STS, 23 de Febrero de 2010
| Ponente | LUIS MARIA DIEZ-PICAZO GIMENEZ |
| ECLI | ES:TS:2010:693 |
| Número de Recurso | 5538/2006 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 23 de Febrero de 2010 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintitrés de Febrero de dos mil diez.
Visto por la Sala Tercera, Sección Sexta del Tribunal Supremo constituida por los señores al margen anotados el presente recurso de casación con el número 5538/06 que ante la misma pende de resolución, interpuesto por la representación procesal de PREVENTIVA, COMPAÑÍA DE SEGUROS Y REASEGUROS, S.A., contra sentencia de fecha 21 de julio de 2006 dictada en el recurso 191/05 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional. Siendo parte recurrida EL ABOGADO DEL ESTADO en la representación que ostenta
La sentencia recurrida contiene parte dispositiva del siguiente tenor: "FALLAMOS.- PRIMERO.- Rechazar la causa de inadmisibilidad propuesta por el Abogado del Estado.
Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador DON JOSE CARLOS CABALLERO BALLESTEROS, en nombre y representación de PREVENTIVA COMPAÑÍA DE SEGUROS Y REASEGUROS S.A., contra la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto por la recurrente contra la resolución de fecha 15 de febrero de 2005 de la Agencia Española de Protección de Datos, por la que se declaraba la caducidad del procedimiento sancionador PS/00059/2003 seguido contra dicha compañía.
Sin imposición de las costas causadas por no haber mérito para su imposición".
Notificada la anterior sentencia, la representación procesal de Preventiva, Compañía de Seguros y Reaseguros, S.A, presentó escrito ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional preparando el recurso de casación contra la misma. Por Providencia la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparecieran ante el Tribunal Supremo.
Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, la parte recurrente, se personó ante esta Sala e interpuso el anunciado recurso de casación, expresando los motivos en que se funda y suplicando a la Sala: "... se dicte Sentencia, por la que estimando el presente recurso y los motivos de impugnación por el orden contenido en el mismo y conforme proceda en derecho, case y anule la sentencia recurrida, y resuelva de conformidad a la súplica del escrito de demanda".
Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplazó a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días, formalizara escrito de oposición, lo que realizó, oponiéndose al recurso de casación y suplicando a la Sala: "... sentencia que lo DESESTIME CONFIRMANDO LA SENTENCIA RECURRIDA por ser conforme a Derecho, con imposición de las costas causadas".
Evacuado dicho trámite, se dieron por conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo la audiencia el día 16 de febrero de 2010, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez, Magistrado de la Sala.
El presente recurso de casación es interpuesto por la representación procesal de la entidad mercantil Preventiva Compañía de Seguros y Reaseguros S.A. contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 1ª) de la Audiencia Nacional de 21 de julio de 2006 .
Los hechos relevantes son los siguientes. Mediante resolución del Director de la Agencia Española de Protección de Datos de 3 de diciembre de 2003, se impuso a Preventiva Compañía de Seguros y Reaseguros S.A. una multa por infracción del art. 11 LOPD . Dicha entidad mercantil presentó recurso contencioso-administrativo contra dicha resolución, sosteniendo, entre otras cosas, que había recaído en un procedimiento administrativo sancionador ya caducado por transcurso del plazo máximo de seis meses establecido en el art. 42.2 LRJ-PAC . Estando el proceso pendiente, el Director de la Agencia Española de Protección de Datos dictó nueva resolución, de fecha 15 de febrero de 2005, por la que declaró la caducidad del procedimiento administrativo en que había recaído la resolución impugnada. A raíz de ello, el recurso contencioso-administrativo fue desestimado por pérdida sobrevenida de su objeto, mediante sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 20 de abril de 2006, que no fue objeto de recurso de casación. Preventiva Compañía de Seguros y Reaseguros S.A., sin embargo, formuló recurso contencioso-administrativo contra la nueva resolución de 15 de febrero de 2005.
La sentencia ahora impugnada desestima el segundo recurso contencioso-administrativo. Comienza afirmando que la recurrente tiene legitimación activa. La razón es que, si bien el acto recurrido deja sin efecto la multa impuesta, la recurrente tiene un interés digno de protección en combatir dicho acto porque la declaración de caducidad del procedimiento administrativo deja abierta la posibilidad de iniciar inmediatamente un nuevo procedimiento administrativo con idéntica finalidad, a tenor de lo previsto por los arts. 44 y 92 LRJ-PAC . Esto es relevante en términos prácticos, porque evita a la Agencia tener que aguardar hasta la terminación definitiva del proceso, con el consiguiente riesgo de que, de declararse que el procedimiento administrativo efectivamente había caducado, la infracción del art. 11 LOPD imputada a la recurrente hubiera para entonces prescrito. Dicho brevemente, el tribunal a quo entiende que la recurrente tiene legitimación activa porque el acto recurrido le ha impedido ganar tiempo a efectos de la eventual prescripción de la infracción que se le imputa.
Una vez sentado esto, la sentencia recurrida sostiene que un mismo procedimiento administrativo puede concluir por resolución expresa y por declaración de caducidad o, si se prefiere, que el hecho de que haya ya recaído resolución expresa no impide que se declare la caducidad del procedimiento administrativo con la consiguiente pérdida de eficacia de aquélla. La razón dada por la sentencia recurrida es fundamentalmente que la Administración sólo tiene limitadas sus potestades de revisión de los actos administrativos en el supuesto de que éstos sean favorables al particular; y no cuando, como en el presente caso, son desfavorables o de gravamen. Y mediante la declaración de caducidad, siempre según la sentencia recurrida, la Administración podría revisar el acto administrativo dictado fuera del plazo máximo legalmente establecido para ello, de donde se seguiría que resolución expresa y declaración de caducidad del procedimiento administrativo no son incompatibles.
Se basa este recurso de casación en cinco motivos. Los tres primeros -formulados dos al amparo de la letra c) y uno al amparo de la letra d) del art. 88.1. LJCA - tienen como finalidad principal argumentar que la declaración de caducidad hecha por la Administración estando pendiente el proceso no supuso un reconocimiento de la pretensión en vía administrativa en los términos del art. 76 LJCA . Sirven también para denunciar que el tribunal a quo habría vuelto sobre algo ya juzgado, dado que en el primer proceso había rechazado preliminarmente la excepción de caducidad del procedimiento administrativo mediante auto de 20 de febrero de 2006 . Ninguno de estos tres primeros motivos, sin embargo, puede prosperar. Como atinadamente señala el Abogado del Estado en su escrito de oposición, se trata de motivos dirigidos más bien contra la sentencia de 20 de abril de 2006 ; y no, en puridad, contra la resolución del Director de la Agencia Española de Protección de Datos de fecha 15 de febrero de 2005, que es el acto administrativo recurrido en este segundo proceso.
En cuanto a los motivos cuarto y quinto, formulados al amparo de la letra d) del art. 88.1 LJCA, van ambos destinados a combatir que quepa declarar la caducidad de un procedimiento administrativo en que ya ha recaído resolución expresa. Así, en el motivo cuarto se alega infracción de los arts. 44, 62 y 102 LRJ-PAC en relación con el art. 24 CE y de la correspondiente jurisprudencia, sosteniéndose que las potestades de la Administración para la revisión de sus propios actos deben ejercerse a través de los procedimientos legalmente previstos para ello; y en el motivo quinto se alega infracción de los arts. 57, 87 y 138 LRJ-PAC en relación con el art. 24 CE y de la correspondiente jurisprudencia, por entender que no cabe la anulación implícita de una resolución expresa mediante la declaración de caducidad del procedimiento administrativo en que aquélla fue dictada.
Pues bien, el motivo cuarto de este recurso de casación debe, sin duda alguna, ser acogido. La revisión de oficio de actos administrativos debe ajustarse a las modalidades previstas en los arts. 102 y siguientes de la LRJ-PAC y efectuarse con respeto a los trámites establecidos para cada una de ellas. Revisar un acto administrativo por otro medio no es, como afirma la sentencia impugnada, ejercicio de la autotutela de la Administración, pues ésta no tiene más potestades que las contempladas en la ley. Además, permitir la revisión de oficio de actos administrativos por otros medios no sólo abriría la puerta a posibles abusos, sino que privaría al particular de las garantías que le brindan los arts. 102 y siguientes de la LRJ-PAC . Baste pensar que, en el presente caso, la recurrente no fue oída acerca de la declaración de caducidad del procedimiento administrativo en que había recaído la resolución expresa cuya impugnación estaba sub iudice .
Frente a lo que se acaba de exponer no cabe argüir, como parece desprenderse de la sentencia recurrida, que la resolución expresa recurrida era un acto administrativo desfavorable al particular, por lo que la Administración podía revocarlo en cualquier momento con base en el art. 105 LRJ-PAC . Esto es contradictorio con la razón aducida por la propia sentencia recurrida para afirmar la legitimación activa de la recurrente: si ésta tiene un interés digno de protección en combatir la declaración de caducidad del procedimiento administrativo porque le impidió que el primer proceso se resolviese mediante un pronunciamiento sobre el fondo del asunto, no cabe decir que la resolución administrativa recaída en el procedimiento administrativo que se dice caducado ni que pudiese ser revocada libremente por la Administración. A ello hay que añadir que, incluso si hubiera sido posible en el presente caso la libre revocación del acto administrativo, ésta no habría podido hacerse por medio de una declaración de caducidad del correspondiente procedimiento administrativo: revocar un acto es una manifestación de voluntad explícita de signo contrario a la que dio vida a aquél, mientras que declarar la caducidad de un procedimiento es una verificación de que ha expirado el plazo máximo establecido para resolver. Son decisiones distintas, cuyos efectos no son coincidentes. De aquí que, cuando un procedimiento administrativo ya ha concluido mediante resolución expresa, no cabe que vuelva a concluir mediante declaración de caducidad. Un mismo procedimiento administrativo no puede concluir dos veces, de dos modos distintos.
La estimación del motivo cuarto de este recurso de casación conduce a la anulación de la sentencia recurrida, lo que hace innecesario examinar el restante motivo quinto.
De conformidad con el art. 95.2.d) LJCA, la anulación de la sentencia recurrida exige ahora resolver el fondo del litigio en los términos en que quedó planteado en la instancia. Es claro, por las razones ya expuestas, que la Agencia Española de Protección de Datos no podía declarar la caducidad de un procedimiento administrativo sancionador en que ya había recaído resolución expresa, estando ésta además impugnada en vía contencioso-administrativa. De aquí que el recurso contencioso- administrativo dirigido por Preventiva Compañía de Seguros y Reaseguros S.A. contra la resolución del Director de la Agencia Española de Protección de Datos de 15 de febrero de 2005 deba ser estimado, procediendo a declarar la nulidad del mencionado acto administrativo.
Con arreglo al art. 139 LJCA, no procede hacer imposición de las costas de este recurso de casación y, en cuanto a las costas de la instancia, no se aprecia temeridad o mala fe que justifiquen una condena al pago de las mismas.
Ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la entidad mercantil Preventiva Compañía de Seguros y Reaseguros S.A. contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 1ª) de la Audiencia Nacional de 21 de julio de 2006, que anulamos.
En su lugar, estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la entidad mercantil Preventiva Compañía de Seguros y Reaseguros S.A., declaramos la nulidad de la resolución del Director de la Agencia Española de Protección de Datos de 15 de febrero de 2005.
No hacemos imposición de costas.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos
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