STS, 24 de Enero de 2011

"Terra Networks España, S.A.U." interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional el recurso contencioso-administrativo número 110/2006 contra la resolución de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones de 28 de diciembre de 2005, recaída en el expediente sancionador RO 2004/1360, que acordó:

"PRIMERO. Declarar responsable directa a Terra Networks España, S.A. de la comisión de una infracción muy grave tipificada en el artículo 53.r) de la Ley 32/2003, de 3 de noviembre, General de Telecomunicaciones , por el incumplimiento del Acuerdo del Consejo de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones adoptado en su sesión de 28 de julio de 2004, adoptando medidas cautelares.

SEGUNDO. Imponer a Terra Networks España, S.A. una sanción por importe de doscientos sesenta y cuatro mil euros (264.000) Euros."

Segundo.- En su escrito de demanda, de 4 de junio de 2007, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó que se dictase sentencia "por la que estimando el presente recurso contencioso-administrativo anule y deje sin efecto la resolución de 21 de diciembre de 2005 dictada en el expediente sancionador RO 2004/1360 incoado a Terra Networks España, S.A.U. por acuerdo de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones de 14 de diciembre de 2004, que declara a Terra responsable directa de una infracción muy grave tipificada en el artículo 53 r) de la Ley 32/2003, de 3 de noviembre, General de Telecomunicaciones y le impone una sanción por importe de doscientos sesenta y cuatro mil euros (264.000 euros)".

Tercero.- El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 8 de octubre de 2007, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala que dictase sentencia "desestimando el recurso de referencia".

Cuarto.- No habiéndose solicitado el recibimiento del pleito a prueba y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Octava, de la Audiencia Nacional dictó sentencia con fecha 1 de febrero de 2008 , cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Primero. Estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora doña María del Carmen Ortiz Cornago, en nombre y representación de la entidad Terra Networks España, S.A.U., contra la resolución de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones de fecha 21 de diciembre de 2005, resolución que anulamos por no ser conforme a Derecho. Segundo. No ha lugar a hacer un especial pronunciamiento en cuanto a las costas procesales causadas".

Quinto.- Con fecha 12 de septiembre de 2008 el Abogado del Estado interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 2542/2008 contra la citada sentencia, al amparo del siguiente motivo fundado en el artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional : Único: "Infracción, por aplicación indebida, de lo establecido en el art. 58 de la Ley 32/2003, de 3 de noviembre, General de Telecomunicaciones , en relación con el art. 46.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, así como de la interpretación dada a dichos preceptos en relación con la ampliación del plazo máximo de resolución por la jurisprudencia de esta Excma. Sala, por todas la de 28 junio de 2004".

Sexto.- "Terra Networks España, S.A.U." presentó escrito de oposición al recurso y suplicó su desestimación íntegra con imposición de costas a la parte recurrente.

Séptimo.- Por providencia de 16 de noviembre de 2010 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sanchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 18 de enero de 2011, en que ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Campos Sanchez-Bordona, Magistrado de la Sala

La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional con fecha 1 de febrero de 2008 , estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por "Terra Networks España, S.A.U." y anuló la resolución administrativa reseñada en el primer antecedente de hechos.

La estimación del recurso se debió a que el expediente sancionador había caducado, sin que obstara a la caducidad la ampliación del plazo para resolver acordada por la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones de 1 de diciembre de 2005 pues el acuerdo de ampliar no se ajustaba a las prescripciones de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Segundo. - Los razonamientos de la sentencia de instancia que justifican el fallo anulatorio fueron los que siguen:

"[...] La parte actora esgrime como primer motivo de impugnación la caducidad del procedimiento sancionador al considerar que se ha dictado la resolución recurrida una vez transcurrido el plazo de un año que prevé el artículo 58 de la Ley 32/2003, General de Telecomunicaciones . Procede, por ello, examinar si efectivamente la resolución impugnada se ha dictado una vez rebasado el plazo establecido para resolver el procedimiento sancionador, extremo que conllevaría la consecuente caducidad de la acción de la Administración para ejercer su potestad sancionadora en el citado procedimiento.

Como antecedentes necesarios para resolver la cuestión planteada hay que destacar:- la entidad Wanadoo España S.L. el día 6 de agosto de 2004 presentó denuncia contra Terra al considerar que había incurrido en incumplimiento de la resolución de la CMT de 28 de julio de 2004; -con fecha 10 de agosto del mismo año la CMT acordó el inicio de un período de información previa, a tenor de lo previsto el artículo 12 del Reglamento del Procedimiento para Ejercicio de la Potestad Sancionadora; - el 14 de diciembre 2004 la CMT resolvió incoar expediente sancionador contra Terra Networks España, S.A.U.; -el 25 de enero de 2005 Terra solicita la ampliación de plazo para alegaciones y la CMT acordó la ampliación del mismo por 15 días; -el 14 de febrero 2005 Terra presentó escrito de alegaciones, adjuntando una serie de documentos y solicitando la práctica de pruebas que debían versar sobre los documentos aportados y los unidos al expediente;- con fecha 3 de noviembre de 2005 el instructor solicitó la declaración ingresos brutos correspondientes al ejercicio 2004 de la recurrente; -con fecha 4 de noviembre 2005 el instructor acordó denegar la apertura del período de prueba; -el 7 de noviembre 2005 el instructor formuló la propuesta de resolución; -con fecha 29 de noviembre de 2005 el instructor solicita la ampliación del plazo máximo de resolución por un mes más, a contar desde el vencimiento del plazo inicial, esto es, desde el día 14 de diciembre 2005; -la CMT por acuerdo de 1 de diciembre 2005 amplía el plazo máximo de resolución del expediente sancionador por un mes, al amparo de lo preceptuado en el artículo 42.6 de la Ley 30/92 , en la redacción dada por la Ley 4/99 , al considerar que tal ampliación se justifica '... para garantizar que prudencialmente se dispone de todo el tiempo que resulte necesario para analizar y valorar las alegaciones que presente el imputado en trámite de audiencia, así como toda la información que pueda remitir. En concreto, debe tomarse en especial consideración que el plazo para dictar el procedimiento termina el 13 de diciembre y que la instrucción del sancionador aún no ha culminado definitivamente (en particular, por la complejidad que ha supuesto efectuar una correcta valoración del elemento subjetivo de la culpa del imputado y la correspondiente cuantificación de la sanción a proponer)...'; -la resolución impugnada, que acuerda sancionar a la recurrente, es de fecha 21 de diciembre 2005 y fue notificada a Terra el 3 de enero de 2006.

El Abogado del Estado no discute los hitos procedimentales y las fechas señaladas anteriormente.

Pues bien, el artículo 58 de la Ley 32/2003 pauta "El ejercicio de la potestad sancionadora se sujetará al procedimiento aplicable, con carácter general, a la actuación de las Administraciones públicas. No obstante, el plazo máximo de duración del procedimiento será de un año y el plazo de alegaciones no tendrá una duración inferior a un mes." Es decir, el plazo para dictar y notificar la resolución sancionadora concluía el 14 de diciembre 2005, debiendo por ello esclarecerse si concurre alguna de las causas tasadas que establece la Ley o el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora para ampliar el plazo de resolución.

En el presente caso no concurre ninguno de los supuestos establecidos, con carácter específico, en el artículo 5 y 7 en del Real Decreto 1398/93 ni los recogidos en el artículo 42.5 de la Ley 30/92 , es más, ninguno de tales supuestos han sido alegados por la Administración para justificar la ampliación del plazo.

La Administración invoca el artículo 42.6 para acordar la ampliación del plazo por tiempo de un mes, sin embargo el apartado segundo del citado párrafo 6 se refiere a un específico supuesto definido en el apartado primero, consistente en 'Cuando número de solicitudes formuladas o las personas afectadas pudiera suponer un incumplimiento del plazo máximo de resolución...' supuesto en el que el órgano competente para resolver podrá habilitar los medios personales y materiales para cumplir con el despacho adecuado y en plazo, y sólo para este supuesto, excepcionalmente podrá acordarse la ampliación del plazo máximo de resolución y notificación mediante la motivación clara de las circunstancias concurrentes y sólo una vez agotado todos los medios a disposición posibles (apartado segundo del párrafo 6 ).

Así las cosas, el procedimiento sancionador, del que trae causa este recurso, no puede incluirse en tal apartado ni por el número de solicitudes ni por las personas afectadas y, por tanto, tampoco puede aplicarse la excepcionalidad prevista en el apartado segundo.

A mayor abundamiento el instructor no realizó actividad desde el 14 de febrero 2005, que Terra presentó escrito de alegaciones, hasta el 3 de noviembre del mismo año. Y, en todo caso, la motivación exigible para acordar la ampliación del plazo debería referirse a las circunstancias contempladas en el que tantas veces citado artículo 42.6 , sin embargo la Administración motiva tal ampliación exclusivamente en la necesidad de garantizar que dispone de todo el tiempo que resulte necesario para analizar y valorar las alegaciones que presente el imputado en trámite de audiencia, y, en concreto, la especial consideración de que el plazo para dictar el procedimiento terminaba el 13 de diciembre y el instructor aún no había culminado su actividad por la complejidad que supuso efectuar una correcta valoración del elemento subjetivo de la culpa del imputado y la correspondiente cuantificación de la sanción a proponer. Motivación que se fundamenta en causas que, como ya hemos indicado, no pueden incluirse en ninguno de los supuestos tasados que establece la Ley y el Reglamento, supuestos que deben ser interpretados restrictivamente en el ámbito del procedimiento sancionador.

Siendo ello así, la ampliación del plazo que acordó la Administración carece de apoyatura legal o reglamentaria y, por tanto, la notificación de la resolución impugnada se produjo una vez vencido el plazo máximo de un año previsto el artículo 58 de la Ley General de Telecomunicaciones, aun computando la ampliación del plazo de 15 días que ha solicitud de Terra acordó la CMT.

La consecuencia que se deriva de la notificación de la resolución sancionadora una vez vencido el plazo máximo, conforme al artículo 44.2 de la Ley 30/92 , es la caducidad del procedimiento sancionador y la estimación del presente recurso sin necesidad de entrar en el análisis de los restantes motivos de impugnación aducidos."

Tercero.- El Abogado del Estado interpone el recurso de casación con un solo motivo, fundado en el artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional , a través del cual censura la, a su juicio, aplicación indebida por la Sala de instancia del artículo 58 de la Ley 32/2003, de 3 de noviembre, General de Telecomunicaciones , en relación con el artículo 46.2 de la Ley 30/1992. Añade que el tribunal ha vulnerado asimismo la jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo "en relación con la ampliación del plazo máximo de resolución", a cuyo efecto cita la sentencia de 28 junio de 2004 .

En síntesis, el motivo se centra en sostener que el artículo 42.6 de la Ley 30/1992 permite prolongar el plazo máximo para resolver siempre que exista una motivación "razonada y razonable", sin más. No niega que el acuerdo de ampliación del plazo quede sujeto al control jurisdiccional pero sostiene el Abogado del Estado que la declaración de nulidad de estos acuerdos sólo debe hacerse "cuando se produce una clara indefensión para los interesados o un evidente perjuicio para los mismos", sin cuyos requisitos -inexistentes en este caso, afirma- no debe darse lugar a la caducidad del expediente. Finalmente propugna una interpretación restrictiva de las disposiciones de la Ley 30/1992 relativas a la caducidad de los expedientes cuando se trata del ejercicio de la potestad sancionadora por los órganos reguladores en asuntos complejos.

Cuarto.- El recurso no podrá ser estimado. El análisis del motivo único debe hacerse partiendo de los datos que se consignan en la sentencia de instancia, ninguno de ellos discutido: a) la incoación del expediente se produjo el 14 de diciembre de 2004 , por lo que debía en principio haberse concluido antes del 15 de diciembre de 2005; b) el instructor no realizó ninguna actividad desde el 14 de febrero hasta el 3 de noviembre de 2005; c) el acuerdo de ampliación, por un mes, del plazo máximo para resolver se adoptó el 1 de diciembre de 2005, cuando ya había sido formulada la propuesta de resolución por parte del instructor (7 de noviembre); y d) la resolución sancionadora fue finalmente dictada el 21 de diciembre de 2005 y notificada a su destinatario el 3 de enero de 2006.

A la vista de estas circunstancias, no puede sostenerse que la ampliación del plazo efectuada el 1 de diciembre de 2005 fuera conforme con lo dispuesto en el artículo 42.6 de la Ley 30/1992. Aun cuando en su resolución la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones subraye que con la ampliación se trataba de "garantizar que el órgano decisorio dispone del tiempo necesario para apreciar todas las circunstancias que concurren en el presente caso a la hora de adoptar la decisión que pusiera fin al presente procedimiento", esta razón no era bastante para justificar la superación del período (un año) en que debía haberse resuelto el expediente, tanto menos cuanto que -según los hechos que la Sala de instancia consideró probados- había estado paralizado durante cerca de nueve meses.

La jurisprudencia de esta Sala hace depender la validez de la ampliación extraordinaria -del plazo máximo para resolver- de la motivación razonable del acuerdo impugnado, en la que se pongan de manifiesto causas o circunstancias, asimismo excepcionales, justificativas del retraso. No entra en esta categoría, según en otras sentencias hemos afirmado, la "realización de las actividades ordinarias y previsibles del procedimiento sancionador" como las que en este caso adujo el instructor o apreció la propia Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones. La "correcta valoración del elemento subjetivo de la culpa del imputado y la correspondiente cuantificación de la sanción a proponer", que fueron razones alegadas en este caso en la propuesta de ampliación, no son sino operaciones habituales en la resolución de los expedientes sancionadores, debiendo precisarse que el ahora enjuiciado no presentaba particular complejidad pues se trataba con él de calificar la conducta de "Terra Networks España, S.A.U." consistente en el mantenimiento de una determinada promoción de sus servicios de ADSL, pese a que la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones había ordenado su cese de modo cautelar.

Difícilmente podríamos admitir la razonabilidad de la ampliación del plazo máximo (un año) para resolver cuando su origen real fue la propia pasividad administrativa, esto es, la parálisis durante casi nueve meses en la tramitación del procedimiento, sin que conste razón alguna que la explique de modo satisfactorio. Sólo cuando faltaban trece días para el final del plazo se adoptó el acuerdo ampliatorio con el fin de evitar la inminente declaración formal de caducidad: a juicio de "Terra Networks España, S.A.U." se trataba de una "ampliación de última hora", o ampliación in extremis , contra la que se pronunció dicha empresa el 8 de diciembre de 2005 al formular sus alegaciones sobre la propuesta de resolución sancionadora.

La Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones trataba, en efecto, de fundar su decisión ampliatoria del plazo en razones más formales que reales, ninguna de las cuales era de recibo. No había ya necesidad de "realizar las averiguaciones pertinentes" pues el 7 noviembre de 2005 la instructora había denegado la prueba y formulado la propuesta de resolución. Tampoco era razón suficiente para la ampliación extraordinaria la de "[...] adoptar el presente Acuerdo con las garantías necesarias y valoración de las alegaciones presentadas por Terra a la propuesta del Instructor" pues, según expresaba la misma instructora del expediente en su escrito de 29 de noviembre de 2005, aquella empresa tenía de plazo hasta el 8 de diciembre para formular alegaciones, como en efecto presentó. La Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones podía, pues, haber resuelto el procedimiento sancionador dentro del plazo legal del año, sin que fuera imputable sino a la conducta anterior de sus propios servicios los escasos días (desde el 8 hasta el 14 de diciembre de 2005) de que disponía para analizar aquellas alegaciones y resolver finalmente el expediente.

Quinto.- El resto de los argumentos del Abogado del Estado tampoco pueden ser aceptados. No hay base en la Ley 30/1992 ni en la doctrina de esta Sala para restringir la apreciación de caducidad, por superación del plazo máximo para resolver los expedientes sancionadores, a los únicos supuestos que aquél propugna. No es necesario que concurra a estos efectos la "indefensión para los interesados" ni que a éstos se les causen otros perjuicios adicionales distintos del que en sí supone el alargamiento del tiempo de tramitación más allá del plazo legal.

Aun reconociendo que el ejercicio de la potestad sancionadora por los órganos reguladores puede generar dificultades de tramitación en asuntos complejos, no hay tampoco razones bastantes para desvirtuar las previsiones legales específicas sobre los tiempos para resolverlos, previsiones que incluyen la utilización prudente y motivada tanto de los mecanismos de suspensión como los de ampliación, cuando existan las causas que legitimen unos u otros. El juego combinado de las leyes 32/2003 (General de Telecomunicaciones) y 30/1992 determinaba, según ya hemos expuesto, que el plazo máximo para resolver los expedientes sancionadores en materia de telecomunicaciones fuera el de un año (esto es, un tiempo superior de suyo al común para el resto de procedimientos análogos en otras materias) y permitía su ampliación por causas justificadas que en este supuesto no concurrieron.

Por último, la referencia que hace el Abogado del Estado a la sentencia de esta Sala de 28 junio de 2004 en nada cambia cuanto se deja dicho. En primer lugar, el párrafo que transcribe corresponde a la reproducción del contenido de la sentencia de instancia de 2 de diciembre de 2000 que, para mejor comprensión del recurso de casación, se recoge entrecomillado en la de esta Sala de 28 de junio de 2004: no se trata, en consecuencia, de doctrina emanada del Tribunal Supremo. En segundo lugar, lo que allí se confirma es que el acuerdo de ampliación no es susceptible de recurso, por tratarse de algo que afecta a la ordenación interna del expediente. Pero en ningún caso se mantiene ni en la sentencia de instancia ni en la de 28 de junio de 2004 que la ilicitud del acuerdo ampliatorio del plazo sea irrelevante a los efectos de declarar la caducidad del expediente y la subsiguiente nulidad del acuerdo sancionador. La solución dada entonces por la Sala de la Audiencia Nacional y ratificada por la sentencia del Tribunal Supremo de 28 de junio de 2004 fue justamente la contraria: "[...] si la caducidad es apreciada judicialmente, la sentencia deberá acordar la nulidad de la resolución extemporánea. Esto implica, como hemos avanzado, que estando los procedimientos sancionadores entre los comprendidos bajo el referido artículo 43.3 [de la Ley 30/1992 en su versión original], la caducidad del procedimiento acarrea la nulidad de una sanción impuesta tras concluir el plazo previsto para el procedimiento establecido".

Sexto.- La desestimación del recurso lleva aparejada la preceptiva condena en costas a la parte que lo ha sostenido, conforme prescribe el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional .

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español