autónomas, por lo que ha de respetarse en casación la que el tribunal de instancia hace en este caso sobre el tan citado artículo 63.2 de la Ley del Parlamento de Cataluña 13/1989. Razón por la cual no es procedente acceder a la petición subsidiaria que formula la Administración recurrente en el suplico de su escrito de interposición de este recurso, interesando de la Sala que "en atención a que las cuestiones litigiosas de fondo deben ser resueltas mediante la aplicación de normas sectoriales autonómicas [...] ordene este Alto Tribunal al que me dirijo reponer las actuaciones al momento inmediatamente anterior a la sentencia para que por el tribunal de instancia se dicte otra sentencia en la que, descartando la nulidad que declaró sobre la base de la aplicación de lo dispuesto en el art. 63 de la Ley 13/1989, de 14 de diciembre , de organización, procedimiento y régimen jurídico de la Generalidad de Cataluña, resuelva la controversia de fondo planteada en el actual proceso".

No procede acceder a dicha pretensión, decimos, porque precisamente lo que la Sala de instancia ha hecho es interpretar el referido artículo 63 de la Ley autonómica 13/1989 en el sentido ya expuesto, lo que le conduce a apreciar su vulneración en el caso de autos, con las consecuencias anulatorias subsiguientes.

Sexto.- En lo que se refiere a la eventual infracción del artículo 62.2 de la Ley 30/1992 , el motivo de casación incluye una "consideración de carácter general" sobre la nulidad derivada de incumplimientos en el procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general. A juicio de la recurrente, los criterios de prudencia y moderación, así como el principio de proporcionalidad, exigen que la nulidad se declare tan sólo cuando los defectos procedimentales supongan "una inobservancia trascendente para el cumplimiento de la finalidad a que responde su exigencia".

En el caso de autos considera la Administración de la Generalidad que "no ha prescindido del procedimiento establecido en la ley (no ha habido omisión de trámite procedimental alguno, como se ha justificado) ni, en el negado supuesto de que se pudiera apreciar algún tipo de incumplimiento que éste sea de una envergadura tal que haya de determinar la grave consecuencia jurídica de la nulidad". A cuyo efecto aduce la doctrina sentada en la sentencia de esta Sala de 26 de octubre de 1999, dictada en el recurso de casación número 6929/1995 .

Es cierto que no todo defecto u omisión en el procedimiento de elaboración de disposiciones generales debe provocar la nulidad de éstas. Son numerosas las sentencias en que se declara que la inobservancia de algún trámite en aquel procedimiento no debe llevar aparejada la nulidad del reglamento finalmente aprobado. Pero son también numerosas las que, ante incumplimientos cualificados, no dudan en aplicar el artículo 62.2 de la Ley 30/1992 para declarar la nulidad de pleno derecho de la disposición general. Concretamente, así sucedió en el caso del recurso 51/2005 , resuelto por sentencia del Pleno de esta Sala de 27 de enero de 2006 . Ante un Real Decreto en el que tanto la memoria económica como la memoria justificativa eran claramente insuficientes, se declaró su nulidad.

En el caso de autos, partiendo de las premisas establecidas por el tribunal de instancia al analizar el expediente de elaboración del Decreto 389/2004, su conclusión anulatoria es conforme el artículo 62.2 de la Ley 30/1992 . La inobservancia del artículo 63 de la Ley del Parlamento de Cataluña 13/1989 que apreció la Sala se extendió a elementos esenciales del procedimiento de elaboración de aquel Decreto, hasta el punto de que faltaba, en palabras del tribunal de instancia, "toda acreditación, mediante los pertinentes estudios e informes técnicos, de los hechos determinantes que presuntamente están en el origen y justifican la nueva regulación". Apreció asimismo la Sala sentenciadora "la inexistencia de todo informe que encuadre el contenido de la disposición con la características económicas de la actividad que se regula, y la ausencia de respuesta a las alegaciones formuladas en el expediente". Y en la parte final del fundamento jurídico octavo, antes transcrita, subrayó la falta de justificación de elementos esenciales del nuevo régimen reglamentario de pesca del coral rojo. Consideraciones todas ellas que respetamos en casación y sobre cuya base hemos de resolver el primer motivo.

Se trataba, pues, de unos incumplimientos cualificados de las normas procedimentales que tienden a asegurar el correcto ejercicio de la potestad reglamentaria. Si el contenido de las memorias económicas y justificativa existentes en el expediente de elaboración revela, como sucede en el caso de autos a juicio del tribunal de instancia, que ambos documentos contienen omisiones tales que en realidad no se ajustan a su finalidad propia, pues no explican o justifican sus determinaciones ni valoran en términos económicos el contenido de la propuesta, bien cabe afirmar que el defecto es trascendente y puede generar, por sí mismo, la nulidad del Reglamento aprobado.

Séptimo.- Procede, por todo lo expuesto, la desestimación del recurso de casación con la preceptiva condena en costas a la parte que lo ha sostenido, conforme prescribe el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional .

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español

FALLAMOS

No ha lugar al recurso de casación número 2287/2008 interpuesto por la Generalidad de Cataluña contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Quinta, del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña con fecha 8 de abril de 2008 en el recurso número 566 de 2004 . Imponemos a la parte recurrente las costas de su recurso.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Pedro Jose Yague Gil.- Manuel Campos Sanchez-Bordona.- Eduardo Espin Templado.- Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.- Maria Isabel Perello Domenech.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sanchez-Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretario de la misma certifico.