STS, 8 de Octubre de 2010

JurisdicciónEspaña
Fecha08 Octubre 2010

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a ocho de Octubre de dos mil diez.

Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el recurso de casación nº 4289/2006 interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dña. Isabel Juliá Corujo, en nombre y representación de la Junta de Compensación del Plan Parcial "La Atalá" (Llanes), contra la Sentencia de 8 de junio de 2006, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, en el recurso contencioso-administrativo nº 985/2002, sobre aprobación de Plan General de Ordenación Urbana.

Se han personado en el presente recurso de casación como partes recurridas, la Procuradora de los Tribunales Doña Teresa de Jesús Castro Rodríguez, en nombre y representación del Ayuntamiento de LLanes y el Letrado del Principado de Asturias en la representación que ostenta.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, se ha seguido el recurso contencioso administrativo interpuesto por la parte ahora recurrente contra el Acuerdo del Pleno de la Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio del Principado de Asturias, de 15 de abril de 2003, que desestimó el recurso de reposición formulado contra el Acuerdo, de 10 de julio de 2002, de aprobación definitiva del Plan General de Ordenación Urbana de Llanes a reserva de dar cumplimiento a determinadas condiciones, observaciones y subsanación de deficiencias advertidas en el documento, que se relacionan en el citado acuerdo.

SEGUNDO

La sentencia impugnada acuerda en el fallo lo siguiente:

>.

TERCERO

Contra dicha Sentencia se prepara, primero ante la Sala "a quo" y se interpone, después, ante esta Sala, recurso de casación, en el que se invocan cuatro motivos de casación, todos deducidos al amparo del apartado d) del mismo artículo 88.1 de la LJCA .

CUARTO

Han presentado escritos de oposición al recurso de casación el Ayuntamiento de Llanes y el Principado de Asturias, en los que se solicita que se tenga por formulada oposición al recurso de casación y se acuerde la desestimación del mismo.

QUINTO

Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 28 de septiembre de 2010, en cuya fecha ha tenido lugar.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El recurso de casación se interpone contra la sentencia que desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto contra el Acuerdo del Pleno de la Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio del Principado de Asturias, de 10 de julio de 2002, que aprobó definitivamente el Plan General de Ordenación Urbana de Llanes con "la reserva de dar cumplimiento a determinadas condiciones, observaciones y subsanación de deficiencias advertidas en el documento, que a continuación se relacionan; a cuyo efecto se elaborara un Texto Refundido del Plan General que se presentará ante la CUOTA para la verificación de dicho cumplimiento ".

Interesa destacar lo que razona la sentencia, concretamente en el fundamento de derecho cuarto, sobre los motivos de impugnación esgrimidos en la instancia, que han mutado, tras el presente recurso, a motivos de casación. Respecto de la falta de publicación del plan se señala que >. Y, respecto de la elaboración de un texto refundido se indica que sentencia del Tribunal Supremo de 12 de febrero de 1991 ); como consecuencia de todo ello no puede estimarse que el referido método infrinja lo que en el artículo 132 del Reglamento de Planeamiento se indica>>.

SEGUNDO

El primero de los cuatro motivos de casación, invocados por el cauce procesal del artículo 88.1.d) de la LJCA, reprocha a la sentencia la infracción de los artículos 9.3 de la CE y 70 de la Ley 2/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local .

Sostiene la Junta de Compensación recurrente que la publicación que se hace del plan impugnado es parcial y, por tanto, no se ajusta a Derecho, toda vez que la publicación ha de ser " en su integridad ". De manera que ha de comprender, en particular, " las llamadas fichas y los planos de ordenación (...) que tienen una evidente naturaleza normativa ".

El examen de este motivo nos obliga a partir de nuestra propia jurisprudencia, pues sobre la misma se apoya la sentencia recurrida, en los términos que hemos transcrito en el anterior fundamento.

La jurisprudencia de esta Sala Tercera desde antiguo, al menos desde la sentencia de 10 de abril de 1990, y con posterioridad de modo profuso y uniforme, viene declarando lo siguiente. Primero, que los planes de urbanismo efectivamente son normas jurídicas de rango reglamentario y como tales, como exigencia derivada del principio de publicidad de las normas previsto en el artículo 9.3 de la CE han de ser publicadas en el boletín oficial correspondiente. Segundo, que la publicación es un presupuesto de eficacia, no de validez, de manera que, como demandan los artículos 2.1 del Código Civil y el 70.2 de la repetida Ley de Bases de Régimen Local, tales normas no entran en vigor hasta que se haya publicado completamente su texto. Del mismo modo el artículo 52.1 de la Ley 30/1992 dispone que para que produzcan efectos las disposiciones administrativas han de ser publicadas. Tercero, que no basta la publicación del acuerdo de aprobación sino que la indicada publicación ha de comprender las normas urbanísticas en su totalidad. Cuarto, que las fichas y los planos tienen, o no, el carácter de normas urbanísticas según el contenido de las mismas.

Pues bien, precisamente respecto de tales planos y fichas, conviene recordar que en nuestra jurisprudencia parecen coexistir dos líneas diferentes. Una que establece claramente que los planos y fichas no tienen contenido normativo y, por tanto, no precisan de publicación en el boletín correspondiente. Y otra línea jurisprudencial, más reciente, que señala que cuando las fichas incluyan determinaciones con un claro valor normativo, resultan de obligada publicación.

Hemos declarado, siguiendo esa primera línea jurisprudencial, que La necesidad de publicación no alcanza a los demás documentos o elementos que forman parte del Plan siempre que no sea normas ni participen de su naturaleza, como planos, gráficos o textos no normativos. (...) que los documentos a que se refiere la parte recurrente no son normas urbanísticas sino simples fichas y listados carentes de valor normativo y resultan, por ello, de publicación formal innecesaria >> (por todas, sentencia de 24 de enero de 2002 dictada en el recurso de casación nº 35 / 1998 ). Además, se pueden consultar otras, que a continuación citamos sin ánimo exhaustivo, pero que se pronuncian en idénticos términos. Son las sentencias de 16 de abril de 2003 (recurso de casación nº 6692 / 1999), de 25 de febrero de 2002 (recurso de casación nº 7960 / 1997), de 7 de diciembre de 2001 (recurso de casación nº 4394 / 1997), de 10 de diciembre de 2001 (recurso de casación nº 4169/1997), y de 18 de junio de 2002 (recurso de casación nº 6922/1998 ).

Por otro lado, y esta es la segunda línea de nuestra jurisprudencia, también hemos declarado que lo declarado en esas sentencias no significa que las fichas correspondientes a las distintas unidades o ámbitos superficiales de actuación queden en todo caso excluidas de la exigencia de publicación, pues será así sólo en la medida en que tales fichas carezcan de contenido normativo. Por ello, cuando la controversia se refiere a fichas que incluyen determinaciones con indudable valor normativo la decisión de esta Sala ha consistido en afirmar respecto de ellas la necesidad de su publicación >> (por todas, sentencia de 1 de diciembre de 2008 dictada en el recurso de casación nº 7619/2004, que, a su vez, cita la sentencia de 21 de junio de 2000 (recurso de casación nº 3744/95 ). Y esto es precisamente lo que sucede en el caso que nos ocupa.

TERCERO

Ambas líneas de razonamiento expuestas no resultan contradictorias, sino que responden a una evolución y progreso de la jurisprudencia que ha precisado y matizado su postura inicial por otra que atiende a la naturaleza de la ficha o plano, tomando en consideración el contenido de estos documentos que integran el plan. Así es, si bien las fichas o planos no tienen por qué tener contenido normativo, pues están llamados a cumplir una función subalterna, sin embargo en determinados casos lo cierto es que tienen tal carácter normativo, y en esa medida han de ser objeto de publicación.

Quiere esto decir que cuando las normas urbanísticas no resultan descifrables ni entendibles por sus constantes remisiones a las fichas, haciendo de éstas no un instrumento auxiliar de la norma, sino un elemento esencial para su compresión, al tiempo que se les confiere un contenido normativo impropio, en tal caso les alcanza la exigencia de la publicación que se extiende a todo cuanto tenga contenido normativo. En fin, esta Sala ha tratado de evitar, mediante este avance y modulación de su jurisprudencia, que se mutile el contenido normativo del plan, mediante la publicación sólo de las normas del plan cuando a las fichas se les ha nutrido también con un contenido normativo.

En consecuencia, como quiera que la sentencia recurrida se limitó en el fundamento cuarto a señalar que la interpretación jurisprudencial del artículo 70.2 de la Ley de Bases de Régimen Local había declarado que únicamente han de publicarse las normas de plan, y que no se extiende a los demás documentos, sin mayor precisión, debemos de corregir tal doctrina en los términos que hemos expuesto y declarar que ha de estarse al contenido de las fichas y planos para determinar si el plan ha dotado, o no, a los mismos de contenido normativo. Y este examen es, precisamente, el que debió hacer la Sala de instancia, y el que nos corresponde hacer seguidamente en casación, ex artículo 95.2.d) de la LJCA, al estimar este motivo y resolver la cuestión en los términos en los viene planteado el debate.

CUARTO

Consta en el documento de " normativa " del Plan General recurrido en la instancia, publicado en el Boletín Oficial del Principado de Asturias nº 201, de 29 de agosto de 2002, las ordenanzas de edificación genéricas aplicables al suelo urbano (artículo 10 ), así como ciertas determinaciones sobre el suelo urbanizable (artículo 9 ). Ahora bien, en estas normas ni se relacionan los distintos ámbitos de suelo urbanizable sectorizado y suelo urbano no consolidado delimitados por el Plan General, ni se precisan las características básicas específicas de cada uno de ellos, como el aprovechamiento urbanístico, usos o niveles de intensidad. Estas determinaciones se contienen en las " fichas de gestión " que no aparecen publicadas en el citado boletín oficial. Las fichas de ambas clases de suelo incorporan planos de delimitación de los ámbitos a que se refieren.

A la luz del contenido de las expresadas fichas de gestión, y sin perjuicio del desarrollo posterior mediante plan parcial respecto del suelo urbanizable, y de la normativa del plan general publicada, no podemos sino concluir que la publicación del plan ha sido incompleta, y por tanto, se impide conocer el régimen jurídico que resulta de aplicación al caso. De manera que no podemos entender que haya tenido lugar la publicación formal y necesaria que determina la entrada en vigor de la norma publicada, por lo que ha de ser acogido el motivo de impugnación invocado en la demanda.

En consecuencia, procede declarar la ineficacia del plan, que no su invalidez, como venimos señalando de modo insistente, pues la falta de publicación de las fichas y planos con contenido normativo no determina, no obstante, la nulidad del plan, porque no constituye un vicio de invalidez, sino que afecta a la eficacia del mismo.

QUINTO

No obsta a cuánto hemos expuesto hasta ahora que resulte de aplicación al caso, ratione temporis, la redacción del artículo 70.2 de la Ley de Bases de Régimen Local tras la modificación mediante Ley 39/1994, de 30 de diciembre, que introdujo un inciso final relativo a las Administraciones " con competencias urbanísticas", e hizo una referencia expresa inicial al " articulado de las normas de los planes urbanísticos ", pues así lo viene declarando esta Sala de modo reiterado y uniforme. Así es, hemos declarado, por todas Sentencia de 10 de diciembre de 2001 (recurso de casación nº 4169/1997 ) --seguida en otras de 16 de abril de 2003 (recurso de casación nº 6692/1999) y de 6 de mayo de 2002 (recurso de casación nº 4356/1998) entre otras--, que es indudable, en todo caso, que la publicación formal y necesaria determina la entrada en vigor de la norma publicada, y así se viene exigiendo en la jurisprudencia que se cita en el motivo, para las ordenanzas y disposiciones de todos los planes de urbanismo que participan de la naturaleza de norma jurídica, conforme al artículo 70.2 de la Ley 7/1985 antes y después de su reforma por la Ley 39/1994, de 30 de diciembre (últimamente en las sentencias de 20 de septiembre y 30 de junio de 2000 ), siendo pertinente precisar que consideramos que dicho precepto tiene fundamento en el artículo 149.1.8ª de la Constitución. La necesidad de publicación no alcanza a los demás documentos o elementos que forman parte del Plan siempre que no sea normas ni participen de su naturaleza, como planos, gráficos o textos no normativos >>.

SEXTO

Llegados a este punto nos corresponde ahora analizar los demás motivos de casación que expresan un disentimiento con la sentencia respecto de los motivos de impugnación alegados en la instancia, y que afectan a la cuestión de fondo suscitada. Pues bien, tras la estimación del motivo a que nos referimos en el fundamento cuarto " in fine " por la falta de publicación del plan, y que determina que la estimación del recurso contencioso administrativo haya de ser en parte, adelantamos ahora que, en atención a los demás motivos invocados --que sí afectarían a la invalidez del plan general impugnado-- tras su examen desde la posición que nos sitúa el artículo 95.2.d) de la LJCA, procede desestimar el recurso contencioso administrativo en lo demás.

Los motivos segundo y tercero de casación denuncian la infracción, por inaplicación, del TR de la Ley del Suelo de 1976, y del artículo 132.3 del Reglamento de Planeamiento sobre la aprobación definitiva de los planes de urbanismo (motivo segundo), así como del artículo 41.2 del TR de la Ley del Suelo de 1976 sobre la potestad de alteración del plan por la Administración autonómica (motivo tercero).

Se dirige el reproche casacional en el motivo segundo contra la selección de la norma de aplicación al caso, pues se señala que la Sala de instancia yerra cuando aplica la Ley del Principado de Asturias --Ley 3/2002, de 19 de abril, de Régimen del Suelo y ordenación Urbanística--, porque debió aplicar el TR de la Ley del Suelo de 1976. A lo que se añade, y concreta, en el motivo tercero, la improcedencia de elaborar un texto refundido de las normas urbanísticas, a tenor de lo dispuesto en el artículo 41.3 del citado TR de 1976 .

No podemos compartir el alegato contenido en estos dos motivos, en síntesis, porque, en el primer motivo se critica la errónea elección de la norma de aplicación de manera genérica sin extraer ninguna consecuencia jurídica al respecto, ni expresando la trascendencia casacional del vicio denunciado, pues es sólo en el desarrollo del motivo tercero cuando tal defecto en la elección adquiere la concreción precisa para fundar la queja casacional que se debe expresar en el escrito de interposición. Pues bien, resulta que la mera lectura de la sentencia, concretamente del fundamento de derecho segundo, revela lo contrario de lo que se aduce en este motivo, pues las normas que se aplican a propósito de la elaboración de un texto refundido, que acuerda el acto de aprobación del plan impugnado en la instancia, son los artículos 41.3 del TR de la Ley del Suelo de 1976 y 132 del Reglamento de Planeamiento. Y no se trata de una cita conjunta de normas estatales o autonómicas. No. Las únicas normas que se aplican en esta cuestión son las normas estatales que acabamos de citar. Puede releerse a estos efectos el segundo párrafo de la sentencia que hemos transcrito en el fundamento jurídico primero.

Pero es que, además, en sentencia de 12 de febrero de 1991, a propósito de la elaboración de un texto refundido, hemos declarado que un texto refundido no implica apartamiento de los cauces legales en cuanto que dicho texto supone una mera clarificación simplificadora que ha de hacer posible la publicación del plan en los términos de la claridad que siempre es deseable para la redacción de las normas, tal como demanda el principio de seguridad jurídica -art. , 3 de la Constitución->>.

SÉPTIMO

El cuarto motivo de casación considera que se lesiona el artículo 41.2 del TR de la Ley del Suelo de 1976 y de la jurisprudencia que lo interpreta, porque únicamente el órgano autonómico --comisión de urbanismo-- puede introducir modificaciones por razones de legalidad o cuando lo exijan intereses supramunicipales, lo que no concurre, a juicio de la parte recurrente, en el caso examinado.

Los términos en los que se plantea este último motivo de casación revelan también su falta de fundamento, por las razones que a continuación exponemos.

En primer lugar, porque se aprecia una falta de correspondencia entre la norma cuya infracción se denuncia --el citado artículo 41.2 del TR de 1976 --, y el alegato que constituye el desarrollo argumental de este motivo centrado en la garantía institucional que representa la autonomía local. Repárese que el mentado artículo 41.2 regula, dentro del procedimiento de elaboración de los planes, la aprobación provisional y el sometimiento a la aprobación definitiva para que por la "autoridad u órgano" se examine en todos sus aspectos. Es el apartado 3 el encargado de regular las facultades de la "autoridad u órgano" que ha de aprobar definitivamente el plan, respecto del cual puede señalar sus deficiencias para que una vez subsanadas se eleve nuevamente para aprobación definitiva.

En segundo lugar, porque lo que se cuestiona en este motivo, al socaire de la infracción del artículo

42.1, es la interpretación de las " Directrices Subregionales para la Franja Costera ", aprobadas por Decreto 107/1993, de 16 de diciembre de la Comunidad Autónoma . Intentado por esta vía sortear la aplicación del artículo 86.4 de nuestra Ley Jurisdiccional que impide fundar un recurso de casación en normas propias de la Comunidad Autónoma, que hayan sido relevantes y determinantes del fallo. Téngase en cuenta que es en las citadas directrices donde se establece, además de la servidumbre de protección de 100 metros medida tierra adentro desde el límite interior de la ribera del mar, prevista en el artículo 23 de la Ley de Costas, una ampliación a 200 metros, de cuya aplicación discrepa la recurrente, además de la clasificación que impone en 500 metros tierra adentro.

Conviene recordar que es la Ley de Costas, en el apartado 2 del artículo 23, la norma que incluso permite la ampliación de la servidumbre de protección otros 100 metros cuando sea necesario para asegurar la efectividad de la servidumbre, en atención a las peculiaridades del tramo de costa de que se trate. Además, interesa destacar que la servidumbre de influencia, prevista también la Ley de Costas (artículo 30) alcanza hasta 500 metros tierra adentro. Este común denominador, que representa a estos efectos la Ley de Costas, permite a las Comunidades Autónomas establecer medidas adicionales de protección del medio ambiente respecto del ejercicio de la ordenación del territorio y urbanismo.

En tercer lugar, en fin, en todo caso la norma cuya infracción sustenta el motivo, el artículo 41.2 de tanta cita, ha de interpretarse a la luz de lo dispuesto en el artículo 140 de la CE y de la jurisprudencia de aplicación. Quiere ello decir que las posibilidades de control de las Comunidades Autónomas cuando, con motivo de la aprobación del plan, pretendan adoptar decisiones diferentes a las originariamente establecidas en la aprobación inicial y provisional del mismo, se encuentran limitadas, por elementales exigencias derivadas del citado principio de la autonomía local (artículos 137 y 140 de la CE ), de manera que la extensión del control de la Administración autonómica en el momento de la aprobación definitiva del planeamiento viene impuesto precisamente por el respeto a la autonomía local.

OCTAVO

Concretando la proyección en este caso de la autonomía local a que nos hemos referido, debemos destacar que en materia urbanística, única que nos interesa, la competencia autonómica de aprobación definitiva de los instrumentos de planeamiento municipal tiene un contenido preciso, derivado de la consolidación de la jurisprudencia de esta Sala, desde la conocida Sentencia de 13 de julio de 1990, que distingue según se trate de los aspectos reglados o discrecionales del plan. En relación con los aspectos reglados la Comunidad Autónoma tiene un control pleno, con alguna matización respecto de los conceptos jurídicos indeterminados, como señala la Sentencia también de esta Sala de 25 de octubre de 2006 . Y respecto a los aspectos discrecionales del plan, no está de más referirnos también a ellos, debemos distinguir, entre las determinaciones que afectan a un interés puramente local o municipal, o superior a este. Así, cuando el interés público concernido es municipal y no alcanza intereses que rebasen dicho ámbito, la competencia es estrictamente municipal, pues ha de prevalecer el modelo de ciudad que dibuja el Ayuntamiento, con la salvedad relativa al control tendente a evitar la lesión al principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, ex artículo 9.3. CE . En el caso examinado no albergamos duda alguna respecto de la competencia de la Comunidad Autónoma, pues se trata de la aplicación de aspectos reglados como es la interpretación y aplicación de las Directrices autonómicas citadas para establecer determinadas limitaciones a la ordenación urbanística derivadas de la zona de influencia en que se encuentra. En todo caso, y aunque no estamos ante la aplicación de aspectos discrecionales, debemos significar que las materias conexas con el litoral revelan la presencia de intereses superiores al ámbito local.

Procede, en consecuencia, declarar que ha lugar al recurso de casación, y procede, a su vez, estimar en parte el recurso contencioso administrativo respecto de la falta de publicación completa del plan, por lo que el mismo será ineficaz hasta que se proceda a su íntegra publicación. Desestimándose el recurso contencioso administrativo en lo demás, por no apreciarse los vicios de invalidez invocados en la instancia y respecto de los expresó su discrepancia respecto de la sentencia mediante la articulación de los correspondientes motivos de casación.

NOVENO

Al declararse haber lugar al recurso de casación, y estimar en parte el recurso contencioso administrativo, no procede imposición de las costas procesales (artículo 139.1 y 2 de la LRJCA ).

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

FALLAMOS

Que estimando el primero de los motivos invocados, declaramos que ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la Junta de Compensación del Plan Parcial "La Atalá" (Llanes), contra la Sentencia de 8 de junio de 2006, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, en el recurso contencioso-administrativo nº 985/2002. En consecuencia, casamos la indicada sentencia en el punto relativo a la publicación del plan.

Y estimamos en parte el recurso contencioso administrativo interpuesto contra el Acuerdo del Pleno de la Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio del Principado de Asturias, de 10 de julio de 2002, que aprobó definitivamente el Plan General de Ordenación Urbana de Llanes, que declaramos ineficaz hasta que se proceda a su completa publicación, incluyendo las fichas y planos con contenido normativo. Desestimándose el recurso contencioso administrativo en lo demás.

No se hace imposición de las costas causadas en el recurso contencioso administrativo ni en casación.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Maria del Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.

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