STS, 4 de Febrero de 2010
| Ponente | PEDRO JOSE YAGÜE GIL |
| ECLI | ES:TS:2010:408 |
| Número de Recurso | 7537/2004 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 4 de Febrero de 2010 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a cuatro de Febrero de dos mil diez.
Visto el recurso de casación nº 7537/04, interpuesto por la Procuradora Sra. Rincón Mayoral, en nombre y representación de la mercantil "Petroleum Oil & Gas España S.A.", contra la sentencia dictada en fecha 3 de Junio de 2004, y en su recurso nº 648/03 por la Sección 6ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional sobre desestimación presunta por el Ministerio de Economía de solicitudes referentes a las concesiones de explotación de hidrocarburos en zona C), subzona
A), mar Mediterráneo, denominadas "Casablanca" y "Montanazo-D", siendo parte recurrida la Administración General del Estado, representada por el Sr. Abogado del Estado.
En el proceso contencioso administrativo antes referido la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección 6ª) dictó sentencia inadmitiendo el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de "Petroleum Oil & Gas España S.A." se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 21 de Septiembre de 2004, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se estime el recurso contencioso administrativo resolviendo de conformidad con la fundamentación y las peticiones contenidas en el suplico de la demanda.
El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 14 de Junio de 2005, en el cual se ordenó también entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (la Administración General del Estado) a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 3 de Noviembre de 2005, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida con imposición de costas a la parte contraria.
Enviadas las actuaciones a la Sección 5ª de esta Sala en fecha 19 de Junio de 2007, y devueltas por ésta en fecha 9 de Julio de 2009, señalándose en providencia de fecha 17 de Diciembre de 2009 para votación y fallo el día 26 de Enero de 2010, a las 10 h, lo que tuvo lugar.
En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro Jose Yague Gil,
Se impugna en este recurso de casación nº 7573/04 la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección 6ª) dictó en fecha 3 de Junio de 2004 y en su recurso contencioso administrativo nº 648/03, por medio de la cual se inadmitió el formulado por la entidad "Petroleum Oil & Gas España S.A." contra la desestimación presunta por el Ministerio de Hacienda de la solicitud de que se manifestara sobre las siguientes cuestiones:
"Declarar la competencia exclusiva de ese Ministerio en cuanto se derive de los títulos concesionales otorgados en virtud de los Reales Decretos 3046/1978 y 2911/1979, habida cuenta de la materia (explotación de hidrocarburos) y de su ubicación fuera del mar territorial (plataforma continental).
Declarar adecuadas legalmente las obras e instalaciones efectuadas por los concesionarios para la investigación y explotación de hidrocarburos Montanazo-D y Casablanca autorizadas, en su día, con consentimiento del órgano sustantivo en materia de costas; al estar las Concesiones situadas fuera del mar territorial no cabe otra autorización o concesión (Art. 5º, 4º del Reglamento de la Ley 21/1974 ) diferente a la del órgano sustantivo en materia de hidrocarburos.
Declarar la vigencia y aplicación de la Ley 21/1974 de Investigación y Explotación de Hidrocarburos con relación a las Concesiones Montanazo-D y Casablanca y especialmente en cuanto a la obligación que compete a los titulares de las mismas de revestir al Estado las instalaciones en los términos del artículo 37 del Reglamento de la citada Ley.
Que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 42 punto 4 de la Ley 30/1992 se efectúe la notificación preceptiva a esta parte".
La Sala de instancia, acogiendo la inadmisibilidad opuesta por el Sr. Abogado del Estado, inadmitió en sentencia el recurso contencioso administrativo, apoyándose en las siguientes razones literales:
"La segunda causa de inadmisibilidad alegada por el Abogado del Estado se fundamenta en la previsión del Art 69 letra b) dado que "el suplico de la demanda contiene únicamente una pretensión dirigida a la obtención de declaraciones generales, que ni pueden considerarse propias de la jurisdicción contencioso-administrativa ni cabe admitir la legitimación de la recurrente para obtener tal declaración".
El artículo 31 de la Ley Jurisdiccional regula las pretensiones de las partes en el proceso contencioso administrativo: el demandante podrá pretender "la declaración de no ser conformes a derecho, y en su caso la anulación de los actos..." y también podrá pretender "el reconocimiento de una situación jurídica individualizada y la adopción de las medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de la misma, entre ellas, la indemnización de los daños y perjuicios cuando proceda".
A los efectos de valorar la pretensión actora es preciso puntualizar en primer lugar que no basta con que se impugne como señala un "acto administrativo" de silencio, como es el caso, sino que es preciso examinar si como también es el caso, en realidad no se dictó resolución por la Administración porque no podía dictarse. En efecto, esta Sala considera que al solicitarse del Ministro de Economía diversas declaraciones sobre su propia competencia, (con la única finalidad de justificar las otras declaraciones sobre los derechos de la recurrente que se solicitan en segundo lugar), no se ha producido con el silencio administrativo un verdadero acto administrativo al no efectuar la Administración requerida ninguno de tales pronunciamientos, ni siquiera para declarar que no es competente o que no ha lugar a efectuarlos.
En el seno del proceso, la doctrina procesalista distingue entre pretensiones de cognición y de ejecución, según se solicite del órgano judicial una declaración de voluntad o la realización de una conducta, pero en el seno del proceso contencioso administrativo, la clasificación tradicional es la que distingue pretensiones de anulación y pretensiones de plena jurisdicción. A raíz de la entrada en vigor de la Ley 29/98, se extiende la pretensión de plena jurisdicción a la impugnación de la actuación material constitutiva de vía de hecho y se reconoce la pretensión de condena al cumplimiento de la obligación que pese sobre la Administración en caso de inactividad de esta (Art. 32 de la Ley ).
El examen de la demanda permite comprobar que no se solicita del órgano jurisdiccional la declaración de no ser conformes a derecho unos actos o disposiciones susceptibles de impugnación (Art.
31.1, en relación con el Art. 70.2 y 71.1 .a) de la Ley Jurisdiccional) ni el reconocimiento de una situación jurídica individualizada que ha sido desconocida por el acto impugnado, teniendo en cuenta que la referencia a la "situación jurídica" lo es a la relacionada con las funciones administrativas de las que pueden ser manifestación los actos de la Administración.
A la vista de lo expuesto, procede admitir la causa de inadmisión alegada por el Abogado del Estado e inadmitir el presente recurso contencioso-administrativo".
Contra esa sentencia ha formulado la parte demandante el presente recurso de casación, en el cual articula cuatro motivos de impugnación, que son los siguientes:
1).- Infracción del artículo 24.1 de la Constitución Española, el cual "garantiza no sólo el libre acceso a todos los españoles a los Tribunales, sino el de todas las personas a obtener la tutela judicial efectiva de los Jueces y Tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, en el más amplio y espiritual sentido". (Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de Marzo de 2004.- Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 6ª); y permite el control sobre todas las manifestaciones de la actividad de la Administración, conforme a lo establecido en los artículos 103 y 106 de la misma Carta Magna.
2).- Infracción de los artículos 1.1 y 25.1 de la Ley 29/1998, de 13 de Julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, que definen el tipo de actividad de la Administración susceptible de control, incluyendo los "actos expresos y presuntos de la Administración Pública que pongan fin a la vía administrativa".
3).- Infracción del artículo 19.1 a) de la Ley 29/1998, de 13 de Julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, que legitima ante esta jurisdicción a "las personas físicas y jurídicas que ostenten un interés legítimo".
4).- Infracción de la jurisprudencia constitucional sobre legitimación que establece que para que exista el interés legítimo "la resolución impugnada o la inactividad denunciada, debe repercutir de manera clara y suficiente en la esfera jurídica de quien acude al proceso" (SSTC números 197/88, 99/89, 91/95, 129/95, 123/96 y 129/2001 ); "de tal forma que su anulación produzca un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto" (SSTC números 105/1995, de 3 de Julio; 122/1998, de 15 de Junio; y 1/2000, de 17 de Enero ); e infracción de la doctrina jurisprudencial establecida sobre el mismo asunto por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, recogida en la reciente sentencia dictada por su Sección 7ª, de 27 de Abril de 2004 .
Todos esos motivos los desarrolla la parte recurrente en una exposición común en la que insiste en la idea de que es claro su interés legítimo, personal y directo en el asunto.
También nosotros utilizaremos una argumentación única, aplicable a todos los motivos, que habrá de conducir a la desestimación del presente recurso de casación.
Conviene ante todo aclarar que tratar la inadmisión de que se trata como una falta de legitimación ha constituido un enfoque equivocado de la causa que esgrimió el Sr. Abogado del Estado en su contestación a la demanda, equivocación que él mismo sufrió al citar el artículo 69-b) de la Ley Jurisdiccional y al hablar ocasionalmente de falta de legitimación. Sin embargo el argumento utilizado por el Sr. Abogado del Estado no aludía realmente a una falta de legitimación sino a una falta de actividad impugnable. Así se deduce sin esfuerzo de la siguiente exposición literal que realizaba:
"Si nos atenemos al suplico de la demanda, se observa que ni se ejercita una pretensión de anulación, ni tampoco se pretende el reconocimiento de situaciones jurídicas individualizadas, sino de declaraciones generales, impropias de esta jurisdicción, lo que incluso debe llevar a la Sala a plantearse de oficio su propia competencia.
La cuestión es especialmente grave si tenemos en cuenta que la recurrente está intentando obviar el necesario recurso contra la resolución de 30 de Octubre de 2000, así como el procedimiento en el que, como consecuencia de la misma, debe tramitarse con la audiencia de las empresas relacionadas en la misma. Las declaraciones que la contraparte pretende obtener en el presente procedimiento deberían constituir, a lo sumo, motivos de oposición a la resolución que, en su caso, se dicte en el procedimiento a que hace referencia la resolución de 30 de Octubre de 2000, citada, pero en ningún caso pueden constituir un procedimiento autónomo, ni siquiera con el artificio de acudir a un órgano administrativo solicitando previamente que se realicen tales declaraciones. Tal actitud constituye una actuación contraria a la buena fe procesal, prohibida por el art. 247 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, que para este supuesto contempla la posibilidad de imponer una multa pecuniaria".
Así que por más que citara el artículo 69-b) de la Ley Jurisdiccional y se hablara de falta de legitimación, lo que el Sr. Abogado del Estado estaba de verdad alegando era la ausencia de actividad administrativa impugnable.
Algo parecido ocurre con la argumentación que utiliza la Sala de instancia, ya que, a pesar de hablar de legitimación, está claro que se refiere a la actividad administrativa, cuando dice que " en realidad no se dictó resolución por la Administración porque no podía dictarse ", o cuando razona que " no se ha producido con el silencio administrativo un verdadero acto administrativo al no efectuar la Administración requerida ninguno de tales pronunciamientos, ni siquiera para declarar que no es competente o que no ha lugar a efectuarlos ".
Tampoco la entidad aquí recurrente ha ignorado la auténtica naturaleza de la inadmisión declarada, porque, en su escrito de casación, por más que hable del interés que tiene en el asunto, se refiere constantemente a la actividad administrativa que es objeto de impugnación, cuando dice que " la demanda de esta parte sí impugna un acto de la Administración, concretamente el acto presunto ", o que " la pretensión (...) en modo alguno puede calificarse como una pretensión dirigida a la obtención de una mera declaración general ".
En definitiva, lo planteado en la causa de inadmisión que nos ocupa es un problema atinente a la actividad administrativa impugnada; así lo han entendido las partes, y así lo ha entendido el Tribunal sentenciador, por más que indebidamente unos y otro hayan llevado la cuestión incidentalmente al campo de la legitimación.
Centrado así el debate, ninguna duda cabe de que los motivos de casación han de ser rechazados.
Frente a un acto administrativo expreso (aquí la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 19 de Abril de 2000) la parte interesada no puede crear dos procesos impugnatorios: uno lícito, interponiendo un recurso administrativo y judicial contra aquel acto, y otro, ilícito procesalmente, desgajando de aquel proceso unos motivos y llevándolos en petición declarativa, como si no tuvieran nada que ver con aquél, ante la propia Administración (cuyo silencio habilitaría, como aquí se pretende, para iniciar otro proceso judicial).
Esto es lo que aquí ha ocurrido. La parte interesada impugnó en reposición, y luego en vía judicial, la resolución ministerial de 19 de Abril de 2000, y pudo hacerlo. Allí pudo alegar la falta de competencia del Ministerio de Medio Ambiente, la situación regular de la explotación en cuanto a autorizaciones y concesiones, y (sólo quizá, por poder constituir una cuestión de futuro) si procedía la reversión o el desmantelamiento, al final de la relación jurídica.
Lo que resulta anómalo e improcedente es tomar esos tres argumentos (competencia, situación de la explotación y reversión o desmantelamiento) y llevarlos por vía de solicitud de declaración a la Administración como petición autónoma e independiente, creando así, ante el silencio de la Administración, un proceso duplicado y sin objeto específico y singular.
Una tal solicitud de declaración no puede dar lugar a una actividad administrativa impugnable (artículos 1.1, 25.1 y 69 -c) de la Ley Jurisdiccional 29/98 ) ni expresa, ni presunta.
Ninguna indefensión se causa a la parte con la inadmisión que ahora confirmamos, ya que está abierta la vía administrativa o judicial como consecuencia de la reposición de actuaciones decretada ---por falta de audiencia--- por resolución de 30 de Octubre de 2000 ; será allí donde la mercantil actora podrá alegar todo lo que a su derecho convenga.
Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la entidad recurrente en las costas de casación. (Artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/98 ).
Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
Que declaramos no haber lugar y desestimamos el recurso de casación nº 7537/08 interpuesto por la entidad "Petroleum Oil & Gas España S.A." contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección 6ª) en fecha 3 de Junio de 2004 y en su recurso contencioso administrativo nº 648/03.
Y condenamos a la parte recurrente en las costas de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la colección legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACION .- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Pedro Jose Yague Gil, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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