STS, 27 de Enero de 2011

La sentencia recurrida contiene una parte dispositiva que copiada literalmente dice:

" FALLAMOS:

1. - lnadmitimos el recurso en tanto fue interpuesto por el Grupo Popular en la Excma. Diputación Provincial de Guadalajara.

2. - Admitimos el recurso en tanto que interpuesto por el Diputado Provincial D. Juan Alberto .

3. - Estimamos el recurso contencioso-administrativo planteado por éste.

   4- Declaramos la nulidad de pleno derecho del Acuerdo de 30 de noviembre de 2002, del Pleno de la Excma. Diputación Provincial de Guadalajara, por el que se aprobó definitivamente el Expediente de Valoración de Puestos de Trabajo, Estructura Organizativa y Relación de Puestos de Trabajo (BOP no 4, de 8 de enero de 2003).

5. - No hacemos imposición de costas".

Notificada la anterior sentencia, por la representación de la EXCMA. DIPUTACION PROVINCIAL DE GUADALAJARA se preparó recurso de casación y la Sala de instancia lo tuvo por preparado y remitió las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.

La representación de la parte recurrente presentó el escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras ser invocados los motivos en que se apoyaba, se terminaba con este suplico a la Sala:

" SUPLICO A LA SALA:

(...) dictando en su día sentencia por la que con estimación del presente recurso, case la sentencia recurrida anulando la misma, y dictando nueva sentencia que resuelva sobre el fondo del asunto y declare la inadmisibilidad del recurso fornulado por D. Juan Alberto , o en su caso, y con carácter subsidiario, la desestimación del mismo, declarando igualmente la conformidad a derecho de la disposición administrativa impugnada, con imposición de costas a la parte contraria".

La representación de don Juan Alberto y el GRUPO POPULAR EN LA EXCMA. DIPUTACIÓN PROVINCIAL DE GUADALAJARA se opuso al recurso de casación con un escrito que finalizó así:

" SUPLICO A LA SALA:

(...) tenga por formalizado Escrito de Oposición al recurso de casación formulado por la arte contraria (...) y, previos los trámites procedentes, proceda a resolver sobre el mismo declarando la desestimación del referido recurso de casación interpuesto por no ser aceptados los argumentos recogidos en el mismo, o en su caso, y con carácter subsidiario, en el supuesto de que fuera estimada la alegación de inadmisibilidad por falta de legitimación activa recogida en el recurso, que se conceda a esta parte plazo de diez para su. subsanación y, todo ello, con expresa imposición de costas a la parte recurrente".

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 3 de noviembre de 2010, pero la deliberación hubo de continuarse en fechas correspondientes a señalamientos posteriores debido a la acumulación de asuntos existente en la Sección.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Nicolas Maurandi Guillen, Magistrado de la Sala

El proceso de instancia se inició ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo numero 1 de Guadalajara por Juan Alberto , que decía actuar en nombre del GRUPO POPULAR EN LA EXCMA. DIPUTACIÓN PROVINCIAL DE GUADALAJARA, mediante un recurso contencioso-administrativo dirigido contra el Acuerdo de 30 de noviembre de 2002, del Pleno de dicha Diputación, por el que se aprobaba definitivamente el Expediente de Valoración de Puestos de Trabajo, diseño de una nueva estructura organizativa y relación de puestos de trabajo de la Diputación Provincial.

Y, tras declarar su incompetencia dicho Juzgado, la tramitación del proceso se continuó en la Sala de Castilla-La Mancha, que fue la que dictó la sentencia que se recurre en la actual casación.

Esa sentencia que aquí se combate inadmitió el recurso jurisdiccional en tanto que interpuesto por el Grupo Popular y lo admitió "en tanto que interpuesto por el Diputado Provincial D. Juan Alberto "; y, como consecuencia de lo anterior, estimó el recurso planteado por dicho Diputado y declaró la nulidad de pleno derecho de ese Acuerdo Plenario de 30 de noviembre de 2002.

En su fundamento de derecho tercero delimitó el problema de fondo debatido señalando que los motivos de impugnación esgrimidos por la parte recurrente fueron estos:

- Vulneración del artículo 9.2 .c) de la Ley 9/1987, de 12 de junio , de órganos de representación, determinación de condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de las Administraciones Públicas por haberse omitido el informe de la Junta de Personal.

- Falta de convocatoria de la Comisión Informativa con antelación suficiente.

- Omisión de la negociación colectiva exigible de conformidad con lo establecido en el artículo 32 (apartados 2 y b) de la citada Ley 7/1989 .

- Omisión de los Informes del Secretario General de la Diputación, el Interventor y el Jefe de la dependencia administrativa que aparecen regulados en los artículos 173 (los dos primeros) y 172 (el tercero) del Reglamento de Organización y Régimen Jurídico de las Entidades Locales -ROF/RJ/EELL- [aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre ].

- Contestación por la empresa consultora, en lugar de hacerlo el Pleno de la Diputación, de las alegaciones que fueron presentadas en relación con la valoración de los puestos de trabajo.

En su fundamento cuarto enjuició todos esos motivos de impugnación y la respuesta que dio a cada uno de ellos fue la que sigue.

Negó el valor de vicio de impugnación a la omisión de la Junta de Personal y también negó "potencia anulatoria suficiente" a la impugnación referida a la convocatoria de la Comisión Informativa.

Sin embargo, sí acogió la impugnación planteada en relación con los otros informes y la negociación colectiva, por entender que no se había observado debidamente lo que exigían estos requisitos, y sobre las consecuencias que de ello debían derivarse razonó lo siguiente:

"Llegados a este punto se está ya en posición de extraer las consecuencias concretas de las anteriores consideraciones respecto del acuerdo aprobado. Pues bien, cabe afirmar que la omisión de los informes preceptivos (preceptivo era el del Jefe del Servicio) y preceptivos son lo son los de Secretario e Interventor si se solicita su emisión por 2/3 de los diputados), carentes los emitidos del contenido mínimo necesario para calificarlos de tales, unida a la falta de verdadera negociación sobre el punto relativo a la valoración concreta de los puestos de trabajo, necesitado de la misma según el art. 32.b de la Ley 9/1987 , suponen que la Diputación Provincial, bajo la apariencia de un procedimiento, ha prescindido en realidad de las escasas exigencias que la tramitación de un procedimiento de esta naturaleza posee en nuestras normas jurídicas (que, como bien dijo el Secretario, no contemplan nada en particular al respecto, sino sólo las exigencias generales).

Se han omitido los requerimientos mínimos exigidos a un procedimiento de esta clase, como son los informes preceptivos y la negociación, delegando en realidad en la empresa la sustancia de la tramitación (la decisión sobre el contenido, la verificación de su adecuación o no a derecho, la resolución de las reclamaciones, etc), limitándose la Diputación Provincial a aprobar formalmente en Pleno lo que la empresa decidió emitir, sin realizar antes la mínima labor administrativa, legalmente exigida, de confrontación con la legalidad (Secretario e Interventor), de adecuación a lo que la Administración necesita y crea preciso (Jefe de Servicio de Personal) y de negociación con las fuerzas sociales.

La omisión de estos trámites preceptivos, los únicos exigidos por las normas procesales, supone pues haber prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, de modo que el acuerdo es nulo de pleno derecho (art. 62.1.e de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Procedimiento Administrativo Común )".

El actual recurso de casación lo ha interpuesto DE LA EXCMA. DIPUTACION PROVINCIAL DE GUADALAJARA.

Antes de iniciar el estudio de lo que suscitan los motivos de casación, y para entender debidamente lo que en ellos se suscita, resulta aconsejable, como se hace a continuación, destacar inicialmente aquellos razonamientos desarrollados sobre la controversia de fondo por la sentencia recurrida que tienen una relación directa con los reproches que en esos motivos se realiza.

Comenzando por la cuestión relativa a valoración del alcance de los defectos invalidantes que la sentencia de instancia aprecia tanto en cuanto a los Informes preceptivos que debían ser emitidos y la negociación colectiva, como en cuanto a la resolución de las alegaciones, debe resaltarse que es realizada en su fundamento de derecho (FJ) cuarto, en el que se incluye esta inicial consideración:

"Si se atiende a lo que se ha transcrito en el anterior fundamento jurídico (...) podrá observarse como los distintos servicios encargados de garantizar que la presunción de acierto del acuerdo plenario (a la que alude el Secretario en su informe) tenga fundamento en un efectivo trabajo previo de depuración y análisis de legalidad y oportunidad, se abstuvieron absolutamente de cumplir con su cometido , como se deriva clara, y a veces incluso explícitamente, del contenido de los informes".

A continuación, lo que declara y argumenta sobre todos esos defectos es lo que se expone a continuación:

· Sobre el Informe del Jefe de la Dependencia a la que correspondía tramitar el expediente afirma:

"Pues bien, desde luego el informe que consta en el expediente no es el informe que reclama el Reglamento. Se prestó un día antes de la aprobación por el Pleno, lo cual da muestra del carácter puramente formulario de su solicitud. No obstante, no es esta la razón que conduce a su desautorización, sino su contenido, ya transcrito más arriba, en el que el Jefe de Servicio se abstiene de realizar cualquier valoración o análisis, limitándose a adherirse al informe del Secretario. Cabe decir, en primer lugar, que, como veremos, dicho informe del Secretario también está ayuno del contenido que le era propio incluir, y que por tanto la remisión no puede ser aceptada; y, en segundo término, que en cualquier caso las funciones del Jefe de Servicio de Recursos Humanos van más allá de las de puro control de la legalidad propias del informe del Secretario, pues se supone que el Servicio de Personal debe manifestar también su parecer respecto de cuestiones de oportunidad, de organización, de mejor gestión del personal, etc. No se trata de analizar en detalle los informes para calibrar su mejor o pero calidad, desde luego, pero sí cabe examinarlos para simplemente aclarar que el informe no es tal, sino mera apariencia del mismo carente absolutamente de cualquier contenido que lo haga merecedor de aquélla denominación.

Según la Diputación Provincial, este informe no era preceptivo, dado que, dice, el expediente no se tramitó por el Servicio de Recursos Humanos. Esta argumentación es sintomática de hasta qué punto la Diputación Provincial confundió la contratación de un servicio de consultoría con la "privatización" absoluta de todo el proceso, pues no se comprende que en un proceso de reorganización, clasificación y valoración ele puestos de trabajo el Servicio de Personal no intervenga y no tenga nada que decir o analizar. De hecho, puede comprobarse cómo en la publicación del acuerdo en el BOP nº 4 de 8 de enero de 2003 se encabeza la resolución con la titulación "RECURSOS HUMANOS", de modo que resulta sorprendente que se diga que una resolución que lleva tal encabezamiento no debe ser tramitada por el Servicio que tiene encargada su gestión específica. En el mismo acuerdo se dice que el expediente puede consultarse en el Servicio de Recursos Humanos, de modo que no se conoce qué hacía allí el expediente si correspondía a ese Servicio su tramitación.

De modo que desde luego el informe era preceptivo, porque no cabe eludir el carácter imperativo del art. 172 del R.O.F . mediante el simple argumento de que el servicio que debió tramitarlo no lo tramitó. Una cosa es que se contrate la asistencia y consultoría de una empresa, y otra que ésta suplante el funcionamiento normal de los servicios administrativos de la Corporación, que debieron recibir el documento elaborado por la empresa de asistencia y, al menos y como mínimo, emitir un informe, más o menos exhaustivo pero con contenido real ".

· Sobre el Informe del Secretario y del Interventor, debe decirse que en el anterior FJ tercero ya se puso de manifiesto que había sido reclamado por los dos tercios de los diputados el 27 de noviembre de 2002 y fue emitido el mismo día (tres días antes de la aprobación del Pleno), y lo que se razona en relación con el defecto advertido en este informe es lo siguiente:

"Por lo que se refiere al informe del Secretario, basta con consultar la transcripción parcial que se ha hecho del mismo más arriba para observar que también este funcionario se abstuvo de cumplir con el cometido que las leyes le atribuyen, delegando y descargando sus funciones en una asunción poco menos que reverencial de lo que la empresa de consultoría concluyese sobre la clasificación y valoración de puestos. El Secretario parte del final, en lugar del principio, para decir que la valoración de puestos, según el Tribunal Supremo, posee presunción de acierto y debe ser desvirtuada mediante prueba. Naturalmente esto es así, pero es así cuando tal valoración está aprobada por la Administración y no antes; precisamente antes de lo que se trata es de que los mecanismos administrativos de control y depuración de legalidad y oportunidad cumplan su cometido para garantizar que esa presunción de acierto tiene una base real y un fundamento efectivo. Lo que no cabe es abdicar de ese control previo sobre la base de una presunción de acierto futura que precisamente se basa en la existencia de ese control y labor previos. El trabajo de la empresa no tiene más valor que el de ser un documento sobre el que la Corporación debe realizar la valoración de los puestos; puede ser que se asuma incluso íntegramente, pero será previo examen real del mismo y depuración de la legalidad de su contenido, y no mediante una aceptación y una negativa explícita a analizar su contenido.

Esta negativa explícita es la que luce en el informe del Secretario, el cual, tras analizar la regularidad puramente procedimental, en cuanto al contenido del proyecto de valoración se abstiene absoluta y explícitamente de toda valoración, sobre la base de una presunción de acierto y legalidad que el trabajo de la empresa no posee, y sobre la idea, explícitamente expresada por el Secretario, de que si la empresa ha afirmado su legalidad, habrá que entender que tal legalidad concurre (véase el fundamento jurídico anterior). En particular, en el informe el Secretario se niega a cualquier análisis sobre la base de la inexistente presunción ya mencionada, y en el Pleno incluso se permitió decir que "lógicamente en un día es imposible detectar todo" (como si fuese de recibo y normal que el Secretario sólo disponga de un día para examinar la legalidad de un documento de tal calibre e importancia para la Corporación) así como que los márgenes y limitaciones a la asignación de los niveles de complemento de destino establecidos en el R.D. 158 / y R.D. 364/1995 "serán correctos" si dice la empresa que los tuvo en cuenta. Mayor dejación de las funciones propias no cabe, pues no basta con suponer que si la empresa cita esta normativa la habrá cumplido, sino que hay que comprobar que ello es así.

Incluso al margen de la función puramente técnica y apreciativa de valoración de puestos (que debió ser examinada por el Jefe de Personal), una relación de puestos de trabajo y valoración de puestos puede presentar notables problemas de legalidad ligados a los intervalos de complemento de destino en relación con el grupo de titulación de los funcionarios que ocupen el puesto, a que el complemento específico responda realmente a la concepción legal del mismo, a que los incrementos retributivos no excedan de los límites establecidos por la Ley General de Presupuestos, etc, y nada de ello se examinó por el Secretario".

· Sobre la negociación colectiva realizó estas declaraciones:

"En este punto es posible apreciar en la actitud de la Diputación Provincial el mismo vicio que se acaba de relatar referente a los informes. Desde luego hubo reuniones de la Mesa General de Negociación sobre la cuestión, pero si se analizan las actas se observará que la Diputación Provincial dio por sentado que la valoración de puestos realizada por la empresa no podía ser objeto de negociación, nuevamente en actitud que, lejos de dar al documento de la empresa el valor que tenía (mero documento para ayudar a realizar la valoración, asumible íntegramente si se quiere, pero previo análisis y discusión del mismo), revela una asunción reverencial del mismo y una negativa a aplicar a este documento elaborado por una empresa privada de consultoría los trámites, controles, garantías y negociaciones que las leyes establecen para los actos y disposiciones administrativas.

Así, puede observarse cómo en la primera ronda de negociaciones (julio de 2002) no se trató el contenido del documento por considerarse (más bien voluntariosamente por los sindicatos que por la Corporación) un mero "documento previo de trabajo". Pues bien, cuando dicho "documento de trabajo" debe ser negociado en la segunda ronda de negociaciones (noviembre de 2002), la Diputación Provincial se niega sistemáticamente a entrar a negociar la valoración de puestos, con el argumento de haber sido elaborada por la empresa, y se limita a aceptar la discusión de los errores que puedan detectarse, eso sí, no para valorarlos y en su caso enmendarlos, sino de nuevo para consultar con la empresa a fin de hacerse lo que ésta considere oportuno".

· Sobre la resolución por la empresa consultora de las alegaciones formuladas por los funcionarios al proyecto de valoración sus razonamientos principales fueron éstos:

"Éste no es sino un aspecto más del actuar administrativo que venimos comentando, dando el Pleno un plazo para alegaciones pero absteniéndose cualquier servicio administrativo de examinarlas y resolverlas, aunque sea con la asistencia de la empresa consultora".

El actual recurso de LA EXCMA. DIPUTACION PROVINCIAL DE GUADALAJARA dirige cinco reproches a la sentencia recurrida (A, B, C, D y E), todos ellos formalizados por el cauce de la letra d) del artículo 88.1. de la Ley reguladora de esta Jurisdicción (LJCA).

Los dos primeros reproches (A y B) cuestionan la legitimación que fue reconocida a la parte actora por la sentencia recurrida, a la que imputan por esta razón, de un lado, la infracción del artículo 63.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local , en relación con los artículos 19 y 23.2 de la LJCA ; y, de otro, la jurisprudencia contenida en las sentencias de esta Sala de 16 de diciembre de 1999 , 16 de mayo de 1994 y 25 de mayo de 1993 .

Pues bien, ya debe decirse que estos primeros reproches no pueden ser compartidos por ser acertadas las razones que la Sala de Castilla-La Mancha expresa para justificar su decisión sobre esta cuestión y que, expuestas aquí en lo esencial, se pueden resumir en estas ideas que siguen. Que está fuera de duda que los grupos políticos carecen de personalidad fuera de su actuación en el seno de la asamblea en la que se constituyen, pero no es menos cierto que la condición de miembro del grupo y de Diputado Provincial son difícilmente separables. Que el recurso jurisdiccional invocó expresamente la legitimación que el artículo 63 de la LRBRL otorga a los miembros de la Corporaciones que hubieran votado en contra de los actos y acuerdo que quieran impugnarse. Y que siendo clara la voluntad de impugnar exteriorizada por el recurrente y su condición de Diputado la admisibilidad de su impugnación es la solución más acorde con el planteamiento "pro actione" que demanda la efectividad del derecho de tutela judicial del artículo 24 CE .

Los otros tres reproches del recurso de casación realizan estas denuncias que se exponen seguidamente.

El (C) pretende sostener la violación de los artículos 32 (apartados b y c) y 34 de la Ley 9/1987, de 12 de junio , de órganos de representación, determinación de condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de las Administraciones Públicas.

Se invoca inicialmente en su apoyo que, tratándose de relaciones de puestos de trabajo, se está ante una exteriorización de la potestad de organización que tiene reconocida toda Administración pública para ordenar su función pública y para cuyo ejercicio goza de una gran libertad y discrecionalidad; y desde esa consideración se concluye que aquí no puede considerarse preceptiva la negociación por tratarse de decisiones de la Administración que afectan a sus potestades de organización.

Y a ello se añade que sólo la Mesa de Negociación puede reclamar si la negociación ha sido omitida, pero no así un Grupo político o Diputado por carecer de legitimación para ello.

El (D) señala como infringidos los artículos 172 y 173 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre .

Lo que únicamente se argumenta en este reproche es que los informes fueron emitidos y la mayor o menos extensión de los mismos no puede ser causa para determinar su ausencia.

Y el (E) imputa la infracción del artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Común.

Para ello se aduce que, según la jurisprudencia, la falta de un informe, aunque sea preceptivo, no supone prescindir total y absolutamente del procedimiento, y tampoco implica la indefensión para los interesados.

El reproche C), referido a la omisión de la preceptiva negociación, sí debe ser acogido, porque, como se viene a apuntar en el recurso de casación, quienes únicamente pueden decidir sí hubo o no voluntad negociadora por parte de la Administración son los sindicatos representativos que, junto a ella, tienen legitimación legal para formar parte en la Mesa General de Negociación (artículos 30 y 31 de la Ley 9/1987, de 12 de junio , de órganos de representación, determinación de condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de las Administraciones Públicas; y, actualmente, artículos 33 y 36 de la Ley 7/2007, de 12 de abril , del Estatuto Básico del Empleado Público).

Así debe ser porque la negociación colectiva es una manifestación del derecho de libertad sindical y, habiendo existido convocatoria y reuniones dirigidas a esa negociación, como en el caso enjuiciado aconteció, son los correspondientes sindicatos quienes deben denunciar si en esa convocatoria y reuniones hubo o no en la Administración una efectiva voluntad de iniciar y llevar a cabo un proceso de negociación.

Por otro lado, debe también declararse que la observancia del requisito de la negociación obligatoria comporta que se haya ofrecido la posibilidad de llevarla a cabo por quien tiene la obligación de promoverla, pero su cumplimiento no impone que la actividad desarrollada con esa finalidad haya culminado necesariamente en un resultado positivo de coincidencia plasmado en la perfección de un determinado pacto o acuerdo.

Pero lo que antecede se debe completar con esta otra puntualización: el ejercicio de la potestad de organización de la Administración Pública no dispensa a ésta de la necesaria negociación cuando dicho ejercicio tiene incidencia en materias expresamente incluidas por la ley en los supuestos sujetos a negociación (así lo establece actualmente el artículo 37.2 .a) de la Ley 7/2007, de 12 de abril , del Estatuto Básico del Empleado Público; y así resultaba de una interpretación conjunta de los artículos 32 y 34 de la Ley 9/1987, de 12 de junio , de Órganos de Representación, Determinación de las Condiciones de Trabajo y Participación del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas).

El reproche D), planteado en relación con los informes emitidos en el procedimiento litigioso, carece de fundamento y, por tanto, no puede alcanzar éxito.

En esta cuestión han de asumirse, por ser acertados, los razonamientos utilizados por la sentencia recurrida para invalidar tales informes, y consistentes, en esencia, en que el contenido de esos informes no era suficiente ni idóneo para que pudieran dar satisfacción a la finalidad para la que están previstos (facilitar los elementos de conocimiento necesarios para asegurar el acierto y corrección jurídica de una decisión al órgano administrativo que tiene que adoptarla). Por ello, basta aquí con ratificar esos razonamientos de la Sala de Albacete que antes quedaron transcritos, los cuales, por ser claros sobre las causas por las que se niega validez jurídica a esos controvertidos informes, no necesitan ninguna otra adición.

Sin embargo, sí debe ser acogido el reproche E), que censura, como ya se expresó que la invalidez derivada de los defectos advertidos haya sido calificada como un vicio de nulidad absoluta encuadrable en la letra e) del artículo 62.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Común.

Existiendo tales informes, aunque hayan sido emitidos en términos que jurídicamente no son aceptables, no es de apreciar esa ausencia total y absoluta de procedimiento que configura el supuesto legal de nulidad absoluta que acaba de mencionarse y, por el contrario, sí es de apreciar el grado de anulabilidad que contempla el artículo 63.2 del anterior texto legal para los supuestos en que el "acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin".

Todo lo antes razonado hace procedente declarar haber lugar al recurso de casación a los solos efectos de sustituir la declaración de nulidad de pleno derecho incluida en el fallo recurrido por un pronunciamiento de simple anulación.

Y en cuanto a costas, no hay circunstancias que justifiquen una especial imposición de las del proceso de instancia y cada parte abonará las suyas en las que corresponden a esta casación (artículo 139, 1 y 2, de la LJCA ).