STS, 10 de Junio de 2010

Ponente:JUAN JOSE GONZALEZ RIVAS
Número de Recurso:3686/2007
Procedimiento:RECURSO CASACIÓN
Fecha de Resolución:10 de Junio de 2010
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
 
ÍNDICE
CONTENIDO

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a diez de Junio de dos mil diez.

Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación número 3686/07 interpuesto por el Abogado del Estado, en la representación legal que ostenta, contra la sentencia dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en fecha 13 de abril de 2007, en el recurso número 916/05, sobre declaración de jubilación de funcionario por incapacidad permanente para el servicio.

Ha comparecido como parte recurrida Dª. Milagros, representada por la Procuradora de los Tribunales Dª. Patricia Roch Iglesias.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el recurso número 916/05, seguido ante la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, con fecha 13 de abril de 2007 se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: «Con estimación del recurso contencioso administrativo interpuesto por Doña Milagros contra la referida resolución de la Subdelegación del Gobierno en Cádiz, debemos anularla y la anulamos, dada su inadecuación al Orden jurídico. No ha lugar a pronunciamiento sobre las costas.»

SEGUNDO

Notificada la anterior resolución, el Abogado del Estado presentó escrito preparatorio de recurso de casación, recayendo providencia de la Sala de instancia, de fecha 15 de mayo de 2007, por la que se tuvo por preparado dicho recurso, acordándose la remisión de las actuaciones y el emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo, ante la que ha comparecido la Abogacía del Estado como parte recurrente, así como Dª. Milagros, como parte recurrida.

TERCERO

El Abogado del Estado formalizó la interposición del recurso de casación con arreglo a lo dispuesto en el artículo 88.1.d), de la Ley de la Jurisdicción y después de exponer razonadamente los motivos en que lo apoya, suplica a la Sala dicte sentencia «que anule y revoque la Sentencia de instancia, confirmando el acto administrativo»".

CUARTO

Instruido el Magistrado Ponente designado, da cuenta a la Sala, acordándose la admisión del recurso, y remitidas las actuaciones a la Sección Séptima, se dio traslado del escrito de interposición del recurso a la señora Milagros como parte recurrida, quien formula escrito de oposición y hechas las alegaciones que considera procedentes, suplica a la Sala se le tenga por opuesto al recurso de casación interpuesto dictando sentencia que confirme la de instancia, con expresa imposición de costas a la parte recurrente.

QUINTO

Conclusas las actuaciones, se señaló para la deliberación y fallo el día 9 de junio de 2010. Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Juan Jose Gonzalez Rivas, Presidente de Sección

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Es objeto del presente recurso de casación la Sentencia dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, con fecha 13 de abril de 2007, que estima el recurso interpuesto por Dª. Milagros contra la Resolución de 6 de septiembre de 2005 del Subdelegado del Gobierno en Cádiz por la que se resuelve la jubilación por incapacidad permanente para el servicio de la actora con efectos de 30 de septiembre de 2005.

SEGUNDO

Los argumentos expresados por la Sala de instancia para estimar el recurso interpuesto pueden sintetizarse de la siguiente forma:

- Se ha acreditado en el expediente administrativo que la actora está aquejada por una grave enfermedad, ciertamente obstaculizadora de un desenvolvimiento normal, lo que ha determinado numerosas situaciones de baja, que integran una secuencia de inactividad intermitente que justifica que la Administración se plantee considerar si la recurrente debe optar por la situación administrativa en que el expediente desemboca.

- La sentencia recurrida parte de la doctrina unánime que los Tribunales siguen en cuanto a la motivación de los actos administrativos, singularmente en el terreno formal, como exteriorización de los fundamentos en cuya virtud se dicta un acto administrativo, constituyendo una garantía para el administrado que podrá impugnar el acto con posibilidad de criticar las bases en que se funda y, en consecuencia, facilitando el control jurisdiccional de la Administración, ya que responde a la necesidad de que se exterioricen las razones por las cuales se llega a emitir un determinado juicio o decisión, siendo su finalidad la de evitar la arbitrariedad administrativa.

- Analizada la resolución impugnada, la Sala de instancia subraya la carencia de fundamentación, limitándose la misma a transcribir el particular del informe del Equipo de Valoraciones de Incapacidades, en que con una "x" en un casillero establece la situación de incapacidad. Existen dos informes en el expediente: Uno, de 14.3.05, que establece como conclusión: "menoscabo funcional para tareas de sobrecarga física de columna", con adopción de un tratamiento y recomendación, de no mejorar, de una intervención quirúrgica. El segundo, figura un sello de salida de 15.7.05, y es una copia del primer folio del anterior.

- La sentencia concluye que la Resolución no puede entenderse como consecuencia de un estudio acabado y ponderado de las circunstancias personales de la actora, por lo que, estima el recurso y la anulación del acto recurrido, habida cuenta de su falta de motivación, con entidad suficiente para producir indefensión.

TERCERO

El Abogado del Estado articula un único motivo de casación al amparo del artículo

88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, denunciando la infracción del artículo 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, relativo a la motivación de los actos administrativos, al considerar que la motivación que contiene el acto administrativo recurrido cumple el estandar de normalidad exigible en este tipo de resoluciones y ello de acuerdo con la Sentencia de este Tribunal Supremo de 25 de mayo de 1998 que se cita en el sentido de que «se cumplen los fines de la motivación siempre que se den a conocer al destinatario las auténticas razones de la decisión y permitir frente a ella la adecuada defensa».

CUARTO

Con carácter previo al examen de los motivos, procede subrayar que el Texto Refundido de Clases Pasivas del Estado aprobado por Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril, modificado por el artículo 47 de la Ley 4/90 de 19 de junio sobre Presupuestos Generales del Estado para 1990, el Real Decreto 172/88 de 22 de febrero sobre procedimiento de jubilación y concesión de pensiones de jubilación de funcionarios civiles del Estado y la Orden de 30 de septiembre de 1988, por la que se dictan normas complementarias al referido Real Decreto 172/1988, así como la Resolución de 29 de diciembre de 1995 de la Secretaría de Estado para la Administración Pública, prevé en el artículo 28.2 .c) la jubilación por incapacidad permanente para el servicio o inutilidad, que se declarará de oficio o a instancia de parte «cuando el interesado venga afectado por una lesión o proceso patológico, somático o psíquico, que esté estabilizado y sea irreversible o de remota o incierta reversibilidad, cuya lesión o proceso le imposibiliten totalmente para el desempeño de las funciones propias de su Cuerpo, Escala, plaza o carrera».

Con arreglo a la definición legal son dos factores que deben concurrir en la fijación del proceso patológico determinante de la incapacidad para el servicio como causa de jubilación:

  1. La intensidad o gravedad de la lesión o proceso sufridos por el sujeto paciente, hasta el punto que «le imposibiliten totalmente para el desempeño de las funciones propias de su Cuerpo, Escala, plaza o carrera».

  2. La permanencia en el tiempo, de modo que la lesión o proceso patológico, somático o psíquico «esté estabilizado y sea irreversible o de remota o incierta reversibilidad».

Es claro que el concepto de totalidad, utilizado como requisito valorativo para la apreciación del impedimento, no tiene que entenderse, necesariamente, en su estricto sentido literal de una afectación íntegra de facultades en sentido espacio-temporal, pudiendo ser suficiente aquel impedimento cuyo grado de incidencia en la continuidad temporal de la prestación y en su nivel de funcionalidad posible están afectando de modo sustancial a la posibilidad de desempeño de las tareas asignadas al funcionario, cumplido siempre el requisito de la irreversibilidad o la remota o incierta reversibilidad.

Es asimismo evidente que la incapacidad no tiene que valorarse en abstracto y con referencia exclusiva a la patología de la enfermedad, sino que ésta ha de ser puesta en relación con las circunstancias del sujeto paciente y la repercusión en su capacidad para el desempeño de las funciones propias del Cuerpo, Escala, plaza o carrera de su integración o adscripción y debe atenderse siempre a las particularidades del caso que ha de resolverse.

También el Real Decreto 172/88 en sus arts. 7 y 8, dispone que en los supuestos de jubilación por incapacidad permanente el órgano de la jubilación se dirigirá a la Dirección Provincial del Instituto Nacional de la Salud, correspondiente al domicilio del interesado, para que provea lo necesario para que el Tribunal Médico de la Unidad de Valoración de Incapacidades u órgano equivalente de los servicios sanitarios de las Comunidades Autónomas reconozcan al funcionario, extendiendo un acta el Tribunal Médico de la sesión en la cual examine al funcionario, así como un dictamen razonado sobre la capacidad o incapacidad de éste para el servicio entendidos estos conceptos en los términos de la letra c) del 2 del art. 28 del Texto Refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado, aprobado por Real Decreto Legislativo 670/87 de 30 de abril, informe y acta que se trasladarán al órgano de jubilación para que previo el cumplimiento de los trámites que menciona el art. 7º del Real Decreto 172/88 dicte la resolución que proceda, ajustándose a las previsiones del art. 10 .

Estas disposiciones contenidas en el párrafo 3º del apartado cinco del art. 19 del Decreto 2427/66 y en el art. 8, en relación con el 7 del Real Decreto 172/88, que consideran trámite esencial en los expedientes de jubilación por incapacidad permanente al informe emitido por un Tribunal Médico o por dos facultativos designados de conformidad con las normas dictadas por el Ministerio de Hacienda, en ambos casos independientes del Organo encargado de resolver sobre la jubilación, constituyen una garantía de la imparcialidad y acierto del dictamen que emiten, que podrá ser objeto de ampliación.

QUINTO

En este caso, el recurso interpuesto por el Abogado del Estado se reconduce a determinar si, como ha resuelto la Sala de instancia, la resolución administrativa objeto de impugnación jurisdiccional en la instancia ha incumplido con la exigencia legal de motivación de los actos administrativos.

La doctrina de esta Sala en relación con esta cuestión puede concretarse en los siguientes criterios de aplicación jurisprudencial:

  1. La Sentencia de esta Sala de 31 de octubre 1995 dice a propósito de la motivación que «no presupone necesariamente un razonamiento exhaustivo y pormenorizado en todos sus aspectos y perspectivas considerándose suficientemente motivados, conforme a reiterada doctrina jurisprudencial, aquellos actos apoyados en razones que permitan conocer los criterios esenciales fundamentadores de la toma de decisión, es decir, la "ratio decidendi" determinante del acto, sirviendo así adecuadamente de instrumento necesario para acreditar su conformidad al ordenamiento jurídico administrativo aplicable y para facilitar a las partes la propia convicción sobre su corrección o incorrección jurídica, a efectos de los posibles recursos tanto administrativos como jurisdiccionales».

    En el mismo sentido, la Sentencia de 22 junio 1995 expone que «la motivación de los actos administrativos, es decir, los motivos de hecho y de derecho del acto, han de ser sucintos, pero suficientes, de suerte que explicitan la razón del proceso lógico y jurídico que determinó la decisión administrativa».

  2. El artículo 54 de la Ley 30/92, modificada por la Ley 4/99, exige que los actos administrativos se motiven con sucinta referencia de hechos y fundamentos, razonando, en una explicación que no constituye un simple elemento de cortesía, como expresaba ya la Sentencia del Tribunal Constitucional de 17 de julio de 1981, sino una explicitación de las razones que justifiquen el acto, para que posteriormente la jurisdicción contencioso-administrativa pueda controlar su actividad, lo que significa que su extensión ha de estar en función de la mayor o menor complejidad de lo que se cuestione e implica que pueda ser sucinta o escueta, sin necesidad de amplias consideraciones ante la cuestión que se plantea y resuelve (Sentencias de 20 de enero de 1998 y 18 de marzo de 2003 ).

  3. La exigencia legal de motivación no puede identificarse con la idea de que aquella sea jurídicamente correcta en cuanto al fondo, sino que se trata de un requisito formal, que obliga a exteriorizar las razones en que se basa el órgano decisor para resolver en un sentido determinado, con la finalidad de que quienes se consideren afectados en sus intereses legítimos por la resolución administrativa puedan, frente a aquellas razones, operar mediante los recursos procedentes (Sentencia de 25 de mayo de 1998 ).

SEXTO

En el presente caso, la Sala de instancia ha entendido que la resolución administrativa incurre en «patente carencia de fundamentación, limitándose la misma a transcribir el particular del informe del Equipo de Valoraciones de Incapacidades, en que con una "x" en un casillero establece la situación jurídica querida».

El examen del contenido de la Resolución de 6 de septiembre de 2005 del Subdelegado del Gobierno en Cádiz por la que se resuelve la jubilación por incapacidad permanente para el servicio de la actora con efectos de 30 de septiembre de 2005, permite constatar que la misma expresa la descripción fáctica y la justificación normativa de su decisión, a lo que cabe añadir que dicha Resolución acompaña el dictamen emitido por el Equipo de Valoración de Incapacidades que sirve precisamente de base para la decisión finalmente adoptada.

En este punto, es constante la jurisprudencia de esta Sala (por todas, la Sentencia de 14 de octubre de 2008 al resolver el recurso de casación nº 679/2006 ) que considera cumplido este requisito mediante una motivación de referencia a los informes emitidos en la tramitación del procedimiento, informe que, como se indica, acompañaba a la resolución impugnada y, en todo caso, correspondía a la parte recurrente aportar otros dictámenes que desvirtuaran los emitidos durante la tramitación y no como pretende, con posterioridad, a la conclusión del expediente, pues como reconoce la STS de 17 de abril de 2007 no puede interferirse en esta valoración la jurisdicción «salvo en los casos de arbitrariedad, irracionalidad o error manifiesto», circunstancias que no concurren en la cuestión planteada.

SEPTIMO

La declaración de incapacidad es el resultado objetivo de complejas interrelaciones, en las que intervienen factores médicos, jurídicos y funcionariales que han de valorarse en conjunto para determinar si los padecimientos sufridos por el funcionario y las secuelas de ellos derivadas en relación con las características objetivas del puesto o actividad realmente desempeñada comportan una limitación que determine la inaptitud para la labor que como funcionario desempeña (en este sentido entre otras las sentencias de esta Sala SSTS de 29 de mayo de 1989, 25 de marzo de 1996, 17 de septiembre de 2002 y 30 de enero de 2006 ). Pues bien, atendiendo a ese juego de interrelaciones a que acabamos de aludir debemos señalar que el factor médico, siendo esencial y de inexcusable ponderación, no es el único que debe ser tomado en consideración; o, dicho de otro modo, los datos médicos no pueden ser valorados sino conjugándolos con esos otros factores jurídicos y funcionariales o profesionales que también hemos mencionado.

En el caso examinado, el supuesto está contemplado en el artículo 28.2.c) del Texto refundido de la Ley de Clases pasivas del Estado aprobado por Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril, teniendo en cuenta la concurrencia de los dos factores anteriores descritos: a) El proceso sufrido por la parte recurrente desde el 22 de enero de 2004 y b) La permanencia en el tiempo con prórrogas sucesivas de baja por enfermedad hasta mayo de 2005 (totalizando 16).

Esta Sala discrepa, en consecuencia, del criterio puesto de manifiesto por la sentencia recurrida sobre la ausencia de motivación, ya que existió una suficiente motivación mediante un razonamiento que explicó, en el supuesto enjuiciado, la causa determinante de la jubilación por incapacidad permanente para el servicio consistente en «Cervicalgia y lumbalgia de larga evolución por espondiloartrosis, escoliosis dorsolumbar dcha. de 35º, protusiones discales y hernia discal L4-L5 sobre la base del dictamen emitido por el Equipo de Valoración de Incapacidades de la Dirección Provincial en Cádiz del Instituto Nacional de la Seguridad Social».

OCTAVO

Los razonamientos expuestos conducen a la estimación del recurso de casación y la consiguiente revocación de la sentencia impugnada y examinando el fondo del recurso procede la desestimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto por Dª. Milagros contra la Resolución de 6 de septiembre de 2005 del Subdelegado del Gobierno en Cádiz por la que se resuelve la jubilación por incapacidad permanente para el servicio de la actora con efectos de 30 de septiembre de 2005, al entender debidamente motivada la Resolución impugnada.

Al ser estimatoria la casación, cada parte soportará las costas causadas en este recurso, sin que se adviertan motivos para una condena por las de la anterior instancia.

FALLAMOS

En el recurso de casación número 3686/07 interpuesto por el Abogado del Estado contra la sentencia dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en fecha 13 de abril de 2007, en el recurso número 916/05, procede hacer los siguientes pronunciamientos:

  1. Casar, anular y dejar sin efecto la sentencia recurrida

  2. Desestimar el recurso contencioso-administrativo número 916/05 promovido por Dª. Milagros contra la Resolución de 6 de septiembre de 2005 del Subdelegado del Gobierno en Cádiz por la que se resuelve la jubilación por incapacidad permanente para el servicio de la actora con efectos de 30 de septiembre de 2005, Resolución que se considera conforme a Derecho.

  3. Cada parte soportará las costas causadas a su instancia en la casación, sin que proceda una expresa condena por las de la primera instancia.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. D. Juan Jose Gonzalez Rivas, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha, lo que Certifico. Rubricado.