STS, 5 de Noviembre de 2010
| Ponente | CARLOS LESMES SERRANO |
| ECLI | ES:TS:2010:5985 |
| Número de Recurso | 4508/2006 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 5 de Noviembre de 2010 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a cinco de Noviembre de dos mil diez.
Visto por esta Sección Sexta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación interpuesto por el Procurador de la entidad mercantil DISCO PUB PARAÍSO S.C., contra la sentencia de fecha 18 de junio de 2006, dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso 656/2004, en el que se impugna la Resolución de la Subsecretaría del Ministro del Interior de 30 de marzo de 2004, desestimatoria de la reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado. Ha sido parte recurrida, el Sr. Abogado del Estado en representación de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO.
La sentencia impugnada desestimaba el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la mercantil DISCO PUB PARAÍSO, SOCIEDAD COOPERATIVA contra la Resolución de la Subsecretaría del Ministro del Interior de fecha 30 de marzo de 2004 por la que se desestimaba la solicitud de la recurrente de indemnización en concepto de responsabilidad patrimonial de la Administración.
Notificada la sentencia, se presentó escrito por la representación procesal de la mercantil DISCO PUB PARAÍSO, SOCIEDAD COOPERATIVA, manifestando su intención de interponer recurso de casación, y por providencia de fecha 19 de julio de 2006 se tuvo por preparado el recurso de casación, siendo emplazadas las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo.
Mediante escrito de fecha de presentación 2 de octubre de 2006, el Procurador Don Emilio García Guillén preparó el presente recurso en el que no determina el motivo de casación de que intenta valerse.
En dicho escrito alega la infracción del artículo 139 y siguientes de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, toda vez que fue anulada la sanción que determinó el cierre preventivo del establecimiento propiedad de la parte actora. Fundamenta su petición de indemnización en la doctrina de este Tribunal sobre responsabilidad patrimonial de la Administración en los supuestos de anulación de actos administrativos, citando al efecto varias sentencias que vendrían a reforzar su argumentación.
Sostiene que en el caso que nos ocupa se dan los elementos o requisitos necesarios, que según la jurisprudencia deben concurrir para apreciar la responsabilidad patrimonial de la Administración, y que se concretan en la existencia de un hecho imputable a la Administración, un daño evaluable e individualizado y un nexo causal. Continúa su argumentación manifestando que si bien la Sentencia recurrida analiza la doctrina del Tribunal Supremo respecto al concreto elemento del daño, no es menos cierto que la misma se contradice. Esta contradicción se observa al afirmar la Sala en un primer momento, que la Administración actuó correctamente al imponer la medida cautelar y la posterior sanción de clausura a la vista de los elementos probados. Sin embargo con posterioridad la misma Sentencia reconoce que la anulación de la sanción se produce por ausencia de prueba de cargo suficiente, y concluye afirmando que la Administración actuó dentro de los márgenes legales y sobre una base fáctica comprobada.
De todo lo anteriormente expuesto deduce la parte recurrente que la Sentencia impugnada incurre en manifiesto error, toda vez que ha obviado la doctrina del Tribunal Supremo en materia de antijuridicidad. Dicha doctrina determina que existe responsabilidad de la Administración cuando concurre un hecho objetivo indubitado, como es la inexistencia de infracción y siempre que la misma sea avalada por la falta de prueba de cargo en tal sentido.
Continúa la parte alegando que el cierre cautelar impuesto a la entidad recurrente ha sido una medida arbitraria e injusta que ha ocasionado evidentes perjuicios a los socios cooperativistas que no pudieron hacer frente a los gastos y obligaciones que la explotación del negocio conllevaba, llegando incluso a producirse el desahucio del local. Por otro lado, entiende la parte que la sanción impuesta vulnera el principio de proporcionalidad, puesto que fue la más elevada de las previstas, lo que a su entender, acrecienta más la antijuridicidad de la actuación administrativa.
Por todo ello, suplica a la Sala se dicte sentencia que case y anule la recurrida, estime la reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado y condene al Ministerio del Interior a indemnizar a la recurrente en la cantidad de 1.262.125,62 # .
Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplazó a la representación procesal de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO para que formalizara escrito de oposición, en el plazo de treinta días, lo que realizó, oponiéndose al recurso de casación y suplicando a la Sala "dicte sentencia por la que se desestime el recurso, confirmando íntegramente la sentencia impugnada, con imposición de las cotas a la actora".
Conclusas las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo, a cuyo se señaló el día 3 de noviembre de 2010, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Carlos Lesmes Serrano, Magistrado de la Sala.
Es objeto de este recurso de casación la sentencia de fecha 18 de junio de 2006, dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso 656/2004, en el que se impugna la Resolución de la Subsecretaría del Ministro del Interior de 30 de marzo de 2004, desestimatoria de la reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado.
En el fundamento primero de la sentencia impugnada se reseñan como hechos relevantes para la decisión del pleito los siguientes:
"1) El 16 de noviembre de 1997 funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía se personaron en el Pub "King Kong", propiedad de la recurrente, en el marco de una operación de prevención de venta y consumo de sustancias estupefacientes, procediendo al registro del local y de las personas que en él se encontraban y a la incautación de las sustancias y efectos siguientes: "Tirado en el suelo, junto a la barra nº 2, un envoltorio de celofán, conteniendo en su interior hierba picada, de color verde, al parecer "marihuana", con un peso de alrededor 3,700 gramos. Un recorte de plástico de forma circular, de los habitualmente empleados para la confección de papelinas. Dos trozos de sustancia vegetal prensada, de color pardo, al parecer "hachís", con un peso de 4,100 gramos. En la barra nº 1, debajo de una máquina recreativa, denominada "Timbal", un envoltorio de papel, conteniendo en su interior once trozos de sustancia vegetal de color marrón, de considerable tamaño, al parecer hachís, con un peso conjunto de 38 gramos. Fuera de la barra se encontró en el suelo dos trozos de sustancia vegetal prensada, al parecer hachís, con un peso de ocho gramos. Junto a la entrada de los servicios, una cajita metálica, con el anagrama de "regaliz", conteniendo una pequeña cantidad de sustancia vegetal, al parecer "marihuana", y un envoltorio de plástico de color blanco, con restos de polvo blanco en su interior, al parecer "speed". Debajo de la mesa de billar aparece una navaja, con cachas plateadas, de las denominadas de mariposa o colombianas y una tarjeta de crédito a nombre de Debora . En el almacén de bebidas del establecimiento se encontró una cazadora, propiedad de Adolfo, y en uno de sus bolsillos se encontró un recipiente de plástico, en cuyo interior había hierba seca, al parecer "marihuana ", con un peso de 50 miligramos, manifestando el propietario de la cazadora que se la guardaban en el almacén, ya que tenía amistad con los dueños del local" ( folio 56 y ss.
del expediente administrativo).
2) Como consecuencia de lo anterior, la Resolución del Delegado del Gobierno en Aragón de 12 de diciembre de 1997 acordó incoar expediente sancionador, decretando asimismo como medida cautelar la clausura del Pub "King Kong". Recurrida judicialmente esta Resolución, su legalidad fue confirmada por la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón 22 de junio de 1998, y ello por la existencia de "elementos suficientes que justifican la adopción de la medida cautelar clausura del establecimiento."
3) La Resolución de 25 de mayo de 1998 del Secretario de Estado de Seguridad impuso finalmente a la hoy recurrente la sanción de dos millones de pesetas y clausura del establecimiento por un período de dos años, por la comisión de la sanción prevista en el artículo 28.1 de la Ley Orgánica 1/1992, en relación con los artículos 23 i) y 24 de la misma. La sanción aclaraba que a efectos de clausura debían descontarse los días en los que el establecimiento estuvo ya clausurado como medida cautelar.
4) Por Sentencia de esta Sala de 30 de junio de 1999 se anuló la sanción impuesta, por vulneración de la presunción de inocencia, ya que la Administración no llegó a acreditar la práctica y el resultado del dictamen de la Dirección Provincial de Sanidad relativo al análisis y control de las sustancias previamente remitidas por el Jefe Superior de Policía.
5) La entidad recurrente reclamó al Ministerio del Interior 210 millones de pesetas, en concepto de pérdida del derecho de traspaso del negocio, sueldos dejados de percibir por los socios cooperativistas, beneficios contables dejados de percibir en el período comprendido entre la clausura del local y lo que restaba de vigencia del contrato de arrendamiento, pérdidas ocasionadas por lucro cesante y daños a la imagen de la sociedad cooperativa y sus socios. En la Resolución recurrida ante esta Sala la Administración desestima íntegramente en estas pretensiones".
La sentencia de instancia considera correcta la decisión administrativa de desestimar la reclamación de responsabilidad patrimonial al no apreciar en la adopción de la medida cautelar de cierre del establecimiento ninguna irregularidad, tal y como consideró por su parte el propio Tribunal Superior de Justicia de Aragón, y en relación con la sanción anulada por entender que ésta fue adoptada dentro del margen de apreciación legalmente lícito, a la vista de elementos probatorios suficientes, y ello pese a que finalmente, por la ausencia del dictamen de la Dirección Provincial de Sanidad, la sanción fuera anulada, no por falta de tipicidad sino por ausencia de prueba de cargo suficiente. De esta forma, concluye la Sala, no concurre uno de los requisitos esenciales del instituto de la responsabilidad patrimonial como es el carácter antijurídico de la lesión.
Sin invocación concreta del motivo de casación se alega la infracción de los arts. 139 y siguientes de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, por no haberse apreciado la responsabilidad patrimonial de la Administración en un caso de anulación de un acto administrativo cuando se dan todos los elementos necesarios para que se de la responsabilidad.
Se reduce pues la cuestión a la responsabilidad patrimonial derivada de la anulación judicial de la referida Resolución de 25 de mayo de 1998 del Secretario de Estado de Seguridad por la que se impuso al recurrente la sanción de dos millones de pesetas y clausura del establecimiento por un período de dos años, por la comisión de la sanción prevista en el artículo 28.1 de la Ley Orgánica 1/1992, en relación con los artículos 23 i) y 24 de la misma. Al respecto conviene señalar, como ya hemos hecho en otras ocasiones, que las consecuencias lesivas derivadas de la anulación de un acto administrativo, según el art. 142.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, pueden dar derecho a una indemnización, siempre y cuando -según ha declarado esta Sala y Sección en sentencias de cinco de febrero de mil novecientos noventa y seis, treinta y uno de mayo y cuatro de noviembre de mil novecientos noventa y siete, veintiocho de junio de mil novecientos noventa y nueve y uno de octubre de dos mil uno - concurran los presupuestos o requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial de la Administración: daño efectivo que por ser antijurídico el perjudicado no tiene el deber jurídico de soportar, económicamente valuable, y conectado causalmente con la actividad administrativa, ya que la anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone derecho a la indemnización, pues no cabe interpretar el art. 139 de la Ley 30/1992 con tesis maximalistas de uno y otro sentido, como si se dijera que de la anulación de una resolución administrativa no cabe nunca derivar responsabilidad patrimonial de la Administración, ni tampoco se puede afirmar que siempre se producirá tal responsabilidad, dado el carácter objetivo de la misma. Se aludía con ello a la doctrina jurisprudencial en relación con la responsabilidad patrimonial derivada de la anulación de actos administrativos, a que se refiere el art. 142.4 de la Ley 30/92, en el sentido de que el derecho a indemnización en tales casos no se presupone por la sola anulación del acto sino que es preciso que concurran los requisitos exigidos con carácter general para el nacimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración, requisitos cuya concurrencia, como señala la sentencia de 12 de julio de 2001, "si se quiere, ha de ser examinada con mayor rigor en los supuestos de anulación de actos o resoluciones que en los de mero funcionamiento de los servicios públicos, en cuanto que estos en su normal actuar participan directamente en la creación de riesgo de producción de resultado lesivo; quizás por ello el legislador efectúa una específica mención a los supuestos de anulación de actos o resoluciones administrativas tratando así de establecer una diferencia entre los supuestos de daño derivado del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y aquellos otros en los que el daño evaluable e individualizado derive de la anulación de un acto administrativo, sin alterar por ello un ápice el carácter objetivo de dicha responsabilidad en uno y otro supuesto siempre que exista nexo causal entre el actuar de la Administración y el resultado dañoso producido, no concurriendo en el particular el deber jurídico de soportar el daño ya que en este caso desaparecería el carácter antijurídico de la lesión."
Y es en relación con la antijuridicidad del daño en tales casos que se ha incidido de manera especial en la jurisprudencia, entre otras, en sentencias de 5-2-96, 4-11-97, 10-3-98, 29-10-98, 16-9-99 y 13-1-00, que en definitiva condiciona la exclusión de la antijuridicidad del daño, por existencia de un deber jurídico de soportarlo, a que la actuación de la Administración se mantenga en unos márgenes de apreciación no sólo razonables sino razonados.
Siempre teniendo en cuenta que la antijuridicidad del daño no se anuda a la conformidad o no a Derecho de la actuación administrativa sino a que el resultado de la misma produzca en el administrado un perjuicio que este no tenga el deber de soportar, ya que según indica la sentencia de 21 de abril de 2005, por referencia a la línea jurisprudencial iniciada con la de 20 de febrero de 1989, en relación con los supuestos de anulación de actos, "si bien la mera anulación de resoluciones administrativas no presupone sin más el derecho a la indemnización, sí puede ser supuesto de tal indemnización en aquellos casos en que la anulación produjo unos perjuicios individualizados y evaluables económicamente que el ciudadano no viene obligado a soportar, no siendo, por tanto, el aspecto subjetivo del actuar antijurídico de la Administración el que debe exigirse para sostener el derecho a la indemnización, sino el objetivo de la ilegalidad del perjuicio, en el sentido de que el ciudadano no tenga el deber jurídico de soportarlo, ya que en tal caso desaparecería la antijuridicidad de la lesión" .
Quiere ello decir que el examen de la antijuricidad no debe hacerse desde la perspectiva del juicio de legalidad del acto que fue anulado, cuya antijuricidad resulta patente por haber sido así declarada por el Tribunal correspondiente, sino desde la perspectiva de sus consecuencias lesivas en relación con el sujeto que reclama la responsabilidad patrimonial, en cuyo caso ha de estarse para apreciar dicha antijuricidad a la inexistencia de un deber jurídico de soportar dichas consecuencias lesivas de acuerdo con el art. 141.1 de la Ley 30/1992
En los casos de ejercicio de la potestad sancionadora, como es el enjuiciado, la Administración tiene unos márgenes de apreciación de la prueba practicada encaminada a acreditar la existencia de los hechos constitutivos de la infracción administrativa. No podremos hablar de lesión antijurídica, de inexistencia del deber jurídico de soportar, desde la perspectiva de la responsabilidad patrimonial, cuando la sanción impuesta sea consecuencia de un ejercicio razonado y razonable de esos márgenes de apreciación a que hemos hecho referencia. Así lo razonó la Sala de instancia al señalar que la Administración actuó con corrección al imponer la medida cautelar de cierre temporal del establecimiento, corrección que fue declarada por el propio Tribunal Superior de Justicia de Aragón cuando enjuició tal medida, y respecto de la sanción impuesta y posteriormente anulada también la Sala la considera derivada de un margen de apreciación legalmente lícito a la vista de los elementos probatorios existentes en el expediente, sin perjuicio de que posteriormente el Tribunal que juzgó aquella medida los considerase insuficientes para desvirtuar la presunción de inocencia por la falta de una prueba concreta como era el informe de la Dirección Provincial de Sanidad sobre la naturaleza de las sustancias intervenidas en el local.
Esta forma de actuar de la Administración en el ejercicio de la potestad sancionadora determina la inexistencia del carácter antijurídico de la lesión y por tanto de uno de los requisitos exigidos con carácter general para que pueda operar el instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración.
El motivo debe ser desestimado.
En aplicación de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción, procede la condena en costas del recurrente, con el límite, en lo que se refiere a los honorarios del Abogado del Estado, de la cantidad de 3.000 #.
No ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación de la entidad mercantil DISCO PUB PARAÍSO S.C., contra la sentencia de fecha 18 de junio de 2006, dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso 656/2004, en el que se impugna la Resolución de la Subsecretaría del Ministro del Interior de 30 de marzo de 2004, desestimatoria de la reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado, con condena en costas del recurrente, con la limitación establecida en el fundamento de derecho tercero de esta sentencia.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos .
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