STS, 8 de Octubre de 2010
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 08 Octubre 2010 |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a ocho de Octubre de dos mil diez.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el recurso de casación nº 4722/2006 interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Luis Fernando Granados Bravo, en nombre y representación del Ayuntamiento de Madrid, contra la Sentencia de 18 de abril de 2006, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en recurso contencioso-administrativo nº 55/2001, sobre aprobación de Plan Especial.
Se han personado como partes recurridas el Abogado del Estado en la representación que legalmente ostenta, el Letrado de la Asesoría Jurídica de la Universidad Complutense de Madrid representando a la misma, y la Universidad Politécnica de Madrid representada por la Procuradora Dña. Magdalena Cornejo Barranco.
Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, se ha seguido el recurso número 55/2001, interpuesto por el Centro de Investigaciones Energéticas, Medioambientales y Tecnológicas, representado por el Abogado del Estado, contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Madrid, de 27 de julio de 2000, que aprobó definitivamente el Plan Especial Área de Ordenación Especial 00.07-Ciudad Universitaria.
La expresada Sala de lo Contencioso-administrativo dicta sentencia, de 18 de abril de 2006, cuyo fallo es el siguiente:
>.
Contra la mentada Sentencia se preparó recurso de casación ante la Sala de instancia, y elevados los autos y el expediente administrativo a este Alto Tribunal, la parte recurrente interpuso el citado recurso de casación, y una vez admitido por la Sala, se sustanció por sus trámites legales.
El recurso de casación interpuesto se fundamenta sobre un único motivo, deducido por el cauce procesal del artículo 88.1.d) de la LJCA .
Por su parte, el Abogado del Estado ha formulado escrito de oposición en el que solicita que se desestime el recurso de casación, se confirme la sentencia y se impongan las costas a la parte recurrente. QUINTO.- Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 29 de septiembre de 2010, en cuya fecha ha tenido lugar.
Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala
La sentencia impugnada estimó en parte --" en el particular relativo al régimen de usos de los terrenos en que se sitúa el CIEMAT, en cuanto instalación nuclear, por corresponder en exclusiva al Estado " según dispone el fallo-- el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Centro de Investigaciones Energéticas, Medioambientales y Tecnológicas (CIEMAT), representado por el Abogado del Estado, contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Madrid, de 27 de julio de 2000, que aprobó definitivamente el Plan Especial Área de Ordenación Especial 00.07-Ciudad Universitaria.
Se encara la cuestión controvertida en el fundamento tercero de la sentencia que se recurre de la siguiente manera >. Luego, tras aludir a los mecanismos de coordinación y cooperación, de referirse al régimen jurídico del régimen energético, concretamente de la energía nuclear, y de exponer la doctrina constitucional sobre el ejercicio de la competencia sobre la ordenación territorial, se señala, también en el fundamento tercero, que STC 36/1994, fundamento jurídico 2.1 ). Nótese que el Real Decreto 1836/1999 al regular las competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas respecto de las instalaciones nucleares y radioactivas, atribuye al Ministerio de Industria y Energía las correspondientes a las instalaciones nucleares y a las radioactivas de primera categoría y a las Comunidades Autónomas las relativas a las instalaciones radioactivas de segunda y tercera categoría cuando tengan transferidas dichas funciones y esas autorizaciones tienen validez para todo el territorio de Estado. La normativa básica dictada en esta materia, al ordenar el sector de la energía nuclear y radioactiva, ha optado por un sistema abierto a todo el territorio nacional, no ocurriendo lo mismo, dicho sea de paso, con la competencia relativa a la competencia general del Estado en materia de coordinación general de la investigación científica y técnica, en cuyo sector solo se produce, en cuanto alcanza al territorio, una competencia más genérica, que no podría imponerse sobre la urbanística y, como se ha preocupado de advertir el Tribunal constitucional, como criterio general (aunque no absoluto), a tener en cuenta en los supuestos de concurrencia de títulos competenciales, ha de estarse al de prevalencia de la regla competencial específica sobre el de la más genérica (así, en SSTC 87/1987, FJ 2 y 69/1988, FJ 4 )>>. Concluyendo que >.
El recurso de casación se construye sobre un único motivo, en el que al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de esta Jurisdicción, se atribuye a la sentencia recurrida la lesión de los artículos 14, 137 y 140 de la CE, así como de los artículos 17 del TR de la Ley del Suelo de 1976, 76 y siguientes del Reglamento de Planeamiento Urbanístico de 1978 y la jurisprudencia dictada en su aplicación.
Se sostiene, en el desarrollo argumental de este motivo, que el Plan General de Madrid delimita y define la Ciudad Universitaria como el Ámbito de Ordenación Especial 00.07 "a desarrollar por un plan especial, por el sistema de convenio, entre cuyos objetivos se encuentra la recuperación de las características urbanísticas (estructura y forma urbana), arquitectónicas y ambientales del recinto universitario, evitando la transformación de su carácter por la ampliación no planificada de las instalaciones y edificios existentes". Por tanto, el desarrollo ha de hacerse por un plan especial que podrá conciliar la protección arquitectónica y medioambiental de las edificaciones del Centro con la posibilidad de que sirvan a sus funciones investigadoras.
Añade el Ayuntamiento recurrente que el plan no pretende modificar ni deslegitimar las condiciones y derechos asociados a la titularidad del suelo, sino establecer el régimen de usos urbanísticos a los que se puede destinar el área. Por lo demás, se indica que el plan especial no incide ni lesiona las competencias del Estado sobre las bases del régimen energético.
Por su parte, el Abogado del Estado fundamenta su escrito de oposición a la casación en que la sentencia recurrida no incurre en las infracciones que se le atribuyen, pues el plan especial no respeta la normativa sobre seguridad nuclear. Se señala que la Administración local recurrente no desvirtúa los títulos legales específicos que determinan el régimen legal del Centro, ni la necesidad de coordinar respetando el uso específico. Tampoco que la actividad urbanística permita alterar el régimen de usos de una "instalación nuclear única".
El motivo de casación debe ser desestimando, porque la sentencia que se recurre no ha lesionado las normas cuya infracción se aduce, en los términos que seguidamente exponemos.
Interesa comenzar, como cuestión metodológica, determinando el régimen jurídico que resulta de aplicación al expresado CIEMAT, ascendiendo desde su regulación reglamentaria hasta el sistema de reparto competencial constitucionalmente atribuido al Estado, singularmente en materia energética y su relación con la competencia de ordenación del territorio y urbanismo. De ahí debemos pasar al contenido del plan especial que fue declarado nulo, en el extremo indicado, por la sentencia que se recurre. Y, en fin, concluir en la necesaria operación de contraste entre lo dispuesto en el plan especial y el marco jurídico descrito previamente.
La naturaleza jurídica del indicado Centro es la propia de un organismo autónomo, adscrito al Ministerio de Industria y Energía a través de la Secretaría de Estado de la Energía y Recursos Minerales, al que la Ley 13/1986, de 14 de abril, de Fomento y Coordinación General de la Investigación Científica y Técnica. Se define como organismo público de investigación, según dispone el artículo 1 del Real Decreto 221/1997, de 14 de febrero, de organización y funciones del Centro de Investigaciones Energéticas, Medioambientales y Tecnológicas. Del mismo modo, el artículo 1 del Estatuto que regula el indicado Centro de Investigaciones, aprobado por RD 1952/2000, de 1 de diciembre, que deroga el RD de 1997 expresado, define su naturaleza como un Organismo público de investigación, con el carácter de organismo autónomo, de acuerdo con lo previsto en el art. 43.1.a) de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, adscrito al Ministerio de Ciencia y Tecnología a través de la Secretaría General de Política Científica. Su finalidad es la promoción y desarrollo de actividades de investigación básica, investigación aplicada, innovación y desarrollo tecnológicos, con especial atención al ámbito energético y medioambiental, contribuyendo al desarrollo de procesos industriales más eficientes, con las restricciones inherentes a la preservación de la salud humana y a la conservación del medio ambiente.
A los efectos ahora examinados, entre sus funciones debemos destacar que el CIEMAT tiene la consideración legal de " instalación nuclear única ", declarada por las resoluciones de la Dirección General de la Energía de 15 de julio de 1980 y 3 de febrero de 1993.
Esta caracterización jurídica del CIEMAT ha de ser enmarcada en las competencias que sobre en régimen energético corresponde al Estado, ex artículo 149.1.25 de la CE . El ejercicio de esta competencia condiciona, como luego veremos, el ejercicio de la competencia de ordenación del territorio y urbanismo que corresponde a las Comunidades Autónomas, ex artículo 148.3 de la CE, y en este caso de aprobación del plan especial al Ayuntamiento recurrente.
La proyección sobre el mismo territorio de diferentes competencias por los entes públicos territoriales, en este caso el Estado y el Ayuntamiento por efecto derivado del urbanismo, a menudo plantea problemas de articulación y ensamblaje. Desde la STC 56/1986, de 15 de mayo, con motivo de las denegaciones de licencia al Estado para la construcción de edificios para la policía y guardia civil en algunos municipios vascos, el Tribunal Constitucional viene declarando que no puede impedirse al Estado el ejercicio de sus competencias que han de condicionar, desde esta perspectiva, la ordenación urbanística. Una vez que se hace patente que han fracasado los mecanismos de coordinación y cooperación que han de presidir este tipo de relaciones interadministrativas.
En este sentido, no puede ejercerse una competencia urbanística, con exclusión o desdén a la competencia sobre el régimen energético, cuando ambas Administraciones, recurrente y recurrida, comparten el mismo escenario, es decir, el edificio ubicado en la Ciudad Universitaria a que se refiere el plan especial. Dicho de otro modo, la competencia urbanística está condicionada, respecto de los usos previstos en el plan aprobado, por el régimen energético, y ese condicionamiento no comporta una restricción ilimitada al ejercicio de la competencia, sino que sólo resulta legítima en la medida que es imprescindible para el cumplimiento de las funciones que tiene atribuido el Centro de tanta cita, cuya actividad se vería comprometida a tenor de las determinaciones del plan como luego veremos.
No olvidemos que el CIEMAT, según su propio Estatuto aprobado por Real Decreto 1952/2000, de 1 de diciembre, constituye una institución fundamental en la investigación y desarrollo en el ámbito de la energía, y realiza una esencial labor de aproximación entre la investigación más básica y la innovación industrial. Sus proyectos de investigación y desarrollo tecnológico y sus servicios técnicos están orientados a la consecución de resultados concretos y se desarrollan en estrecha colaboración tanto con los grupos de investigación más académicos como con las propias empresas en tanto que receptoras últimas de aquellos avances tecnológicos que permitan mejorar la competitividad empresarial con procesos productivos seguros y respetuosos con el medio ambiente. Asimismo, el CIEMAT realiza una labor de asesoramiento a las Administraciones y otras instituciones públicas en materia energética y medioambiental. Teniendo presente el régimen energético nuclear previsto en la Ley 25/1964, de 29 de abril de energía nuclear y en la Ley 15/1980, de 22 de abril, de creación del Consejo de Seguridad Nuclear, así como el Reglamento sobre instalaciones nucleares y radioactivas, aprobado por Real Decreto 1836/1999, de 3 de diciembre .
Llegados a este punto, nos corresponde, según el método de exposición que anunciamos al inicio del fundamento tercero, analizar el contenido del plan especial en lo que fue declarado nulo por la sentencia recurrida, para determinar si se ajusta la decisión al marco jurídico de competencias que hemos apuntado.
El plan general de Madrid que establecía que el sistema general específico "Ciudad Universitaria" tiene un uso característico "dotacional-servicios colectivos", dejaba las asignaciones de usos y la definición de usos compatibles a determinar en un plan especial, que es precisamente lo que hace el aprobado e impugnado en la instancia. De modo que en el plan general de cobertura no se imponía limitación alguna al desarrollo de las funciones que viene realizando el CIEMAT.
Pues bien, el plan especial encuadra la actividad del Centro en el específico uso de "servicios de la Administración", respecto del cual se indica que no podrá modificarse su actividad por cualquier otra de la Administración, sino que deberá sustituirse por cualquiera de los usos cualificados del plan especial ligados al uso universitario. Repárese que en la Memoria del citado plan se declara que los usos que no sean equipamiento, y en particular los de servicios de la Administración se dispone que "no deben perdurar más de lo estrictamente necesario, considerándose como tal el momento en que la actividad actual tenga que desplazarse por causas intrínsecas, normalmente de seguridad, o necesidades de ampliación mayores de las previstas en este planeamiento".
De modo que el plan especial, al socaire de la ordenación de los usos de la zona, lo que hace es indicar la actividad que ha desarrollarse en el indicado Centro, y condicionar su futuro en tal ubicación, lo que supone una intromisión en el ejercicio de competencias que le son ajenas a dicho plan especial. Este es el verdadero alcance de la determinación, como detecta la sentencia que se recurre, al considerar que la cuestión excede de una mera ordenación de usos. En este sentido, la denegación de la licencia para remodelar el nº 55 del complejo ocupado en la Ciudad Universitaria con el fin de destinarlos a almacenamiento de residuos sólidos acondicionados, revela que las determinaciones que fija el plan inciden de modo directo sobre las funciones y actividades que se desarrollan en el CIEMAT.
En definitiva, el recurso ha de ser desestimado porque lejos de concurrir las infracciones normativas invocadas --artículos 14, 137 y 140 de la CE, así como de los artículos 17 del TR de la Ley del Suelo de 1976, 76 y siguientes del Reglamento de Planeamiento Urbanístico de 1978 --, lo cierto es que el plan especial, en el extremo declarado nulo, prescindía de la competencia del Estado para decidir el emplazamiento de sus actividades energéticas nucleares, el contenido de las funciones a desarrollar en el centro, el término durante el que tendrán lugar las mismas en dichas instalaciones, y, en fin, la fijación de las normas de seguridad precisas.
No está de más terminar señalando que si hacemos una aproximación que atiende a la naturaleza de los títulos controvertidos, entre el urbanismo y el régimen energético, esta operación jurídica nos indica que el título relativo al régimen energético (149.1.25 CE), singularmente respecto de la energía nuclear, resulta ser un título específico que, por ello, ha de incidir y condicionar al más genérico del urbanismo. Estamos notoriamente, por tanto, ante un título de contenido muy concreto y singular. A este principio de especificidad se viene refiriendo habitualmente el Tribunal Constitucional, por todas, SSTC 32/1983, 15/1989, 153/1989, 170/1989 y 102/1995 .
Por cuanto antecede, procede declarar que no ha lugar al recurso de casación.
Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede imponer a la Administración recurrente las costas procesales del recurso de casación (artículo 139.2 de la LRJCA ).
Al amparo de la facultad prevista en el artículo 139.3 de la citada Ley, se determina que el importe de los honorarios del Letrado de la Administración recurrida no podrá rebasar la cantidad de 2.000 euros.
Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
Que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Madrid, contra la Sentencia de 18 de abril de 2006, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en recurso contencioso-administrativo nº 55/2001 . Se condena a la parte recurrente en las costas del presente recurso de casación, en los términos establecidos en el fundamento séptimo.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Maria del Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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