STS, 25 de Febrero de 2010

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sevilla) dictó sentencia desestimando el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de D. Juan Carlos se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 24 de enero de 2006, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha de 7 de marzo de 2006, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se estime el recurso contencioso administrativo.

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 22 de noviembre de 2006, y por providencia de 7 de febrero de 2007 se ordenó entregar copia del escrito de formalización a las partes comparecidas como recurridas a fin de que en plazo de treinta días pudieran oponerse al recurso, lo que hicieron el Ayuntamiento de Mairena de Aljarafe (Sevilla) y la entidad mercantil "Mairena Desarrollo Inmobiliario, S.L." en escritos presentados en fechas 23 y 27 de marzo de 2007, respectivamente, en los que, tras exponer los razonamientos oportunos, solicitan se dicte sentencia desestimatoria del recurso de casación.

Se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 23 de febrero de 2010, en cuya fecha tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Mariano de Oro-Pulido y Lopez, Magistrado de la Sala

Se impugna en este recurso de casación nº 896/2006 la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sevilla), Sección 2ª, dictó en fecha 22 de noviembre de 2005 y en sus recursos contencioso administrativos acumulados nº 2812/03 y 1031/04, por medio de la cual se desestimó el formulado por D. Juan Carlos contra la resolución de la Alcaldía de 4 de agosto de 2003, que aprobó definitivamente el Proyecto de Urbanización del sector SR-10 Mairena Centro (recurso contencioso-administrativo 2812/03) y se inadmitió el formulado contra acuerdo del Ayuntamiento Pleno de 11 de abril de 2003, que aprobó provisionalmente el Plan Parcial del Sector 10 (recurso contencioso-administrativo 1031/04).

La Sala de instancia declaró la inadmisión del recurso contencioso administrativo nº 1031/04, por los motivos que se reflejan en el fundamento de derecho segundo, en que literalmente dijo:

[...]

La parte demandada, a lo que se adhiere la parte codemandada, alega como primera causa de oposición la inadmisibilidad del recurso dirigido contra la aprobación provisional del Plan Parcial referido, puesto que se está recurriendo un acto de trámite no susceptible de impugnación. Resulta incuestionable que la aprobación provisional de un instrumento de planeamiento, dentro del procedimiento de elaboración y aprobación, es acto de trámite no susceptible de impugnación independiente, sin que la parte actora acierte siquiera a alegar la concurrencia de algunos de los supuestos contemplados en el artículo 25 de la LJ . que autoriza excepcionalmente la impugnación de acto de trámite con carácter independiente. Por lo que de conformidad con lo establecido en el artículo 69. C) de la LJ, en relación con el artículo 25, procede declarar la inadmisibilidad del recurso contra el citado acto de aprobación provisional del Plan Parcial

Y desestimó el recurso contencioso-administrativo nº 2812/03, cuyo objeto consistía en el acuerdo de la Alcaldía de 4 de agosto de 2003 de aprobación definitiva del Proyecto de Urbanización por los motivos que se reflejan en los fundamentos de derecho tercero y cuarto:

"Los Proyectos de Urbanización son instrumentos auxiliares del planeamiento de carácter no normativo que constituyen meros proyectos de obras que tienen por finalidad llevar a la práctica el planeamiento general en suelo urbano y los planes parciales, sin que puedan contener, "en ningún caso" según establece el artículo 67.4 del Reglamento de Planeamiento, "determinaciones sobre ordenación, régimen del suelo o de la edificación",ni "modificar las previsiones del planeamiento que desarrollaren". De lo expuesto anteriormente se desprende que los proyectos de urbanización son verdaderos actos concretos de ejecución de los planes, no poseen carácter normativo.

Resultando de todo punto inadecuados para clasificar suelo; clasificación del suelo que constituye uno de los contenidos propios del planeamiento general. Resulta, pues, fuera de lugar y de todo punto inadecuado cuestionar la legalidad y virtualidad del Proyecto de Urbanización por la clasificación que afirma la parte actora que posee su suelo, cierto que como acto de ejecución del planeamiento resulta susceptible que al hilo del mismo se impugnara la determinación de las Normas Subsidiarias que clasifica el suelo del actor como apto para urbanizar, y no como pretende como suelo urbano, mas para ello era preciso la impugnación indirecta de dichas Normas Subsidiarias y solicitar la nulidad de la concreta determinación, lo que en absoluto hace; por tanto, en modo alguno, por razones jurídicas y urbanísticas elementales cabe discutir la procedencia de una determinada clasificación recurriéndose directamente y en exclusividad un Proyecto de Urbanización, menos aún hablar de desviación de poder respecto de una clasificación que resulta completamente extraña al mismo.

Con todo, brevemente, para señalar que la clasificación del suelo es cometido propio del planificador, el cual discrecionalmente va a determinar la clasificación del territorio según alguna de las clases de suelo legalmente prevista, sin otras exigencia, en principio, que dicha clasificación no sea arbitraria, irracional o contraria a las determinaciones legales. Junto a este poder discrecional, el planificador se halla sujeto a la imposibilidad de desnaturalizar la realidad al momento de definir el suelo urbano cuando cuente con la totalidad de los servicios y elementos de urbanización o, al menos, que posean una ordenación consolidada. En definitiva, el planificador que a la hora de clasificar los suelos goza de una amplia discrecionalidad, está vinculado por el citado criterio material, artº 8 de la Ley 6/98, esto es será urbano el suelo que cuente con la urbanización básica, con capacidad suficiente para la edificación, población o actividades existentes o que existirán con la ejecución del planeamiento, debiendo estar dotado como mínimo por acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas y suministro de energía eléctrica; respecto del grado de consolidación por la edificación, debe estar incluido en un ámbito delimitado tal que esté consolidado por la edificación en las dos terceras partes de las superficies aptas para la edificación conforme al Plan. El artículo 45 de la LOUA, a mayor abundamiento, considera suelo urbano "los terrenos que el Plan General de Ordenación Urbanística, y en su caso el Plan de Ordenación Intermunicipal, adscriba a esta clase de suelo por encontrarse en alguna de las siguientes circunstancias: a) Formar parte de un núcleo de población existente o ser susceptible de incorporarse en él en ejecución del Plan, y estar dotados, como mínimo, de los servicios urbanísticos de acceso rodado por vía urbana, abastecimiento de agua, saneamiento y suministro de energía eléctrica en baja tensión, b) Estar ya consolidados al menos en las dos terceras partes del espacio apto para la edificación según la ordenación que el planeamiento general proponga e integrados en la malla urbana en condiciones de conectar a los servicios urbanísticos básicos reseñados en el apartado anterior c) Haber sido transformados y urbanizados en ejecución del correspondiente instrumento de planeamiento urbanístico y de conformidad con sus determinaciones"

Pues bien, vistos los términos en que se regula la clasificación, el hecho de que el actor haya construido y edificado con licencia municipal, aparezca en el Catastro el suelo como urbano o tenga tal consideración a efectos fiscales, resulta de todo punto indiferente a efecto de su clasificación urbanística; ya se ha visto la potestad del planificador, por lo que en todo caso correspondía acreditar al actor que estamos ante un suelo urbano objetivo por reunir las características que hacen objetivamente obligada la clasificación de dicho suelo como urbano, y a la vista está, ni siquiera lo intenta el actor; que a más incorrección siquiera impugna indirectamente el planeamiento que establece dicha clasificación.[...]

Por último, la polémica que plantea la parte actora sobre si el Proyecto de Urbanización, a la vista de la fecha de su aprobación inicial, debía tramitarse bajo la antigua regulación o conforme a la LOUA, resulta inútil, superficial e innecesaria. Así es, por un lado consta de forma expresa, a pesar del afán de confundir de la parte actora aportando otras fechas, que el Proyecto de Urbanización se aprobó inicialmente en 15 de abril de 2003, ya vigente la LOUA, pero como decimos el debate resulta inútil, en tanto que vigente y aplicable la L.O.U.A. como en caso contrario, la tramitación era la misma, y a ella se atuvo la Administración Urbanística, así es conforme al artículo 99 de la LOUA, la tramitación a seguir para la aprobación de los Proyectos de Urbanización es la dispuesta por las Ordenanzas municipales, por lo que a falta de estas, como es el caso, rige la legislación supletoria constituida por el Reglamento de Planeamiento, artículos 67 y ss y artículo 141 .

La referencia en el artículo 141 del RP a la Comisión de Gobierno, es salvada por el artículo 21.1.j) de la LRBRL, que expresamente atribuye la competencia para la aprobación de los Proyectos de Urbanización al Alcalde, en este caso su aprobación lo fue por el Alcalde Accidental.

De igual manera resulta artificial la polémica de su tramitación conjunta o simultánea. Lo cierto es que resulta llano que el Proyecto de Urbanización no se tramitó juntamente con el Plan Parcial, sino coetáneamente, pero lo que nos interesa, lo que resulta ciertamente esencial, es que por la naturaleza del Proyecto de Urbanización, acto de ejecución del planeamiento, su aprobación no es posible hasta que no haya algo que ejecutar, esto es hasta que no esté aprobado el instrumento de planeamiento que haya de ejecutar, en este caso el Plan Parcial, según consta, se aprobó definitivamente en 31 de julio de 2003, y ya hemos visto que el Proyecto de Urbanización lo fue en 4 de agosto de 2003.

Por fin señalar, que el examen del Proyecto de Urbanización nos lleva a concluir que se ha respetado los trámites dispuestos normativamente y que posee el contenido material preciso, incluido el visado del mismo. Sin que proceda entrar en alegaciones que por vez primera se formulan en conclusiones, por no ser este el trámite adecuado al efecto, como la falta de legitimación en la iniciativa y tramitación de los instrumentos que nos ocupan -aunque aparecen perfectamente identificado, con el cambio de titularidad de gran parte de la superficie afectada, la persona a cuya iniciativa se procede a tramitar y elaborar los instrumentos de planeamiento y ejecución-."

El recurso de casación interpuesto contra esta sentencia consta de tres motivos, no acogidos expresamente a ninguno de los subapartados del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, si bien, a tenor de su encabezamiento (donde se dice articular los motivos "por infracción de Ley o jurisprudencia aplicable") parece que se pretende denunciar infracciones incardinables en el subapartado d) del referido precepto.

Con carácter previo al examen de esos motivos, hemos de señalar que la impugnación casacional formulada en relación con el proyecto de urbanización -impugnado en el recurso contencioso-administrativo 2812/03- es inadmisible, por las razones que apuntaremos a continuación.

Ha de tenerse en cuenta, en este sentido, que la sentencia se dictó en fecha 22 de noviembre de 2005, es decir, con posterioridad a la entrada en vigor de la reforma operada en la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, introducida por la disposición adicional decimocuarta de la Ley Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre, de modificación de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio del Poder Judicial .

Con arreglo a dicha reforma y a partir de la entrada en vigor de la misma, los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo conocerán, ex artículo 8.1 de la Ley Jurisdiccional en su nueva redacción, " de los recursos que se deduzcan frente a los actos de las entidades locales o de las entidades y corporaciones dependientes o vinculadas a las mismas, excluidas las impugnaciones de cualquier clase de instrumentos de planeamiento urbanístico "; correspondiendo, por lo tanto, el conocimiento de dichas cuestiones en segunda instancia, a las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia -artículo 10.2 -.

Y el Proyecto de Urbanización recurrido directamente en aquel proceso, ahora en grado de casación, queda comprendido en el ámbito de ese artículo 8.1 de la Ley de la Jurisdicción, ya que los proyectos de urbanización son meros proyectos de obras, careciendo de naturaleza reglamentaria y correspondiendo por tanto el conocimiento de su impugnación en primera instancia, tras la referida reforma legal, a los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo (en este sentido, sentencia de esta Sala de 11 de mayo de 2009 -RC 65/2006 -).

A partir de ahí, la cuestión a resolver es la referida al tratamiento que a efectos impugnatorios ha de darse a sentencias que, como la aquí recurrida, han sido dictadas por las Salas de lo Contencioso Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia con posterioridad a la entrada en vigor de aquella Ley Orgánica 19/2003 en procesos pendientes ante ellas que, sin embargo y tras esa reforma, son de la competencia de los Juzgados de lo Contencioso Administrativo.

Pues bien, al igual que hemos declarado en numerosas resoluciones respecto de casos en los que se planteaba esta misma cuestión que ahora nos ocupa, el presente recurso de casación debe ser declarado inadmisible en lo que se refiere al citado Proyecto de Urbanización, ya que, habiendo sido dictada la sentencia recurrida en fecha 22 de noviembre de 2005, le es plenamente aplicable el régimen de recursos establecido en las normas transitorias de la Ley Orgánica 19/2003, de 23 de Diciembre, de modificación de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de Julio, del Poder Judicial, así como las de la Ley Jurisdiccional 29/98, de 13 de Julio, pues es doctrina consolidada y uniforme de esta Sala (Autos de 16 de Junio, 30 de Octubre, 13 de Noviembre, 4 y 18 de Diciembre de 2000, entre otros) que debe aplicarse a esas sentencias la disposición transitoria primera, apartado 2, último inciso, de la mencionada Ley, lo que significa que el régimen de recursos es el establecido en ella para las sentencias dictadas en segunda instancia contra las que no cabe recurso de casación, pues éste sólo procede ---artículo 86.1 --- contra las recaídas en única instancia.

En aplicación del criterio que acabamos de reseñar, esta Sala ha inadmitido ya por la misma causa numerosos recursos de casación en la específica materia de los proyectos de urbanización, entre otros en autos de 8 de octubre de 2009 -RC 84/2009-, 13 de enero de 2009 -RC 348/2008- y 10 de julio de 2008 -RC 3022/2007-, así como en la precitada sentencia de 11 de mayo de 2009 (casación 65/2006 ), en la que concluimos que: " el acto administrativo impugnado en el proceso ahora en grado de casación queda comprendido en el ámbito de ese artículo 8.1 de la Ley de la Jurisdicción, por cuanto el mismo no constituye un instrumento de planeamiento urbanístico ni otro tipo de disposición de carácter general, ya que un proyecto de urbanización no lo es, sino que constituye un mero proyecto de obras (...) Procede, por tanto, declarar la inadmisión del recurso ".

Con independencia de lo que acabamos de decir, hemos de añadir que en todo caso el recurso de casación no puede prosperar, dada su deficiente formalización y su carencia de fundamento.

El primer motivo se formula por infracción del artículo 25 de la Ley Jurisdiccional . Alega la parte recurrente que al inadmitir la impugnación concerniente a la aprobación provisional del plan parcial se le ha ocasionado indefensión. Aduce, en este sentido, que la calificación de los actos de trámite debe ser objeto de interpretación restrictiva. El motivo carece manifiestamente de fundamento porque la parte recurrente se limita a poner de manifiesto, de forma lacónica, su discrepancia con esa inadmisión, pero nada dice para rebatir los argumentos en que se apoyó la Sala de instancia para llegar a tal conclusión. Se limita la parte recurrente a decir que la inadmisión le ha producido indefensión y que las causas de inadmisión deben ser interpretadas restrictivamente, pero, insistimos, no añade el menor razonamiento para discutir la procedencia de la concreta causa de inadmisión aplicada por la Sala ni las razones en que esta se basó.

No cabe, así las cosas, sino recordar, de una parte, que según consolidada jurisprudencia el derecho a la tutela judicial efectiva se satisface también cuando se obtiene una resolución de inadmisión, si concurre causa legal para ello y así se aprecia razonadamente por el órgano judicial y, de otra, que es jurisprudencia reiterada de esta Sala, hasta el punto de hacer innecesaria su cita expresa, la que declara la naturaleza de este trámite, y como tal no suceptible de recurso contencioso- administrativo, de los actos de aprobación inicial y provisional de los instrumentos de ordenación urbanística.

El segundo motivo de casación denuncia, en primer lugar, la infracción del artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, respecto de la carga de la prueba. A continuación achaca a la sentencia un vicio de incongruencia omisiva por no haberse pronunciado sobre la falta de legitimación de la entidad promotora del expediente. Tras esta afirmación, se reproducen literalmente distintos párrafos del escrito de conclusiones.

Este motivo es tan carente de fundamento como el anterior.

El motivo se dice formalizado " por infracción de Ley o jurisprudencia aplicable", lo que solo puede entenderse referido al subapartado d) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional, pero en su desarrollo parece formular alegaciones sobre una supuesta incongruencia omisiva de la sentencia de instancia, que en todo caso tendrían acomodo en el subapartado c) del mismo precepto. Más aún, no menciona el precepto que considera infringido por causa de esa incongruencia, con evidente incumplimiento de la carga procesal del artículo 92.1 de la Ley de la Jurisdicción . Solo por eso, las alegaciones relativas a la incongruencia de la sentencia deben ser rechazadas, dada su defectuosa formalización.

De cualquier forma, esa incongruencia no existe. La sentencia se refiere expresamente, en su fundamento jurídico 4º, in fine, a la falta de legitimación aducida por la parte recurrente, aunque descarta el examen de dicha cuestión por haberse planteado por primera vez en el escrito de conclusiones, lo que no es sino aplicación del artículo 65.1 de la Ley Jurisdiccional . Y ocurre que la parte actora no denuncia ni razona una indebida aplicación de ese precepto.

Por lo demás, el resto del motivo no es más que una reproducción literal del escrito de conclusiones, sin la menor referencia crítica a la concreta fundamentación jurídica de la sentencia de instancia, más allá de la mera manifestación de discrepancia contra la misma.

El tercer motivo, al igual que los dos motivos anteriores se encabeza con la frase "por infracción de Ley o Jurisprudencia aplicables", y al igual que los anteriores carece manifiestamente de fundamento. Dice la parte recurrente que se ha aplicado incorrectamente la Ley andaluza 7/2002, pues, afirma, procedía la aplicación de la -sic- "normativa anterior"; pero esa normativa anterior tan genéricamente citada no se identifica, y en todo caso la Ley 7/2002 es inservible para sustentar el motivo, no sólo porque se cita asimismo de forma genérica, sino también y sobre todo porque tratándose de Derecho autonómico no cabe sustentar en ella el recurso de casación.

De todos modos, el sucinto desarrollo argumental del motivo no es, de nuevo, más que una reiteración literal de dos párrafos del escrito de conclusiones, sin referencia alguna a la "ratio decidendi" de la sentencia de instancia, que queda, así, definitivamente desprovista de crítica.

Procede condenar a la parte actora en las costas del recurso (artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/98 ). Esta condena sólo alcanza, a la vista de las actuaciones procesales, (Artículo 139.3 de la Ley Jurisdiccional 29/98 ) a la cantidad máxima de mil euros por lo que se refiere a la minuta del Letrado Ayuntamiento de Mairena de Aljarafe (Sevilla) y la cantidad de mil euros respecto del Letrado de la entidad mercantil "Mairena Desarrollo Inmobiliario, S.L.".

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.