STS, 19 de Noviembre de 2008

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sección Quinta, dictó Sentencia, el siete de febrero de dos mil seis, en el Recurso número 1819 de 2002, en cuya parte dispositiva se establecía: "Estimar el presente recurso y, en consecuencia, declarar la nulidad del Decreto 345/2001, de 24 de diciembre, por el que se regula el establecimiento de los convenios y contratos de gestión de servicios sanitarios en el ámbito del Servicio Catalán de la Salud".

En escrito de cinco de marzo de dos mil seis, por el Abogado de la Generalidad de Cataluña en nombre y representación de la Administración de la Generalidad de Cataluña, interesó se tuviera por presentado el recurso de casación contra la Sentencia mencionada de esa Sala de fecha siete de febrero de dos mil seis.

La Sala de Instancia, por Providencia de tres de marzo de dos mil seis, procedió a tener por preparado el Recurso de Casación, con emplazamiento de las partes ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en el plazo de treinta días.

En escrito de veintinueve de mayo de dos mil seis, el Abogado de la Generalidad de Cataluña, en representación y defensa de ésta, procedió a formalizar el Recurso de Casación, interesando la revocación de la Sentencia dictada por la Sala de instancia, y que se dicte en su día nueva resolución ajustada a Derecho, admitiéndose el mismo por Providencia de veintisiete de febrero de dos mil siete.

En escrito de dieciséis de mayo de dos mil siete, la Procuradora Doña Mercedes Marín Iribarren, en nombre y representación del Sindicato de Enfermería, SATSE, manifiesta su oposición al Recurso de Casación y solicita se dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente.

Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día doce de noviembre de dos mil ocho, en cuya fecha tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Santiago Martínez-Vares García, Magistrado de la Sala que expresa la decisión de la misma.

Se combate por los Servicios Jurídicos de la Generalidad de Cataluña la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sección Quinta, de siete de febrero de dos mil seis, pronunciada en el recurso contencioso administrativo núm. 1819/2002, interpuesto por el Sindicato de Enfermería ( SATSE), frente al Decreto 345/2001, de 24 de diciembre, por el que se regula el establecimiento de los convenios y contratos de gestión de servicios sanitarios en el ámbito del Servicio Catalán de la Salud.

La Sentencia recurrida expresa lo que sigue: "Como antes se ha expuesto, se impugna a través del presente recurso el Decreto 345/2001, de 24 de diciembre, por el que se regula el establecimiento de los convenios y contratos de gestión de servicios sanitarios en el ámbito del Servicio Catalán de la Salud.

En defensa de la pretensión anulatoria que ejercita en esta litis, la organización sindical recurrente invoca razones tanto de forma como de fondo. En cuanto a las primeras, sostiene la existencia de omisiones en el procedimiento de elaboración del reglamento impugnado, similares a las que ya dieron lugar a la declaración de nulidad del Decreto 169/1996, de 23 de mayo, que constituye el precedente de la disposición que ahora se impugna. En concreto, se afirma la insuficiencia de la memoria técnica y del informe económico que han de justificar la oportunidad y la adecuación de las medidas propuestas a los fines que se persiguen, así como el balance coste-beneficio que suponen dichas medidas, en los términos previstos en el artículo 63.2 de la Ley 13/1989, de 14 de diciembre, de organización, procedimiento y régimen jurídico de la Administración de la Generalidad de Cataluña.

En cuanto al fondo, el sindicato recurrente entiende que los artículos 1, 7 y 12 a 17 de la disposición impugnada contravienen lo dispuesto en la Ley del Procedimiento Administrativo Común, la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, la Ley General de Sanidad y la Ley de Ordenación Sanitaria de Cataluña.

Como cuestión previa, debe examinarse si concurre la causa de inadmisibilidad del recurso que invoca la Administración demandada, al amparo de lo dispuesto en el artículo 69.b) de la Ley Jurisdiccional, por falta de legitimación de la entidad recurrente. Esta excepción no fue opuesta por la demandada en el recurso dirigido contra el anterior Decreto 169/1996, de 23 de mayo, pese a que el mismo fue interpuesto por la misma organización sindical que promueve el presente proceso.

Como ha declarado esta Sala en diversas ocasiones, a la luz de la jurisprudencia de los Tribunales Constitucional y Supremo sobre esta materia, para poder considerar procesalmente legitimado a un sindicato no basta con que éste acredite estar defendiendo un interés colectivo o estar realizando una determinada acción sindical, dentro de su función genérica de representación y defensa de los trabajadores, sino que debe existir un vínculo especial y concreto entre los fines y actividad de dicho sindicato y el objeto del debate en el pleito de que se trate, vínculo o nexo que habrá de calibrarse en cada caso y que se plasma en la noción de interés profesional o económico, traducible en una ventaja o beneficio cierto, cualificado y específico derivado de la eventual estimación del recurso entablado.

En el presente caso, una consideración general de la cuestión debatida podría conducir a la conclusión de que el objeto del proceso no guarda relación con el ámbito de los intereses profesionales y económicos que el sindicato recurrente tiene por finalidad tutelar, ya que el Decreto impugnado no incide en el contenido de las relaciones de orden tanto estatutario como laboral del personal que presta sus servicios para el Servicio Catalán de la Salud, sino que regula el régimen de los convenios y contratos de gestión de servicios sanitarios y, por ello, los destinatarios naturales de la normativa impugnada son las entidades que asumen la prestación de servicios sanitarios por cuenta del indicado Servicio.

Tampoco cabe considerar que la participación de las organizaciones sindicales más representativas en los órganos de dirección del Servicio Catalán de la Salud legitime automáticamente al sindicato recurrente para la interposición de este recurso, puesto que no consta que éste sea una de las organizaciones que designan representantes en tales órganos directivos y, además, dicha participación no altera los términos en que debe examinarse la existencia o no de legitimación activa, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley Jurisdiccional, la cual debe determinarse a la vista de si el recurrente obtendrá un beneficio o evitará cualquier perjuicio con la estimación del recurso. En definitiva, sólo cabrá admitir dicha legitimación si se viesen afectados los intereses profesionales o económicos de los trabajadores.

No obstante lo anterior, se aportan en este concreto supuesto una serie de datos que obliga a modular la respuesta que ha de darse a la excepción que opone la parte demandada, puesto que se acredita que la aplicación de las fórmulas de gestión de servicios sanitarios que contempla el Decreto impugnado -como su antecedente, el Decreto 169/1996, de 23 de mayo - tiene una indiscutible incidencia en la reordenación de los recursos humanos adscritos al Instituto Catalán de la Salud, en los casos en que se encomiendan a una entidad privada los servicios que venía desarrollando aquél.

Desde esta perspectiva, no cabe negar que el Decreto impugnado tiene una evidente incidencia en el campo socio-profesional que constituye el ámbito de actuación de las organizaciones sindicales, por lo que ha desestimarse en definitiva la concurrencia de la causa de inadmisibilidad del recurso que invoca la Administración demandada.

En cuanto se refiere a la existencia de omisiones en el procedimiento de elaboración del reglamento impugnado, debe recordarse que éste viene a sustituir al Decreto 169/1996, que fue declarado nulo por sentencia de esta Sala y Sección de 11 de julio de 2001. En dicha resolución se consideró que la memoria técnica y el informe económico que acompañaban a la propuesta de disposición eran radicalmente insuficientes, puesto que no se justificaba la oportunidad y adecuación de las medidas normativas a la finalidad pretendida, ni se formulaba un balance coste- beneficio de dichas medidas.

El contenido de dicha sentencia obligaba lógicamente a la Administración a ser especialmente cuidadosa en la justificación de las previsiones reglamentarias que pretendían implantarse, a la hora de proceder a reelaborar el Decreto impugnado.

Sin embargo, desde ningún punto de vista puede considerarse que los trámites en que se descompone el procedimiento de elaboración de la disposición recurrida superen las exigencias del artículo 63.2 de la Ley 13/1989, de 14 de diciembre, de organización, procedimiento y régimen jurídico de la Administración de la Generalidad de Cataluña. Pese a que tanto la memoria técnica como el informe económico son más extensos que los que sirvieron de base a la aprobación del Decreto 169/1996 -que se consideraron en su día radicalmente insuficientes-, no por ello se ofrece una mayor justificación de la oportunidad de la disposición y de la adecuación de las medidas propuestas a la finalidad que se persigue. En particular, el informe económico se refiere a la estructura de la red sanitaria de utilización pública y al porcentaje que la partida destinada a conciertos supone sobre el presupuesto total del Servicio Catalán de la Salud. Sin embargo, sigue sin efectuarse una valoración del coste que puede suponer la implantación de las diversas fórmulas contractuales, cuya regulación constituye el núcleo de la disposición impugnada. Dicha ausencia contrasta significativamente con la extraordinaria relevancia económica del reglamento, que afecta a toda la contratación de los servicios sanitarios del Servicio Catalán de la Salud y que es puesta de relieve por el dictamen emitido por la Comisión Jurídica Asesora. Sin embargo, pese a que este Alto Cuerpo consultivo estima que el contenido del informe económico "se aparta de la radical insuficiencia detectada en la anterior versión" del Decreto, no por ello puede considerarse que se hayan cumplido las exigencias que, en cuanto a la exigencia de un balance en términos de coste- beneficio, se derivan de las previsiones del artículo 63.2 de la Ley 13/1989.

Por todo ello, procede estimar en sus propios términos el presente recurso y, en consecuencia, declarar la nulidad del Decreto impugnado".

El recurso que interpone la Generalidad de Cataluña se funda en tres motivos de casación, los dos primeros con base en el art. 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción por "infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate" y el tercero y último con fundamento en el apartado c) del mismo número y precepto de la Ley 29/1998, de 13 de julio por "quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia".

El primero de ellos considera que la Sentencia infringe los arts. 19.1, 68.1.a) y 69.b) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Dice el motivo que: "El Tribunal Superior de Justicia de Cataluña ha infringido los artículos 19.1, 68.1.a) y 69.b) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, toda vez que de acuerdo con los razonamientos del escrito de contestación de la demanda y de la jurisprudencia que en él se invocaba, la sentencia hubiera tenido que declarar inadmisible la acción ejercitada por la actora en atención a la evidente falta de legitimación activa de ésta, causa de inadmisibilidad que fue oportunamente esgrimida por esta parte. La vulneración de la normativa estatal invocada, y de la jurisprudencia, ha sido relevante y determinante del fallo, pues ha sido su desconocimiento e infracción por el tribunal de instancia la causa de que no fuera acogida la causa de inadmisión excepcionada.

Después de afirmar el tribunal sentenciador que la disposición general impugnada no afecta ni puede afectar directamente los intereses socio-profesionales y laborales de los afiliados del sindicato, reconoce a éste no obstante, sorprendentemente, legitimación para el ejercicio de la acción sobre la base de una supuesta incidencia que la norma reglamentaria ha de tener en el "campo socio-profesional", consecuencia de posibles, hipotéticos y futuros actos de aplicación, convenios y contratos de gestión de servicios sanitarios que pueda perfeccionar el Servicio Catalán de la Salud, lo que habrá de comportar una reordenación de los recursos humanos adscritos al Instituto Catalán de la Salud, según reza la sentencia.

Este razonamiento de la Sala de instancia es, sin embargo, incorrecto por varias razones. En primer lugar, porque infringe la jurisprudencia del Tribunal Supremo cuando enseña que el interés legitimador presupone y requiere que la disposición administrativa repercuta de un modo efectivo y acreditado, es decir, no meramente hipotético, potencial y futuro, en la correspondiente esfera jurídica de quien acciona; y nada de ello ocurre en el supuesto que nos ocupa, como hemos denunciado, pues la norma reglamentaria impugnada no hace sino regular y habilitar formas y modalidades contractuales en el ámbito de la gestión de los servicios sanitarios del Servicio Catalán de la Salud, regulación que, por ella misma, ni directa ni indirectamente supone incidencia alguna en los intereses socio-profesionales que defiende el sindicato actor, hasta el extremo que el sindicato accionante en ningún momento acredita ni aduce la defensa de interés social o económico colectivo alguno de los trabajadores a los que representa.

En segundo lugar, porque supone tanto como conceder al sindicato recurrente una condición que podríamos denominar como de guardián abstracto de la legalidad.

De la lectura más que detenida de la demanda no puede concluirse que se aprecie con claridad la legitimación ad causam exigida por el art. 19 antes mencionado, ya que en la mayoría de los motivos de impugnación que mantiene, no se alcanza a vislumbrar el interés en sentido propio, cualificado o específico que le es exigido, y que se deriva ineludiblemente de la obtención de un beneficio o la desaparición de un perjuicio en el supuesto de que prospere la acción intentada, apareciendo más bien el recurrente en bastantes supuestos de una impugnación como una especie de guardián de la legalidad, figura ésta, que como ya hemos manifestado le viene vedada incluso al Sindicato, pese a su propia función de defensa de intereses colectivos".

El motivo ha de estimarse. Como ya expusimos el Sindicato de Enfermería (SATSE) impugnó ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa el Decreto 345/2001, de 24 de diciembre de la Generalidad de Cataluña que reguló el establecimiento de los convenios y contratos de gestión de servicios sanitarios en el ámbito del Servicio Catalán de la Salud. Los Servicios Jurídicos del Gobierno Catalán al contestar la demanda opusieron ante el Tribunal la falta de legitimación "ad causam" del Sindicato demandante invocando para ello los arts. 19.1, 68.1.a) y 69.b) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. La Sala rechazó esa excepción procesal y abordando el fondo del asunto anuló el Decreto por defectos formales en la elaboración de la norma.

De nuevo se plantea ahora en casación esa pretendida inadmisión del recurso. Esta Sala y Sección en varias ocasiones ha tenido oportunidad de enfrentarse a esta cuestión de la legitimación activa de los Sindicatos para recurrir disposiciones generales o actos administrativos, y partiendo de una Jurisprudencia consolidada ha resuelto en cada caso lo procedente, atendiendo a las circunstancias concurrentes en cada supuesto. Como resumen de esa Jurisprudencia de la Sala apoyada por otra parte en la Doctrina del Tribunal Constitucional sobre la cuestión citaremos nuestra Sentencia de 2 de diciembre de 2005, recurso de casación núm. 4735/2003 en la que expusimos la misma: "plasmada en la sentencia 142/2004, de 13 de septiembre, en la que se efectúa un resumen de ella, tal y como ha sido recogida en la STC 112/2004, de 12 de julio, con remisión a otras anteriores (SSTC 101/1996, de 11 junio; 7/2001, de 15 de enero, FFJJ 4 y 5; y 24/2001, de 29 de enero, FJ 3), en los siguientes términos: "

1. Debemos partir, en primer lugar, de un reconocimiento abstracto o general de la legitimación de los sindicatos para impugnar ante los órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo decisiones que afecten a los trabajadores, funcionarios públicos y personal estatutario. Como afirmamos en la STC 210/1994, de 11 de julio, "los sindicatos desempeñan, tanto por el reconocimiento expreso de la Constitución (arts. 7 y 28 ) como por obra de los tratados internacionales suscritos por España en la materia (por todos, Pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales, art. 8 ó art. 5, parte II, Carta social europea), una función genérica de representación y defensa de los intereses de los trabajadores que, como ya ha sostenido la doctrina de este Tribunal, no descansa sólo en el vínculo de la afiliación, sino en la propia naturaleza sindical del grupo.

   La función de los sindicatos, pues, desde la perspectiva constitucional, no es únicamente la de representar a sus miembros, a través de los esquemas del apoderamiento y de la representación del Derecho privado. Cuando la Constitución y la Ley los invisten con la función de defender los intereses de los trabajadores, les legitiman para ejercer aquellos derechos que, aun perteneciendo en puridad a cada uno de los trabajadores uti singulis, sean de necesario ejercicio colectivo (STC 70/1982, FJ 3 ), en virtud de una función de representación que el sindicato ostenta por sí mismo, sin que deba condicionar necesariamente su actividad a la relación de pretendido apoderamiento ínsita en el acto de afiliación, que discurre en un plano diverso del de la acción propiamente colectiva (SSTC 70/1982, 37/1983, 59/1983, 187/1987 ó 217/1991, entre otras).

   Por esta razón, es posible reconocer en principio legitimado al sindicato para accionar en cualquier proceso en que estén juego intereses colectivos de los trabajadores" (STC 210/1994, de 11 de julio, FJ 3 ). Queda así clara "la relevancia constitucional de los sindicatos para la protección y defensa, incluso jurisdiccional, de los derechos e intereses de los trabajadores" (STC 7/2001, de 15 de enero, FJ 5 ).

2. Ahora bien, desde la STC 101/1996, de 11 de junio, venimos exigiendo que esta genérica legitimación abstracta o general de los sindicatos, reconducible a su relevancia constitucional, se proyecte de un modo particular sobre el objeto de los recursos que entablen ante los Tribunales mediante un vínculo o conexión entre la organización que acciona y la pretensión ejercitada. Y ello porque, según recordamos allí, citando de nuevo la STC 210/1994, de 11 de julio, FJ 4, "la función constitucionalmente atribuida a los sindicatos no alcanza a transformarlos en guardianes abstractos de la legalidad, cualesquiera que sean las circunstancias en que ésta pretenda hacerse valer".

   Se trata, en definitiva, de aplicar a estas personas jurídicas asociativas singulares la misma exigencia que se aplica a cualquier otra persona física o jurídica para reconocerle la posibilidad de actuar en un proceso: ostentar interés legítimo en él. Por tanto, concluimos en la STC 101/1996, de 11 de junio, la legitimación procesal del sindicato en el orden jurisdiccional contencioso- administrativo, en cuanto aptitud para ser parte en un proceso concreto o legitimatio ad causam, "ha de localizarse en la noción de interés profesional o económico; interés que ha de entenderse referido en todo caso a "un interés en sentido propio, cualificado o específico" (STC 97/1991, FJ 2, con cita de la STC 257/1988 ). Interés que, doctrinal y jurisprudencialmente, viene identificado en la obtención de un beneficio o la desaparición de un perjuicio en el supuesto de que prospere la acción intentada, y que no necesariamente ha de revestir un contenido patrimonial" (STC 101/1996, de 11 de junio, FJ 2 ).

3. En definitiva, hemos señalado con reiteración que para poder considerar procesalmente legitimado a un sindicato no basta con que éste acredite la defensa de un interés colectivo o la realización de una determinada actividad sindical, dentro de lo que hemos denominado "función genérica de representación y defensa de los intereses de los trabajadores" (STC 101/1996, de 11 de junio, FJ 2 ). Debe existir, además, un vínculo especial y concreto entre dicho sindicato (sus fines, su actividad, etc.) y el objeto del debate en el pleito de que se trate, vínculo o nexo que habrá de ponderarse en cada caso y que se plasma en la noción de interés profesional o económico, traducible en una ventaja o beneficio cierto, cualificado y específico derivado de la eventual estimación del recurso entablado (SSTC 7/2001, de 15 de enero, FJ 5; y 24/2001, de 29 de enero, FJ 5 )".

   Confrontando esta sistematizada jurisprudencia con el supuesto que nos ocupa es preciso exponer cómo la Sentencia de instancia mantiene en el fundamento de Derecho segundo que "se aportan en este concreto supuesto una serie de datos que obliga a modular la respuesta que ha de darse a la excepción que opone la parte demandada, puesto que se acredita que la aplicación de las fórmulas de gestión de servicios sanitarios que contempla el Decreto impugnado -como su antecedente, el Decreto 169/1996, de 23 de mayo - tiene una indiscutible incidencia en la reordenación de los recursos humanos adscritos al Instituto Catalán de la Salud, en los casos en que se encomiendan a una entidad privada los servicios que venía desarrollando aquél.

   Desde esta perspectiva, no cabe negar que el Decreto impugnado tiene una evidente incidencia en el campo socio-profesional que constituye el ámbito de actuación de las organizaciones sindicales, por lo que ha desestimarse en definitiva la concurrencia de la causa de inadmisibilidad del recurso que invoca la Administración demandada".

   Esas afirmaciones son insostenibles y no se ajustan a la realidad. La lectura atenta de la demanda y del escrito de conclusiones de la demandante, así como la prueba documental practicada, no ponen de manifiesto en momento alguno los efectos que la Sentencia afirma que el Decreto impugnado debe producir en el campo socio-profesional que constituye el ámbito de actuación de las organizaciones sindicales, en este caso sobre los Ayudantes Técnicos Sanitarios o sobre los Diplomados en Enfermería cuyos intereses profesionales representa el Sindicato recurrente. Lejos de ello toda la argumentación que desarrolla el recurso se refiere a cuestiones que se refieren a infracciones de normas del Estado como la Constitución Española, arts. 9.1, 103, y 106, la Ley 30/1992, el Real Decreto Legislativo 2/2002, de 16 de junio, Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, o normas catalanas como la Ley 13/89, de 14 de diciembre, de Organización, Procedimiento y Régimen Jurídico de la Administración de la Generalidad de Cataluña.

   Es decir el recurso se dirige a restaurar la legalidad que se dice conculcada por el Decreto, pero sin acreditar los beneficios que la obtención de la nulidad del mismo producirá a los profesionales que representa el sindicato que acciona.

   En modo alguno se justifican las consecuencias desfavorables que de la permanencia en vigor de esa norma y de su ejecución, se desprenderán para esos profesionales y en qué les afecta la misma.

   De ahí que asista la razón a la Administración recurrente cuando pretendió la inadmisión del recurso que no fue atendida, puesto que no se acreditó la legitimación ad causam que amparaba la acción que se ejercitaba sin que se demostrase el vínculo especial y concreto entre dicho sindicato (sus fines, su actividad, etc.) y el objeto del debate en el pleito de que se trate, vínculo o nexo que habrá de ponderarse en cada caso y que se plasma en la noción de interés profesional o económico, traducible en una ventaja o beneficio cierto, cualificado y específico derivado de la eventual estimación del recurso entablado, que en este supuesto no dudamos en declarar en los términos en que se planteó el debate de inexistente.

   Por todo ello el motivo debe estimarse y en consecuencia el recurso lo que nos lleva a casar la Sentencia recurrida, que declaramos nula y sin ningún valor ni efecto.

Al estimarse el recurso procede ahora de acuerdo con lo dispuesto por el art. 95.2. c) y d) de la Ley de la Jurisdicción que la Sala en funciones de Tribunal de instancia dicte Sentencia para resolver lo que proceda en los términos en que apareciera planteado el debate.

En consecuencia y, por las razones expuestas, procede no admitir el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Sindicato de Enfermería (SATSE) contra el Decreto 345/2001, de 24 de diciembre por falta de legitimación.

Al estimarse el recurso no procede de conformidad con lo prevenido en el art. 139 de la Ley de Jurisdicción hacer expresa condena en costas en este recurso de casación.

EN NOMBRE DE SU MAJESTAD

EL REY

Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN