STS 13/1989, 15 de Octubre de 2010

Ponente:JOSE MANUEL BANDRES SANCHEZ-CRUZAT
Número de Recurso:645/2008
Procedimiento:RECURSO CASACIÓN
Número de Resolución:13/1989
Fecha de Resolución:15 de Octubre de 2010
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
RESUMEN

MINERALES. CONCESIONES ADMINISTRATIVAS. El deber de motivación de los actos administrativos que establece el artículo 54 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que se enmarca en el deber de la Administración de servir con objetividad los intereses generales y de actuar con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho que impone el artículo 103 de la Constitución, se traduce en la exigencia de que los actos administrativos contengan una referencia precisa y concreta de los hechos y de los fundamentos de derecho que para el órgano administrativo que dicta la resolución han sido relevantes, que permita conocer al administrado la razón fáctica y jurídica de la decisión administrativa, posibilitando el control judicial por la tribunales de lo contencioso-administrativo. Se desestima la casación.

 
ÍNDICE
CONTENIDO

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a quince de Octubre de dos mil diez.

VISTO el recurso de casación número 645/2008, interpuesto por el Procurador Don Pablo Hornedo Muguiro, en representación de la entidad mercantil CUARZOS INDUSTRIALES, S.A., con asistencia de Letrado, contra la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 5 de diciembre de 2007, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 983/2004, seguido contra la resolución del Consejero de Medio Ambiente de la Xunta de Galicia de 1 de julio de 2004, que desestimó el recurso de reposición formulado contra la precedente resolución del Consejero de Medio Ambiente de 16 de febrero de 2004, que acordó declarar la improcedencia de prevalencia de utilidad pública del proyecto de explotación de cuarzo de la concesión minera "Merlán" número 4992, promovida por Cuarzos Industriales, S.A. sobre dos montes vecinales en mano común "Merlán" y "Hospital", pertenecientes a las Comunidades de Montes del mismo nombre del Concejo de Palas de Rei (Lugo). Han sido partes recurridas la XUNTA DE GALICIA, representada por el Procurador Don Argimiro Vázquez Guillén, y la COMUNIDAD VECINAL DEL MONTE EN MANO COMÚN DE HOSPITAL y la COMUNIDAD DE VECINOS DEL MONTE VECINAL EN MANO COMÚN DE MERLÁN, representadas ambas por la Procuradora Doña María Luisa Noya Otero.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el proceso contencioso-administrativo número 983/2004 la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, dictó sentencia de fecha 5 de diciembre de 2007, cuyo fallo dice literalmente:

Que DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad mercantil "Cuarzos Industriales, S.A." contra la Resolución del Consejero de Medio Ambiente de la Xunta de Galicia de fecha 1 de julio de 2004, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra otra anterior de 16 de febrero, sobre declaración de prevalencia de la explotación de cuarzo, objeto de la concesión "Merlán, nº 4992" sobre los montes vecinales en mano común "De Merlán" y "Hospital", en el término municipal de Palas de Rei, provincia de Lugo.

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SEGUNDO

Contra la referida sentencia preparó la representación procesal de la entidad mercantil CUARZOS INDUSTRIALES, S.A. recurso de casación, que la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, tuvo por preparado mediante providencia de fecha 14 de enero de 2008 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

TERCERO

Emplazadas las partes, la representación procesal de la entidad mercantil CUARZOS INDUSTRIALES, S.A. recurrente, compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y, con fecha 22 de febrero de 2008, presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

que tenga por presentado este escrito y previas las deliberaciones correspondientes lo admita y tenga por personada a esta parte e interpuesto recurso de casación contra la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Primera, de 11 de diciembre de 2007, recaída en el procedimiento ordinario 983/2004, iniciado por esta parte contra resolución dictada por la Consellería de Medio Ambiente de 1 de julio de 2004, denegando la declaración de prevalencia solicitada por mi representada.

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CUARTO

Por Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de este Tribunal Supremo dictó Auto el 25 de junio de 2009, cuya parte dispositiva dice literalmente:

1º) Declarar la inadmisión de los motivos "PRIMERO", "CUARTO" y "QUINTO" del recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la entidad mercantil "Cuarzos Industriales SA" contra la Sentencia de 5 de diciembre de 2007, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Primera, del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, en el recurso nº 983/2004; declarándose la firmeza de la resolución respecto del mismo.

2º) Declarar la admisión de los restantes motivos del referido recurso de casación; para lo cual se remiten las actuaciones a la Sección Tercera de esta Sala .

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QUINTO

Por providencia de la Sala de fecha 5 de octubre de 2009 se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a las partes comparecidas como recurridas (la XUNTA DE GALICIA, la COMUNIDAD VECINAL DEL MONTE EN MANO COMÚN DE HOSPITAL y la COMUNIDAD DE VECINOS DEL MONTE VECINAL EN MANO COMÚN DE MERLÁN) a fin de que, en el plazo de treinta días, pudieran oponerse al recurso, lo que efectuaron con el siguiente resultado:

  1. - La Procuradora Doña María Luisa Noya Otero, en representación de la COMUNIDAD VECINAL DEL MONTE EN MANO COMÚN DE HOSPITAL y la COMUNIDAD DE VECINOS DEL MONTE VECINAL EN MANO COMÚN DE MERLÁN, presentó escrito el 26 de noviembre de 2009, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y los concluyó con el siguiente SUPLICO:

    que teniendo por presentado este escrito con sus copias, lo admita, teniendo por contestado el recurso de casación interpuesto por CUARZOS INDUSTRIALES, S.A., y en su virtud, y previos los trámites oportunos dicte en su día Sentencia por la que, desestimando el recurso de casación interpuesto, confirme la Sentencia recurrida por sus propios y acertados fundamentos.

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  2. - El Procurador Don Argimiro Vázquez Guillén, en representación de la XUNTA DE GALICIA, presentó escrito el día 27 de enero de 2010, en el que expuso, asimismo, los razonamientos que creyó oportunos y lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

    que se tenga por presentada esta oposición al presente recurso de casación, y que, tras los trámites oportunos, se dicte sentencia, que desestime íntegramente el recurso presentado, y confirme la sentencia impugnada.

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SEXTO

Por providencia de fecha 5 de julio de 2010, se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr.

D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, y se señaló este recurso para votación y fallo el día 13 de octubre de 2010, fecha en que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, Magistrado de la Sala.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Sobre el objeto del recurso de casación.

El recurso de casación que enjuiciamos se interpone por la representación procesal de la entidad mercantil CUARZOS INDUSTRIALES, S.A. contra la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 5 de diciembre de 2007, que desestimó el recurso contencioso-administrativo formulado contra la resolución del Consejero de Medio Ambiente de la Xunta de Galicia de 1 de julio de 2004, que desestimó el recurso de reposición interpuesto contra la precedente resolución de esa autoridad administrativa de 16 de febrero de 2004, por la que se acuerda declarar la improcedencia de prevalencia de utilidad pública del proyecto de explotación de cuarzo de la concesión minera "Merlán" número 4992, sobre dos montes vecinales en mano común "Merlán" y "Hospital", pertenecientes a las Comunidades de Montes del mismo nombre del Concejo de Palas de Rei.

SEGUNDO

Sobre la fundamentación de la sentencia recurrida.

La Sala de instancia fundamenta la decisión de desestimación del recurso contencioso-administrativo, con base en los siguientes argumentos:

[...]A tal efecto, es preciso partir de la Ley 13/1989, de 10 de octubre, del Parlamento de Galicia, de Montes Vecinales en Mano Común, cuyo artículo 6.1 dispone que "los montes vecinales sólo podrán ser objeto de expropiación forzosa o imponérseles servidumbres por causa de utilidad pública o interés social prevalentes a los de los propios montes vecinales", prácticamente reproducido por el propio artículo 6 del Decreto 260/1992, de 4 de septiembre .

Es preciso, pues, un juicio de contraste sobre los elementos de utilidad pública o interés social que han de sobreponerse a los propios de dichos montes vecinales, cuya condición ya describe la Exposición de Motivos de la Ley al subrayar que su regulación "exige partir del reconocimiento de la naturaleza privada de estas tierras a favor de las Comunidades vecinales que habitualmente las venían disfrutando, liberándolas de vínculos que la desnaturalizan. En este reconocimiento no se pueden olvidar los preceptos constitucionales referentes a la función social de la propiedad para que tales bienes cumplan las necesidades de la Comunidad propietaria, así como con el interés general de la sociedad y, en consecuencia, llevar a cabo un mejor aprovechamiento de los recursos".

Juicio de contraste que, en el presente caso, tiene su primer término de referencia para la concesión minera obtenida, en el artículo 105.1 de la Ley 22/1973, de 22 de julio, de Minas, a cuyo tenor "el titular legal de una concesión de explotación, así como el adjudicatario de una zona de reserva definitiva, tendrá derecho a la expropiación forzosa u ocupación temporal de los terrenos que sean necesarios para el emplazamiento de los trabajos, instalaciones y servicios", aplicable al presente caso a tenor de lo dispuesto en el párrafo primero de su Disposición Transitoria Primera, siendo de señalar que, el apartado 2 del referido artículo 105 dispone que "el otorgamiento de una concesión de explotación y la declaración de una zona de reserva definitiva llevarán implícita la declaración de utilidad pública, así como la inclusión de las mismas en el supuesto del apartado 2 art. 108 de la Ley de Expropiación Forzosa ", lo que lleva a la recurrente, al margen de otros motivos que más tarde abordaremos, y en contradicción con el expediente iniciado a su instancia, a sostener en la demanda que, en realidad, la prevalencia ya está declarada por el propio título concesional, planteamiento que no se puede atender pues, con independencia de situarse totalmente al margen de lo postulado ante la Administración, que es justamente lo contrario, nada se justificó sobre el procedimiento de tal concesión, ni eventuales límites ni, por supuesto, la intervención en el mismo de las Comunidades titulares de los derechos ahora contrapuestos.

Añadidamente, debe significarse que no se puede soslayar la necesidad de conciliar los términos de la Ley de Minas y algunos derechos reconocidos, incluso antes de su vigencia, con el texto de la Constitución Española de 1978. En este contexto, importa recordar que su artículo 45, cuando establece el deber de todos de conservar el medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, como correlativa carga al derecho que allí se reconoce, impone un deber colectivo, no coercible individualmente, pero que afecta tanto a particulares como a Administraciones.

Debe destacarse asimismo que el Tribunal Constitucional, en la STC 102/1995 ha incluido en el concepto de medio ambiente no sólo los recursos naturales, destacando los elementos flora y fauna en la conjunción de los escenarios que suponen el suelo y el agua, como espacio natural, a lo que pueden añadirse estratos no esencialmente naturales, como los monumentos y, en definitiva, una realidad dependiente, por tanto no objetiva, como es el paisaje. Toda esta estructura la sistematiza en un concepto estructural, con la idea dominante del equilibrio de factores, condensado en lo que se denomina ecosistema. Sobre este particular deben distinguirse al respecto aquel deber colectivo, procedente de un principio rector de la política social y económica en nuestra Constitución, de lo que es la ausencia de un derecho específico, de segunda generación, cuyo ámbito no está definido en nuestro ordenamiento autonómico, lo que es el factor de coerción, que precisaría su individualización por medio de la Ley, y lo que es el factor de observancia, que permitiría una contraste directo entre los términos del precepto constitucional y la actuación administrativa a desarrollar.

De ahí que sea admisible, a la hora de determinar la prevalencia, contemplar la confrontación de los intereses propios de la recurrente, por más que en el fondo pudieran traslucir un interés general concurrente en la concesión de recursos de la Sección C), con los de las Comunidades codemandadas, sin limitar los de éstas a un mero interés particular de explotación agropecuaria e ignorar el interés general ajeno a una y otras que la Administración debe proteger como exigencia del artículo 103.1 CE .

[...] Concretando lo hasta ahora expuesto, no existe solamente un contraste entre los intereses propios del titular de la concesión y los titulares de los terrenos sino que, al propio tiempo, no puede descartarse la convergencia sobre aquél del interés general concurrente entre ambos y sobrepuesto a ellos que la Administración debe tutelar.

Ante todo, llama la atención que la recurrente, que invoca el interés general dimanante de la concesión obtenida, haya esperado alrededor de treinta años para hacerlo efectivo. Ello implica una necesidad de acreditar el modo en que dicho interés ha permanecido satisfecho en ese período y, justamente en el momento en que el expediente se inicia, es preciso promoverlo en concurrencia con otros de distinto signo, adquiriendo la condición de prevalencia que se solicita. En esta circunstancia, al mismo tiempo, importa destacar que la titularidad como vecinal en mano común de los montes afectados no es, sin más, una titularidad privada ordinaria, sino precisamente un modo de titularidad y aprovechamiento que en esta Comunidad Autónoma tiene una particular incidencia y que justifica una regulación específica, al ser una forma de propiedad en común peculiar y bien característica de Galicia, como subraya también la Exposición de Motivos de la Ley 13/1989 . De ahí que se estime necesario acreditar la necesidad de actuar sobre ella, sobre todo si se repara que, a la vista de la propia Memoria que la recurrente presentó, los bienes afectados se refieren a más de la mitad del monte "Hospital" (23 hectáreas sobre 41 de superficie).

Alega la recurrente el riesgo de desabastecimiento de materias primas en la industria gallega de ferroaleaciones, derivada de actuaciones sobre concesiones mineras como Serrabal o Trasmonte, que la ponen en peligro, para lo cual la explotación y aprovechamiento de la concesión de autos resultaría crucial y estratégicamente decisiva en la producción y posterior tratamiento del cuarzo metalúrgico.

Afirmación la anterior que, siguiendo con la perspectiva fáctica analizada, no forma parte del contenido probatorio propuesto, como tampoco lo es la razón por la que en una concesión minera de 200 Hectáreas se consideran esenciales las 31,5 a que la declaración de prevalencia se refiere. En este sentido importa señalar que, de acuerdo con el principio de distribución dinámica de la prueba que el actual artículo 317 de la Ley de Enjuiciamiento Civil consagra, en relación con la Disposición Final Primera de la Ley Jurisdiccional, estamos ante un aspecto cuya prueba le incumbe directamente; es decir, vistos los hechos hasta ahora descritos, la cuestión esencial no es en qué medida puede oponerse algún tipo de derecho o interés susceptible de protección a la pretensión de la actora, sino la razón por la que la explotación que se pretende es prevalente sobre ellos. De alguna manera, a la vista del expediente administrativo y de la fase probatoria del proceso, se ha generado una inversión de la carga de la prueba hacia la Administración y Comunidades codemandadas, que se ven obligadas a acreditar una prevalencia que no es la consignada en el precitado artículo 6 de la Ley 13/1989, pues el texto de dicho precepto, antes transcrito, es claro: es la demandante la que debe acreditar la prevalencia de una utilidad pública o interés social en relación con el de los montes vecinales, tanto a tenor de lo dispuesto en dicho precepto como si lo ponemos en relación con la dinámica probatoria del artículo 317 de la Ley de Enjuiciamiento Civil .

Desde esta perspectiva, aquella alusión a la crisis del sector y posición estratégica de la concesión "Merlán nº 4992", son elementos decisivos que, lejos de no estar acreditados, por el contrario, y a tenor de lo que se aduce por las Comunidades codemandadas en su escrito de contestación a la demanda y documentación que la acompaña, parecen ser justamente lo contrario, sin que ni en la prueba ni en conclusiones se haya optado por desautorizar tan relevante extremo en lo que, a lo que sería un interés general indiscutible, se pone de manifiesto el propio, y también defendible, pero no en el juicio de contraste que examinamos.

[...] Sentado lo anterior, procede a continuación examinar los concretos motivos de recurso, al margen de la declaración implícita de prevalencia que, en el otorgamiento de la concesión, también se alega, y a la que ya hicimos referencia. En primer término, se aduce la vulneración del artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en relación con vulneración de la ya citada Ley 13/1989, por cuanto la Administración habría atendido a un interés cultural no contemplado por dicha Ley, desoyendo al Servicio de Montes e Industrias Forestales, que concluyó que las zonas afectadas carecían de un interés ecológico o social que justifique el mantenimiento de la situación actual.

Tanto este motivo como todos los restantes deben ser examinados bajo el principio general antes enunciado: la prevalencia que debe acreditarse es la de la explotación minera, y no la inversa. Dicho lo cual, ha de significarse que el régimen jurídico de los montes vecinales en mano común no puede simplificarse a un mero aprovechamiento conjunto de los frutos del monte, sino que su específico régimen pasa (artículo 1 de la Ley 13/89 y, actualmente, 56 de la Ley 2/2006, de 14 de junio de Derecho Civil de Galicia ) por contemplar su pertenencia a agrupaciones vecinales como grupos sociales, con independencia de su origen, sus posibilidades productivas, su aprovechamiento actual y su vocación agraria. Se trata de proteger una titularidad que tiene un estatuto propio, que refleja el artículo 2 de la Ley según el cual los montes vecinales en mano común son bienes indivisibles, inalienables, imprescriptibles e inembargables, no estando sujetos a ninguna contribución de base territorial ni a la cuota empresarial de la Seguridad Social, lo que permite (artículo 5 ) que puedan ser objeto de cesión temporal, en todo o en parte, a título oneroso o gratuito, para obras, instalaciones, explotaciones de diversa índole, servicios u otros fines que redunden de modo principal en el beneficio directo de la Comunidad de vecinos.

En consecuencia, el aprovechamiento forestal o agropecuario no es el factor relevante, sino la titularidad, el origen de la misma y las posibilidades que ofrece, sin perjuicio de señalar que en período probatorio se han acreditado adecuadamente las alternativas a la explotación de los montes que se verían comprometidas de prosperar las tesis de la demanda.

Lo propio ha de decirse del motivo que se aduce en segundo término, al señalar que la protección del patrimonio arqueológico no es posible a la hora de determinar la prevalencia. Afirmación ésta que se conecta también con el artículo 62 LRJAP y que tampoco puede prosperar, pues ya se dijo que la Administración sirve con objetividad los intereses generales (artículo 103.1 CE ), motivo por el que no se puede pretender anudar la declaración de prevalencia exclusivamente a la legislación forestal, conclusión completamente formal y alejada de aquella finalidad de interés general que compete a la Administración. En este sentido, aún admitiendo las conclusiones de los testigos-peritos propuestos por la recurrente, lo cierto es que no es preciso acudir al pretendido escaso valor de los intereses arqueológicos en cuestión, el hecho de que no haya una actuación directa sobre el Camino de Santiago que comprometa su protección o la potabilidad de las aguas, sino que es suficiente para suscitar el interés de la Administración sobre este punto que la intervención sea indirecta, comprometiendo el entorno morfológica, visual y acústicamente, y acreditar la propia existencia de yacimientos arqueológicos, con independencia de que fueran susceptibles de protección complementaria.

Esta perspectiva es clara en la regulación de la Ley autonómica 8/1995, de 30 de octubre, del Patrimonio Cultural de Galicia, cuyo artículo 8, e) considera zona arqueológica "el lugar o paraje natural en donde existen bienes muebles o inmuebles susceptibles de ser estudiados con metodología arqueológica, tanto si se encontrasen en la superficie como en el subsuelo o bajo las aguas territoriales". Por lo tanto, no se precisa la presencia de un yacimiento relevante sino, sencillamente la de bienes susceptibles de estudio.

Y también subyace en la Ley 3/1996, de 10 de mayo, de Protección de los Caminos de Santiago, cuyo artículo 16.3, b) ha prohibido en las zonas de protección del entorno la explotación minera, de lo que se sigue que no puede ser el único criterio relevante la incidencia directa de la obra o explotación sobre el tramo protegido.

Por ello tiene particular interés el informe elaborado por la Dra. Arqueóloga Dª Manuela, que no llega a discutir la existencia de yacimientos arqueológicos susceptibles de estudio -de hecho se refiere a ellos en función de los ya realizados- limitándose a cuestionar los estudios previos de la Administración, por una parte y, por otra, a plantear la duda sobre el exacto trazado del Camino Primitivo (que es coincidente con el Camino Real de Oviedo a Santiago), conclusión que parece obligar a extremar la cautela en las actuaciones mineras entre Merlán y Hospital. En lo que a los estudios hidrológicos se refiere, a tenor de lo indicado en relación con la importancia de la titularidad de los Montes y sus facultades, sin reducirse a un mero valor agrícola o pecuario, la potabilidad de las aguas carece de relevancia, con independencia de ser objeto de aclaración que para obtener unas condiciones sanitarias óptimas basta con mejorar la captación y conducción de las aguas, como resulta de la testifical del Sr. Maximiliano a preguntas de la codemandada. Procede también, por tanto, la desestimación de este motivo de recurso, sin que la invocación del artículo 128 CE pueda ser útil a los fines de la demanda pues, de acuerdo con cuanto se viene exponiendo, es justamente el interés de la recurrente el que debe subordinarse al interés general, entre el que no puede comprenderse el de la explotación que pretende, a tenor de lo ya indicado. Y, en relación con ello, debe analizarse la jurisprudencia citada, al ser evidente que el conflicto entre elementos de interés general en juego debe ser resuelto a favor de aquél de mayor intensidad, con inclusión de las medidas de corrección o protección que sean necesarias si bien, en el presente caso, ha de insistirse una vez más, el interés general que la recurrente invoca, debe acreditarse al margen del mero otorgamiento de la concesión obtenida.

Se alega también falta de motivación de la resolución recurrida, cuestión sobre la que pocas consideraciones deben hacerse pues, con independencia de que puedan o no ser compartidas por la actora, es claro de su mera lectura que se ha dictado una resolución congruente con lo pedido y fundada adecuadamente en su denegación, cumpliendo sobradamente las exigencias de los artículos 54 y 89 LRJAP .

Finalmente, se alude a la indemnización que correspondería a la actora en caso de confirmarse la resolución recurrida, aspecto sobre el que no ha de resolverse en este momento ni en cuanto a su eventual procedencia ni, en razón a lo interesado en vía administrativa y ahora jurisdiccionalmente, en cuanto a la posible reserva de tal derecho .

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TERCERO.- Sobre el planteamiento del recurso de casación.

El recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la entidad mercantil CUARZOS INDUSTRIALES, S.A. se circunscribe al examen del segundo, tercero, sexto y séptimo motivos de casación, al haberse inadmitido por Auto de la Sección Primera de esta Sala jurisdiccional de 25 de junio de 2009 los motivos primero, cuarto y quinto articulados, por fundarse en la infracción de normas pertenecientes al Derecho de la Comunidad Autónoma de Galicia.

En la formulación del segundo motivo de casación, por infracción del artículo 105 de la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas, y del artículo 1 de la Ley 6/1977, de 4 de enero, de Fomento de la Minería, se denuncia que la Sala de instancia prescinde de la realidad económica que supone la explotación minera "Merlán", que lleva implícita la declaración de utilidad pública, al dar prevalencia a «otros aprovechamientos desconocidos de dichos montes, que no llega a concretar y que la propia Administración en el propio expediente descartó».

En el desarrollo de este motivo de casación se aduce que antes de denegar la explotación debió analizarse «otras posibilidades y medios que permitan compatibilizar los diferentes intereses en juego».

El tercer motivo de casación, fundado en la infracción del artículo 128 de la Constitución, en relación con la necesidad de compatibilizar la explotación minera con los posibles intereses en conflicto, se reprocha a la sentencia recurrida que «ignore cualquier alternativa», «abogando por su coordinación».

En la exposición del sexto motivo de casación, fundado en la infracción de los artículos 35, 47 y 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, se reprocha al fundamento jurídico cuarto de la sentencia recurrida, que rechace la alegación fundada en la insuficiente motivación de la resolución del Consejero de Medio Ambiente de la Xunta de Galicia impugnada.

El séptimo motivo de casación, fundado al amparo del artículo 88.1 c) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, imputa a la sentencia recurrida la infracción de las normas reguladoras de la sentencia y, concretamente, del artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, al omitir, en el fundamento jurídico quinto, cualquier consideración sobre la existencia de un perjuicio patrimonial susceptible de ser valorado.

CUARTO

Sobre el séptimo motivo de casación: la alegación de infracción de las normas reguladoras de la sentencia.

El séptimo motivo de casación, fundado en el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, que por razones de orden lógico procesal examinamos prioritariamente, no puede ser acogido, puesto que apreciamos que la Sala de instancia no ha infringido el artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, incurriendo en incongruencia omisiva, como sostiene la entidad recurrente, por no pronunciarse sobre los perjuicios patrimoniales que se derivan de la resolución administrativa recurrida, como consecuencia de la denegación de la declaración de prevalencia e imposibilidad de explotar el recurso minero, ya que observamos que en el fundamento jurídico cuarto de la sentencia recurrida se contiene una declaración alusiva a la indemnización solicitada, que funda su rechazo, acogiendo, implícitamente, la tesis postulada por la Letrada de la Xunta de Galicia en su escrito de contestación a la demanda de que la reclamación de perjuicios económicos se encuadraría en el ámbito de la responsabilidad patrimonial de la Administración, que se articula a través de un procedimiento específico «que no es el presente».

En efecto, el contraste entre los argumentos deducidos por la entidad mercantil recurrente en el escrito de demanda para basar la indemnización del perjuicio patrimonial latente, para el supuesto de que se confirme en vía judicial la resolución administrativa impugnada, y el pronunciamiento de la sentencia, permite afirmar que la Sala de instancia no ha incurrido en incongruencia omisiva, pues da respuesta a la pretensión de carácter económico sometida a su consideración con carácter preventivo, en cuanto se razona que no ha de resolverse en este momento sobre el ejercicio de la acción de responsabilidad patrimonial de la Administración.

A estos efectos, resulta adecuado consignar los supuestos en que, según es consolidada doctrina del Tribunal Constitucional, expuesta en la sentencia 30/2007, de 12 de febrero, que se reitera, sustancialmente, en las sentencias 53/2009, de 23 de febrero, 83/2009, de 25 de marzo y 24/2010, de 27 de abril, un órgano jurisdiccional incurre en incongruencia procesal:

En particular, respecto de la congruencia de las resoluciones judiciales, y a salvo las singularidades del ámbito penal, desde la STC 20/1982, de 5 de mayo, venimos recordando que la misma se mide por el ajuste o adecuación entre lo resuelto y los términos en que las partes han formulado sus pretensiones y peticiones, de manera tal que no puede la Sentencia otorgar más de lo que se hubiera pedido en la demanda, ni menos de lo que hubiera sido admitido por el demandado, ni otorgar otra cosa diferente, que no hubiera sido pretendida.

Siendo ello así, la incongruencia procesal puede revestir tres modalidades. Existe, en primer lugar, la llamada incongruencia omisiva o ex silentio que tendrá lugar "cuando el órgano judicial deje sin contestar alguna de las pretensiones sometidas a su consideración por las partes siempre que no quepa interpretar razonablemente el silencio judicial como una desestimación tácita cuya motivación pueda inducirse del conjunto de los razonamientos contenidos en la resolución" (SSTC 202/1998, de 14 de octubre, FJ 5; 124/2000, de 16 de mayo, FJ 3; y 85/ 2006, de 27 de marzo, FJ 5 ). La denominada incongruencia extra petitum se produce, en segundo lugar, cuando el pronunciamiento judicial recae "sobre un tema no incluido en las pretensiones deducidas en el proceso, de tal modo que se haya impedido a las partes la posibilidad de efectuar las alegaciones pertinentes en defensa de sus intereses relacionados con lo decidido, provocando su indefensión al defraudar el principio de contradicción" (SSTC 311/1994, de 21 de noviembre, FJ 2; 124/2000, de 16 de mayo, FJ 3; y 116/2006, de 24 de abril, FJ 8 ). La incongruencia por error acontece, en tercer lugar, cuando se dan al unísono las dos anteriores clases de incongruencia, tratándose, por tanto, de supuestos "en los que, por el error de cualquier género sufrido por el órgano judicial, no se resuelve sobre la pretensión formulada en la demanda o sobre el motivo del recurso, sino que equivocadamente se razona sobre otra pretensión absolutamente ajena al debate procesal planteado, dejando al mismo tiempo aquélla sin respuesta" (SSTC 369/1993, de 13 de diciembre, FJ 4; 213/2000, de 18 de septiembre, FJ 3; y 152/2006, de 22 de mayo, FJ 5 ) .

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Y, asimismo, resulta oportuno referir que en la sentencia constitucional 204/2009, de 23 de noviembre

, se determina el alcance del principio de congruencia de las resoluciones judiciales, distinguiendo entre lo que son pretensiones y alegaciones sustanciales y argumentos de carácter relevante, en los siguientes términos:

« Este Tribunal ha tenido ocasión de desarrollar una amplia y consolidada doctrina la cuestión. En lo que ahora interesa la reciente STC 73/2009, de 23 de marzo, resume esta doctrina señalando que «el vicio de incongruencia omisiva existe cuando el órgano judicial deja sin respuesta alguna de las cuestiones planteadas por las partes, siempre que no quepa interpretar razonablemente el silencio judicial como una desestimación tácita cuya motivación pueda deducirse del conjunto de los razonamientos contenidos en la resolución, pues la satisfacción del derecho a la tutela judicial efectiva no exige una respuesta explícita y pormenorizada a todas y cada una de las alegaciones que se aducen como fundamento de la pretensión, pudiendo ser suficiente a los fines del derecho fundamental invocado, en atención a las circunstancias particulares del caso, una respuesta global o genérica a las alegaciones formuladas por las partes que fundamente la respuesta a la pretensión deducida, aun cuando se omita una respuesta singular a cada una de las alegaciones concretas no sustanciales por todas, STC 218/2003, de 15 de noviembre, FJ 4 b). La exposición de esta conocida doctrina exige reiterar la precisión de que la congruencia exige dar respuesta, no sólo a las pretensiones propiamente dichas, sino también a las alegaciones sustanciales, pues, tal como recordábamos en la STC 85/2006, de 27 de marzo : ``el derecho fundamental a obtener la tutela judicial efectiva `no sólo se vulnera cuando la pretensión no recibe respuesta, sino también cuando el órgano judicial omite toda consideración sobre una alegación fundamental planteada oportunamente por las partes. Así lo ha declarado el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en los casos Hiro Balani c. España y Ruiz Torija c. España de 9 de diciembre de 1994, y lo han reconocido nuestras SSTC 85/2000, de 27 de marzo; 1/2001, de 15 de enero; 5/2001, de 15 de enero; 148/2003, de 14 de julio, y 8/2004, de 9 de febrero, entre otras (FJ 3 )``. Finalmente, la circunstancia de que la pretendida incongruencia omisiva se considere producida en una Sentencia que resuelve un recurso de apelación, hace necesario recordar que la relevancia constitucional de la omisión de respuesta judicial a una pretensión o alegación fundamental exigirá que la concreta alegación forme parte del debate procesal que imperativamente ha de resolver el órgano judicial, bien porque haya sido expresamente reiterada o planteada ex novo por alguna de las partes en la fase de apelación, bien porque, pese a aquella falta de reiteración de la petición subsidiaria en los sucesivos grados jurisdiccionales, la configuración legal del recurso de que se trate obligue a dar respuesta a todas las cuestiones controvertidas que hayan sido objeto del litigio, lo que implicará entonces, en defecto de una respuesta judicial completa, un vicio de incongruencia STC 218/2003, de 15 de diciembre, FJ 4 .b), que recuerda que así ocurría en el supuesto resuelto por nuestra STC 53/1991, de 11 de marzo, en relación con la casación por infracción de Ley» .».

Cabe, asimismo recordar, que el cumplimiento de los deberes de motivación y de congruencia, conforme es doctrina de esta Sala, advertida en la sentencia de 30 de septiembre de 2009 (RC 1435/2008 ), se traduce, en síntesis, en una triple exigencia: de un lado, la exteriorización de un razonamiento que, siendo jurídico, por discurrir sobre aquello que en Derecho pueda ser relevante, se perciba como causa de la decisión a la que llega el juzgador; de otro, la extensión de tal razonamiento, explícita o implícitamente, a las cuestiones que, habiendo sido planteadas en el proceso, necesiten ser abordadas por depender de ellas la decisión; y, en fin, una decisión cuyo sentido abarque, inequívocamente, todas las pretensiones deducidas

En suma, la proyección de las doctrinas del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo expuestas al caso litigioso examinado, promueve confirmar que la Sala de instancia no ha incurrido en incongruencia omisiva o ex silentio, puesto que la sentencia recurrida responde expresamente a los argumentos referidos a la eventual reparación de los perjuicios económicos irrogados por la decisión administrativa impugnada, en el supuesto de que fuera finalmente confirmada, de modo que descartamos que se haya producido un desajuste entre los términos en que la parte actora fundamentó su pretensión y el fallo, que sea lesivo del derecho a la tutela judicial efectiva que garantiza el artículo 24 de la Constitución.

QUINTO

Sobre el segundo y el tercer motivos de casación: la alegación de infracción del

artículo 128 de la Constitución, del artículo 105 de la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas, del artículo 1 de la Ley 6/1977, de 4 de enero, de Fomento de la Minería, y de la jurisprudencia aplicable en relación con el control de la declaración de utilidad pública.

El segundo y el tercer motivos de casación, que por la conexión que observamos en su desarrollo abordamos conjuntamente, no pueden prosperar, puesto que consideramos que la Sala de instancia no ha incurrido en infracción del artículo 128 de la Constitución, ni del artículo 105 de la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas, ni del artículo 1 de la Ley 6/1977, de 4 de enero, de Fomento de la Minería, al reconocer la prevalencia del interés general inherente a la titularidad colectiva de los montes vecinales en mano común afectados respecto de los derivados de la explotación de recursos mineros, que considera que no se habrían acreditado en el proceso, cuando, además, aprecia que concurren intereses agropecuarios y paisajísticos e intereses dignos de tutela de índole cultural, vinculados a la existencia de yacimientos arqueológicos, e históricos, al incidir el yacimiento sobre el denominado Camino Primitivo de Santiago, que constituye la variante más antigua del Camino francés.

En efecto, sostenemos que la decisión judicial concerniente a la valoración ponderada de los intereses concurrentes no es irracional ni arbitraria, porque la declaración de prevalencia de la protección de las Comunidades vecinales titulares de los montes en mano común "Merlán" y "Hospital" se fundamenta en la relevancia del reconocimiento del estatuto jurídico de los montes vecinales en mano común como forma de propiedad colectiva de tierras que favorece el desarrollo socio-económico sostenible de los municipios rurales de Galicia, que se vería comprometido, en este supuesto, gravemente, por la explotación minera.

Cabe, por ello, entender que el pronunciamiento de la Sala de instancia, relativo a declarar la prevalencia de los intereses sociales vinculados a la conservación de la integridad física y jurídica de los montes vecinales en mano común "Merlán" y "Hospital" frente a la explotación de la cantera de cuarzo, está justificado: La aplicación del artículo 105 de la Ley de Minas, que estipula que el otorgamiento de explotación de una concesión de recursos mineros lleva implícita la declaración de utilidad pública, debe armonizarse con lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley del Parlamento de Galicia 13/1989, de 10 de octubre

, de montes vecinales en mano común de Galicia, que dispone que «los montes vecinales sólo podrán ser objeto de expropiación forzosa o imponérsele servidumbres por causa de utilidad pública o interés social prevalentes a los de los propios montes vecinales», interpretadas ambas disposiciones a la luz de la tutela del medio ambiente que garantiza el artículo 45 de la Constitución, como enfatiza con convincente rigor jurídico la sentencia recurrida, al tomar en consideración el valor ecológico de los montes vecinales en mano común "Merlán" y "Hospital", y de los espacios naturales protegidos colindantes, cuyo aprovechamiento racional contribuye al incremento del nivel de vida de las poblaciones afectadas.

La invocación del artículo 128 de la Constitución para fundamentar la queja casacional resulta irrelevante, pues no se ha demostrado que la Sala de instancia contravenga con su decisión confirmatoria de la resolución del Consejero de Medio Ambiente de la Xunta de Galicia de 1 de julio de 2004 impugnada el principio constitucional que establece la subordinación de la riqueza nacional al interés general, ya que cabe recordar el deber de los poderes públicos de velar por la utilización racional de los recursos naturales, conforme a lo dispuesto en el artículo 45 de la Constitución. No podemos eludir que los órganos judiciales del orden contencioso-administrativo no están facultados para proponer fórmulas abstractas que permitan compatibilizar los diversos intereses económicos y medioambientales en juego, como propugna la entidad mercantil recurrente, sustituyendo el criterio de la Administración, al margen de los concretos procedimientos administrativos sometidos a su enjuiciamiento.

SEXTO

Sobre el sexto motivo de casación: la alegación de infracción del artículo 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

El sexto motivo de casación, que se sustenta en la infracción del artículo 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, debe ser desestimado, al apreciarse que la Sala de instancia rechazó fundadamente la alegación de insuficiente motivación de la resolución administrativa impugnada, considerando que dicha imputación, que denunciaba la debilidad de los argumentos dados por la Administración para justificar su decisión, carecía de base, pues de la mera lectura se desprenden las razones fácticas y jurídicas que promueven la denegación de la declaración de prevalencia de utilidad pública de la concesión minera "Merlán".

A estos efectos, debe recordarse la doctrina de esta Sala sobre el significado y alcance del requisito de motivación de los actos administrativos, según se expresa en la sentencia de esta Sala de 23 de mayo de 2005 (RC 2414/2002 ):

El deber de motivación de los actos administrativos que establece el artículo 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que se enmarca en el deber de la Administración de servir con objetividad los intereses generales y de actuar con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho que impone el artículo 103 de la Constitución, se traduce en la exigencia de que los actos administrativos contengan una referencia precisa y concreta de los hechos y de los fundamentos de derecho que para el órgano administrativo que dicta la resolución han sido relevantes, que permita conocer al administrado la razón fáctica y jurídica de la decisión administrativa, posibilitando el control judicial por la tribunales de lo contencioso-administrativo.

El deber de la Administración de motivar sus decisiones es consecuencia de los principios de seguridad jurídica y de interdicción de las arbitrariedad de los poderes públicos, que se garantizan en el artículo 9.3 de la Constitución; y puede considerarse como una exigencia constitucional que se deriva del artículo 103, al consagrar el principio de legalidad de la actuación administrativa, según se subraya en la sentencia de esta Sala de 30 de noviembre de 2004 (RC 3456/2002 ).

El deber de motivación de las Administraciones Públicas se engarzar en el derecho de los ciudadanos a una buena Administración, que es consustancial a las tradiciones constitucionales comunes de los Estados Miembros de la Unión Europea, que ha logrado su refrendo normativo como derecho fundamental en el artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, proclamada por el Consejo de Niza de 8/10 de diciembre de 2000, al enunciar que este derecho incluye en particular la obligación que incumbe a la Administración de motivar sus decisiones .

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En consecuencia con lo razonado, al desestimarse íntegramente los motivos de casación admitidos, debemos declarar que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la entidad mercantil CUARZOS INDUSTRIALES, S.A. contra la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 5 de diciembre de 2007, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 983/2004.

SÉPTIMO

Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, procede imponer las costas procesales causadas en el presente recurso a la parte recurrente.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

Primero

Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la entidad mercantil CUARZOS INDUSTRIALES, S.A. contra la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 5 de diciembre de 2007, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 983/2004.

Segundo

Efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso de casación a la parte recurrente.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos .- Pedro Jose Yague Gil.- Manuel Campos Sanchez-Bordona.- Eduardo Espin Templado.- Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.- Maria Isabel Perello Domenech.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.- Alfonso Llamas Soubrier.- Firmado.