STS, 20 de Abril de 2010

PonenteMANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONA
ECLIES:TS:2010:2025
Número de Recurso3000/2007
ProcedimientoRECURSO CASACIÓN
Fecha de Resolución20 de Abril de 2010
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veinte de Abril de dos mil diez.

Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 3000/2007 interpuesto por "TORRASPAPEL, S.A.", representada por el Procurador D. Argimiro Vázquez Guillén, contra la sentencia dictada con fecha 23 de febrero de 2007 por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso número 709/2003, sobre incentivos económicos regionales en la zona de Andalucía; es parte recurrida la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por el Abogado del Estado.

ANTECEDENTES DE HECHO

Primero

"Torraspapel, S.A." interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional el recurso contencioso-administrativo número 709/2003 contra la resolución del Subsecretario de Economía, por delegación del Ministro de Economía, recaída en el expediente GR-412-P08 con fecha 14 de junio de 2002, confirmada en reposición el 30 de septiembre de 2003, que acordó denegar los incentivos regionales solicitados por "no cumplir la empresa con el proyecto presentado las condiciones relativas al mantenimiento del nivel de empleo, exigidas en el artículo 8.1.b) del Real Decreto 652/1988, de 24 de junio ".

Segundo

En su escrito de demanda, de 21 de abril de 2004, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó que se dictase sentencia "en la que:

1) Declare nula y revoque la Orden del Ministerio de Economía de fecha 14 de junio de 2002 dictada por la Dirección General de Políticas Sectoriales y la Resolución de fecha 30 de septiembre de 2003 dictada por el Subsecretario de Economía D. Ildefonso, declarando la improcedencia de la desestimación de la subvención solicitada por Torraspapel, S.A. en el expediente GR-412-P08.

2) Declare procedente la concesión a Torraspapel, S.A. de la subvención solicitada en el expediente GR-412-P08, en los términos señalados en la Ley 50/1985 y en el Real Decreto 1535/1987 por un importe de 2.100.623.000 .- Ptas. (dos mil cien millones seiscientas veintitrés mil pesetas), es decir 12.624.998,50 #.

3) Imponga las costas a la Administración demandada".

Por otrosí interesó el recibimiento a prueba.

Tercero

El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 12 de enero de 2005, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala que dictase sentencia "por la que se desestime el presente recurso, confirmando íntegramente la resolución impugnada por ser conforme a Derecho".

Cuarto

Practicada la prueba que fue declarada pertinente por auto de 13 de enero de 2005 y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Sexta, de la Audiencia Nacional dictó sentencia con fecha 23 de febrero de 2007, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Torraspapel, S.A. y en su nombre y representación el Procurador Sr. D. Argimiro Vázquez Guillén, frente a la Administración del Estado, dirigida y representada por el Sr. Abogado del Estado, sobre Resolución del Ministerio de Economía de fecha 30 de septiembre de 2003, debemos declarar y declaramos ser ajustada a Derecho la Resolución impugnada en cuanto deniega la subvención solicitada y, en consecuencia, debemos confirmarla y la confirmamos, sin expresa imposición de costas".

Quinto

Con fecha 27 de junio de 2007 "Torraspapel, S.A." interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 3000/2007 contra la citada sentencia, al amparo de los siguientes motivos:

Primero

al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional, por cuanto la sentencia "ha quebrantado las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, concretamente los artículos 24 y 120 de la Constitución y 67 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por falta de motivación de la resolución judicial impugnada, la cual incurre en incongruencia omisiva o 'ex silentio'."

Segundo

al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, por "infracción de las siguientes normas del ordenamiento jurídico y jurisprudencia aplicable: vulneración de los artículos 9.3, 14, 24 y 103 de la Constitución, 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, SSTC 67/1984, 73/1988, 198/1988 y SSTS de fecha 23 de abril de 1985, 3 de diciembre de 1992. de fecha 20 de junio, 12 de julio y 10 de octubre de 1997, 12 de enero y 5 de octubre de 1998, 15 de abril de 2002, 7 de abril de 2003, 4 de mayo de 2004, 6 y 15 de junio, 23 de septiembre y 17 de octubre de 2005, 15 de noviembre y 18 de diciembre de 2006 y 20 de febrero de 2007 ".

Tercero

al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, por "infracción de los artículos 9 y 103 de la Constitución, y de los artículos 1 y 2 de la Ley 50/1085, de 27 de diciembre, de incentivos regionales, artículos 2, 3 y 4 del Real Decreto 1535/1987 y artículos 4, 8 y 11 del Real Decreto 652/1988, de 24 de junio, de incentivos regionales por el que se crea y delimita la zona de promoción económica de Andalucía, y las Directrices sobre ayudas de Estado de finalidad regional, publicadas en el Diario Oficial de la Comunidad Europea de fecha 10 de marzo de 1998 (documento 98/C 74/06) y las Directrices comunitarias multisectoriales sobre ayudas regionales a grandes proyectos de inversión, publicadas en el Diario Oficial de la Comunidad Europea de fecha 7 de abril de 1998 (documento 98/C 107/05). También vulnera la siguiente jurisprudencia de esta Sala: SSTS de fecha 2 de abril de 1998, 2 de febrero y 22 de julio de 2000, 10 de junio, 19 de julio de 2001 y 6 de noviembre de 2001, 31 de marzo de 2003".

Sexto

El Abogado del Estado presentó escrito de oposición al recurso y suplicó su desestimación con expresa imposición de las costas a la parte recurrente.

Séptimo

Por providencia de 3 de febrero de 2010 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez- Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 6 de abril siguiente, en que ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Campos Sanchez-Bordona, Magistrado de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

Primero

La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional con fecha 23 de febrero de 2007, desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por "Torraspapel, S.A." contra las resoluciones del Ministerio de Economía antes reseñadas (expediente GR-412-P08) que le denegaron los incentivos regionales por ella solicitados.

La razón de ser de la negativa, tal como consta en el acuerdo originario, fue que la empresa "no cumplía con el proyecto presentado las condiciones relativas al mantenimiento del nivel de empleo, exigidas en el artículo 8.1.b) del Real Decreto 652/1988, de 24 de junio ".

Segundo

El tribunal de instancia, por su parte, confirmó la legalidad del acto impugnado dando respuesta -en los términos que acto seguido analizaremos- a lo que consideró los "[...] tres [...] aspectos esenciales desde los que ha de ser examinada la pretensión actora de anulación del acto impugnado y reconocimiento del derecho a percibir la subvención: 1.- motivación del acto impugnado, 2.- concurrencia en el proyecto presentado de los requisitos exigidos por el Real Decreto 652/1988 para la concesión de la subvención, 3.- vulneración del articulo 14 de la Constitución."

Dado que la censura de incongruencia omisiva se dirigirá especialmente contra las consideraciones del tribunal relativas a la segunda cuestión analizada, es oportuno que las transcribamos. Fueron las siguientes:

"[...] Como se señalaba anteriormente, sostiene la actora la concurrencia en el proyecto presentado, de los requisitos previstos en el Real Decreto 652/1988 para la concesión de la subvención solicitada.

Ciertamente el articulo 7 del citado Real Decreto contempla la posibilidad de conceder subvenciones a proyectos que cumplan las previsiones del primer párrafo del propio precepto, o, aunque no las cumplan, excepcionalmente, siempre que sirvan a los fines del artículo 4, disponiendo el articulo 8.1 a) la posibilidad de subvencionar nuevos establecimientos con una inversión aprobada superior a 15.000.000 de pesetas, siempre que genere nuevos puestos de trabajo.

Ahora bien, los requisitos antes señalados suponen el presupuesto para la concesión de la subvención, pero su mera concurrencia no genera derecho a la percepción de la misma, ya que una vez cumplidos éstos, es necesaria una actividad de valoración por la Administración, que determine si el proyecto presentado sirve a los fines previstos en el articulo 4º de la propia norma. A tal conclusión ha de llegarse si se observa la redacción del articulo 6º del Real Decreto 652/1988 : 'Los incentivos regionales que podrán concederse en la presente zona a los solicitantes que presenten proyectos de inversión y cumplan los requisitos exigidos...', del que resulta:

  1. La utilización del término 'podrá' empleado por el precepto, como bien señala la representación de la demandada en su contestación a la demanda, supone el reconocimiento a la Administración de amplias facultades de apreciación de las circunstancias concurrentes en cada caso concreto, pudiendo optar por la concesión o denegación de la subvención, al tratarse de un indiferente jurídico, aun concurriendo los requisitos exigidos. Tales competencias son, como resulta obvio, de carácter discrecional.

  2. No obstante, el término utilizado por el artículo transcrito, en ningún caso da cobertura a una actuación arbitraria de la Administración, prohibida por los artículos 9 y 103 de la Constitución, quedando sometida aquella discrecionalidad a los controles propios de la actividad administrativa de tal naturaleza, entre otros, el cumplimiento del fin señalado por la norma y que constituye el fundamento de la atribución de las competencias administrativas.

  3. En el presente supuesto, el fin perseguido por la norma, y al que ha de ajustarse la decisión administrativa de la concesión, es el recogido en el articulo 4º del Real Decreto .

Así las cosas, es de señalar: 1.- la denegación de la concesión de la subvención se razona por la Administración desde la óptica de no aumento de la productividad y mantenimiento del empleo; 2.- tal razonamiento resulta ajustado a las previsiones del Real Decreto y se adapta a los fines perseguidos por éste; 3.- el informe de la Subdirección General de Proyectos e Informes recoge el estudio de las circunstancias concurrentes en el proyecto objeto de autos, informando contrariamente al mismo, por tales razones.

La Administración ha ponderado correctamente las circunstancias concurrentes y ha denegado la subvención solicitada que unos razonamientos que se ajustan a la finalidad de la concesión de los incentivos."

Tercero

El primer motivo de casación se formula al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional . "Torraspapel, S.A." imputa a la Sala el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia. Se refiere, en concreto, a los artículos 24 y 120 de la Constitución y 67 de la Ley Jurisdiccional como preceptos vulnerados "por falta de motivación de la resolución judicial impugnada, la cual incurre en incongruencia omisiva o ex silentio ".

A juicio de la recurrente, en la demanda se habían planteado, como alegaciones relevantes contra la validez del acto, argumentos a los que el tribunal de instancia no da la obligada respuesta. Y, además, la corroboración de la validez del acto se plasma, a su juicio, en términos que no dan explicación suficiente de las razones en cuya virtud se hace. El motivo ha de ser estimado. Buena parte de los argumentos formulados en la demanda no han sido debidamente analizados, en un sentido o en otro, por la Sala de instancia. "Torraspapel, S.A." había alegado, entre otras razones, las siguientes que hubieran merecido una mayor atención por parte del tribunal de instancia:

  1. Afirmaba que la resolución de 30 de septiembre de 2003 modificaba, de modo irregular, los motivos de denegación de la subvención tal como fueron fijados por la Orden Ministerial originaria, acto que únicamente se refería al requisito de mantenimiento del empleo por parte de "Torraspapel, S.A."

  2. Mantenía que la Administración vulneraba las normas comunitarias sobre ayudas de Estado de finalidad regional y las directrices multisectoriales sobre ayudas regionales a grandes proyectos de inversión, de cuya lectura deducía la recurrente que la creación y el mantenimiento de puestos de trabajo, en cuanto condiciones necesarias para la justificación de los incentivos, deben circunscribirse al establecimiento donde se produce la inversión.

  3. Rechazaba que pudieran ser relevantes las circunstancias relativas al mantenimiento o a la destrucción de puestos de trabajo en fábricas situadas en zonas distintas de aquella para la que se solicita la subvención, no tratándose de factores que pudieran tener encaje en la normativa de incentivos regionales. Alegato que trataba de apoyar en actos anteriores de la propia Administración (entre ellos, comunicaciones dirigidas a la Comisión Europea) que atendían al empleo generado exclusivamente por cada una de las inversiones susceptibles de ayuda.

    Eran particularmente significativos a estos efectos los documentos aportados durante la fase de prueba, en los que se ponía de manifiesto cómo la Administración demandada había otorgado incentivos regionales a "Torraspapel, S.A." sobre la base de que el requisito de creación y mantenimiento del empleo había de ser computado atendiendo a los puestos de trabajo previstos en el centro objeto de inversión y no a los existentes en el resto de establecimientos de la misma compañía. Se trataba, en efecto, de dos resoluciones emitidas por la Directora General de Desarrollo Industrial e Incentivos Regionales del Ministerio de Economía.

  4. En fin, no sólo es que la demanda objetara que la resolución final pudiera referirse a otras condiciones (de amortización y productividad) no contempladas en la resolución originaria, sino que, de modo subsidiario, para el caso de que se entendiera que esta posibilidad era admisible, proponía la práctica de prueba sobre aquéllas, prueba que se llevó efectivamente a cabo.

    En la fase de prueba se aportó un informe pericial, emitido por un economista colegiado, que ponía de relieve cómo, a su juicio, el proyecto de "Torraspapel, S.A." cumplía los requisitos de amortización y productividad. Sostenía, además, la recurrente que el cumplimiento de estos requisitos había sido ya reconocido por la Gerencia Provincial del Instituto de Fomento de Andalucía.

    Pues bien, el tribunal de instancia debió, para respetar el principio de congruencia procesal, examinar estas alegaciones, que eran capitales en la demanda, valorar las pruebas que respecto de ellas se habían aportado y decidir de mozo razonado y pormenorizado sobre unas y otras. No es suficiente a estos efectos limitarse a afirmar, como hace en la parte final del fundamento jurídico cuarto de la sentencia, que los motivos de denegación del incentivo se encuentran "en el informe de la Subdirección General de Proyectos e Informes" y que "la Administración ha ponderado correctamente las circunstancias concurrentes y ha denegado la subvención solicitada que [quiere decir con] unos razonamientos que se ajustan a la finalidad de la concesión de los incentivos".

    Tales afirmaciones (en las que no hay referencia alguna al resultado de las pruebas y a los documentos aportados en el curso del litigio) no satisfacen, repetimos, el deber de congruencia procesal pues los demandantes tienen derecho a que el juicio sobre sus pretensiones contenga una respuesta razonada y específica, no meramente genérica, a las alegaciones sustanciales en que aquéllas se basen.

    Es procedente, pues, acoger el primer motivo casacional, lo que determina que esta Sala haya de resolver lo que corresponda dentro de los términos en que el debate ha quedado planteado.

Cuarto

El desarrollo pormenorizado de los causas determinantes del rechazo a la subvención fue expuesto por el Ministerio de Economía al desestimar el recurso potestativo de reposición en los siguientes términos:

"[...] Previo el estudio y análisis del proyecto por los servicios técnicos de la entonces Dirección General de Políticas Sectoriales y formulación de la correspondiente propuesta, por Orden Ministerial de 14 de julio de 2002 se acordó denegar los incentivos regionales solicitados por 'no cumplir la Empresa con el proyecto presentado las condiciones relativas al mantenimiento del nivel de empleo, exigidas en el artículo

8.1.b) del Real Decreto 652/1988, de 24 de junio '.

[...] A la vista de las alegaciones vertidas en el escrito de recurso es preciso señalar, en primer lugar, que los proyectos presentados con objeto de que les sea concedida una subvención han de cumplir unos requisitos mínimos que son los de adecuarse a los objetivos fijados en los Reales Decretos de delimitación de las zonas de promoción económica, en este caso la de Andalucía, lo que no supone que a todos ellos les sea concedida la subvención, ya que existe evidentemente una limitación presupuestaria; pero es que además, en el presente caso el objeto del proyecto es la ampliación de una planta para la fabricación y comercialización de papel estucado y otros. Pues bien, según lo acordado por el Consejo Rector de 3 de octubre de 1996, aplicable para la selección de proyectos de incentivos regionales de la misma naturaleza que éste y con objeto de dar un tratamiento común a todos los proyectos tipo de 'ampliación y modernización' debe entenderse para proceder a su selección que contenga un aumento mínimo del 15% como incremento sensible de la productividad, que la inversión aprobada significativa sea el 150% de la media aritmética de las amortizaciones de los tres años anteriores y, por último, el mantenimiento del empleo.

Atendiendo a estos criterios y en concordancia con el artículo 8.1.b) del Real Decreto 652/1988, el grupo de trabajo, tras el análisis del proyecto de inversión objeto del recurso, llegó, entre otras consideraciones, a la conclusión de que dicho proyecto no cumple la condición de productividad ni de amortización, siendo una inversión que consiste, básicamente, en mejorar la calidad del papel estucado, modificaciones y reformas en la máquina de papel nº 2 destacándose que, en relación con estas cuestiones nada se alega en el escrito presentado por Torraspapel, S.A. durante la tramitación del presente recurso administrativo el 11 de julio de 2003.

En relación con el mantenimiento del nivel de empleo existente, condición exigida en el artículo 8.1 del Real Decreto 52/1998, de 24 de junio, cuyo cumplimiento da lugar a la denegación de los incentivos regionales y en relación con la cual la empresa complementa su escrito de recurso, cabe señalar lo siguiente:

La Empresa alega que la disminución de empleo fue provocada por la crisis en el sector papelero. Dicha disminución, 'a su juicio', muy pequeña, tiene como causa directa la absorción de Celupal, S.A., Sarrio Papel y Celulosa, S.A. Dicha disminución se produjo de manera no traumática, por deriva natural. Finalmente considera que no se ha tenido en cuenta ni el mantenimiento ni creación del empleo inducido, unos 750 puestos, ni la creación de empleo en sus empresas de distribución en el extranjero.

Frente a ello cabe tener en cuenta que estas alegaciones no hacen sino confirmar que se ha producido una disminución de los puestos de trabajo existentes en la empresa a fecha de solicitud, disminución que ya se estaba produciendo con anterioridad, si se tiene en cuenta la evolución de empleo a partir de otros proyectos anteriores.

Por otra parte, a la hora de conferir o no los incentivos solicitados, nunca se ha admitido la reducción de puestos de trabajo causados por 'la deriva natural', debiendo señalar que la mayor reducción se ha experimentado en puestos de trabajo con contratos de carácter indefinido y en prácticas.

Respecto a la creación de empleo inducido que alega la Empresa, hay que indicar que toda inversión tiene más o menos repercusión en el empleo de la zona, dependiendo del sector industrial de que se trate y del carácter de la misma. Estos efectos inducidos pueden tener una valoración específica en los incentivos a conceder, aumentando el porcentaje de subvención. Lo que no es admisible es que el empleo inducido sustituya al mantenimiento que del empleo se exige a la empresa a la que se va a conceder la subvención correspondiente.

Por último, y en relación con la creación de empleo en empresas de distribución en el extranjero, no es factible que se tenga en cuenta a la hora de conceder incentivos, por cuanto no afecta directamente a la zona asistida, debiendo recordar que los incentivos regionales son ayudas a la localización".

Quinto

Examinaremos en primer lugar las alegaciones relativas a la discordancia entre el contenido del acto originario y el de la resolución que resolvió el recurso de reposición. Según el propio Ministerio de Economía reconoce en el acuerdo que acabamos de transcribir, el único motivo en el que se basaba la Orden denegatoria era que el proyecto presentado no cumplía las condiciones relativas al mantenimiento del nivel de empleo. Así se observa, por lo demás, en el escueto texto con el que dicha Orden es comunicada a su destinatario (folio 496 del expediente administrativo).

Siendo ello así y dado que lo que el acto resolutorio de la reposición decide es rechazar ésta (por más que en su argumentación aluda a otras cuestiones) debe entenderse que la actuación administrativa sujeta a control jurisdiccional es justamente la que deniega el incentivo sobre la única base del incumplimiento del requisito previsto en el artículo 8.1.b) del Real Decreto 652/1988, de 24 de junio .

Quiérese decir, pues, que las referencias que contiene la resolución de 30 de septiembre de 2003 a otros hipotéticos motivos de denegación no pueden considerarse en realidad como determinantes del contenido y subsiguiente validez de la Orden Ministerial originaria. Es de todo punto injustificado el reproche que hace la resolución de 30 de septiembre de 2003 a la ausencia de alegaciones de "Torraspapel, S.A.", en su recurso de reposición, sobre los requisitos de productividad y amortización: si a ellos en ningún momento aludía la Orden de 14 de junio de 2002 mal puede censurarse que el destinatario de ésta no invoque en su contra argumentos sobre los que la Orden no se basa.

En todo caso añadiremos que la prueba pericial practicada en la instancia (sobre la que el Abogado del Estado ningún comentario adverso hizo en sus conclusiones) desvirtuó lo que hemos calificado de meras "consideraciones" no determinantes del rechazo de la subvención, una y otra relativas a los requisitos de productividad y amortización impuestos no tanto por la convocatoria de las ayudas sino por la decisión del Consejo Rector de 3 de octubre de 1996. De modo que, en la hipótesis - descartada- de que hubieran podido ser apreciadas como causas realmente justificadoras de la negativa a subvencionar, el análisis del proyecto desde el punto de vista económico revelaba que cumplía tanto la exigencia de incremento de la productividad como la de que la inversión tuviera un determinado nivel superior a la media de las amortizaciones de los tres años precedentes.

Sexto

Precisado lo anterior, hemos de abordar la cuestión clave del litigio que no es sino decidir si el proyecto respetaba o no la condición a la que se refería la Orden denegatoria del incentivo, esto es, la impuesta por el artículo 8.1.b) del Real Decreto 652/1998, de 24 de junio, de creación y delimitación de la zona de promoción económica de Andalucía.

A tenor de dicho precepto, los incentivos regionales en la zona de promoción económica de Andalucía podían concederse a las empresas solicitantes "[...] que realicen proyectos de inversión de los siguientes tipos y dimensiones [...] b) Proyectos de ampliación, tal como se definen en el artículo 8º, 3, del Reglamento, con una inversión aprobada cuya cuantía sea significativa en relación con el activo material neto de la Empresa y, en todo caso, superior a 15.000.000 de pesetas, siempre que supongan un incremento de la capacidad de producción y generen nuevos puestos de trabajo".

No hay debate (al margen del ya reseñado) sobre el hecho de que el proyecto cumplía las demás condiciones y, en realidad, tampoco lo hay sobre la generación de 29 nuevos puestos de trabajo y el mantenimiento de otros 341 equivalentes en la fábrica de Motril donde "Torraspapel, S.A." se proponía invertir 8.402.439.00 pesetas para modernizar y ampliar sus instalaciones de producción de papel y pasta de papel.

Como ya se ha dicho, la Administración, tras reconocer que, en efecto, se proyectaba crear nuevo empleo y mantener el existente en el centro industrial de Motril, denegó el incentivo porque la empresa solicitante (en algunos informes internos la Administración se referirá al "Grupo Torras" en su conjunto) estaba incursa en un proceso de disminución de sus puestos de trabajo en otros establecimientos.

Tanto el artículo 8.1 del Real Decreto 652/1998, de 24 de junio, de creación y delimitación de la zona de promoción económica de Andalucía, como el sistema de incentivos regionales del que trae causa (a partir de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre y el Real Decreto 1535/1987, de 11 de diciembre ) atiende en principio a criterios decididamente territoriales. Se trata de fomentar unos instrumentos de desarrollo regional, circunscritos a determinadas zonas que se consideran más necesitadas de inversiones empresariales, precisamente en atención a la desfavorecida situación económica y social de aquéllas. Las ayudas públicas para estas zonas asistidas tienen, pues, una finalidad regional, que es precisamente lo que justifica su aceptación por la Comisión Europea dentro del marco del régimen de incentivos a regiones desfavorecidas.

A partir de esta premisa, lo relevante será, en principio, que el proyecto de inversión tenga incidencia positiva en la mejora económica y laboral de la específica región o zona en cuya consideración se otorga el incentivo, en este caso Andalucía. No cabe duda de un proyecto que contempla la creación de 29 nuevos puestos de trabajo y el mantenimiento de 341 en la fábrica de Motril para cuya mejora se destina la inversión privada de 8.402.439.00 pesetas cumple el objetivo -y los términos- del Real Decreto 652/1988 .

La previa disminución de empleo admitida por la empresa en sus escritos había afectado al 2.9 por ciento de su plantilla a nivel nacional, y las razones que la habían provocado constaban en aquellos escritos. La Administración se limita, sin embargo, a tomar nota de aquel hecho y, con independencia de las causas que lo habían originado y de su mayor o menor justificación por circunstancias objetivables, afirma que, por sí solo, es suficiente para rechazar el incentivo objeto de litigio.

Por nuestra parte consideramos que el hecho de que la empresa solicitante, por estar incursa en un proceso de reestructuración general del mercado del papel cuyas circunstancias singulares quedaron reflejadas en el expediente administrativo, hubiera disminuido previamente, a nivel nacional y en el porcentaje antes expresado, el número de trabajadores dependientes de otros centros, tal hecho, decimos, no es suficiente para negar que el proyecto de autos cumplía, en relación con la zona desfavorecida de Andalucía, los requisitos del tan citado Real Decreto 652/1988 .

En efecto, la inversión empresarial que aspira a la ayuda pública ha de analizarse en su proyección de futuro más que en las vicisitudes pasadas de quien lo solicitó. Si el proyecto por sí mismo reúne los requisitos de orden regional exigibles, en principio puede ser acreedor a la subvención sin que a ello obste que la solicitante haya disminuido en el pasado próximo su nivel de empleo, en unos términos y por unos motivos como los antes reseñados, disminución que precisamente vienen a remediar, aun cuando sólo fuera parcialmente, proyectos de ampliación de sus fábricas como el de autos.

La cita que "Torraspapel, S.A." hace de las directrices comunitarias sobre ayudas de Estado de finalidad regional, o sobre ayudas regionales a grandes proyectos de inversión, no podría servir, por sí sola, de argumento bastante para el éxito de su pretensión, aun cuando sólo fuera porque tales directrices emanadas de la Comisión Europea no tienen carácter jurídicamente vinculante para los tribunales. Sin embargo, lleva razón al sostener que el criterio relevante para el otorgamiento del incentivo en este caso era el atinente a la creación de empleo en el propio establecimiento industrial para cuya ampliación solicitaba la ayuda pública, por aplicación de las normas nacionales que se han dejado expuestas.

Séptimo

Hemos afirmado en alguna sentencia (la de 22 de abril de 2009, al resolver el recurso de casación número 71/2007 ) que entre las condiciones pro futuro a las que puede subordinarse el otorgamiento de este género de incentivos es admisible la que exija el mantenimiento global de un determinado nivel de empleo, sin traspaso de trabajadores de un centro a otro.

Considerábamos lógica dicha condición "[...] pues con ella se trataba de impedir que la creación y el mantenimiento del empleo en dicho centro se hiciera a costa de reducirlo en los demás establecimientos de la empresa situados en Burgos, traspasando los correspondientes trabajadores al de la Bureba". Era, decíamos, una exigencia adicional "coherente con el designio que inspira la concesión de estos incentivos: se entregan fondos públicos, entre otras finalidades, para que la empresa beneficiada cree empleo neto en zonas desfavorecidas y mantenga en ellas los nuevos puestos de trabajo así creados (más los ya existentes) durante una serie de años. Finalidad que no quedaría cumplida si sólo se produjeran meros desplazamientos de trabajadores de un puesto de trabajo ya existente dentro de la misma empresa a otro".

No negamos, pues, la validez de una concesión del incentivo que adopte como exigencias singulares -plasmadas en la resolución originaria, con eficacia pro futuro - no sólo la relativa al empleo en la instalación industrial de cuya creación o ampliación se tratara, sino también la de mantener el empleo de toda la compañía en su conjunto. Pero ello es distinto de que consideraciones que corresponden a conductas pasadas de la empresa solicitante en el conjunto de sus instalaciones nacionales puedan ser, por sí mismas, determinantes, como en este caso ocurrió, de la negativa a conceder la ayuda pública. En este supuesto, por lo demás, no hay datos que permitan sospechar una conducta fraudulenta del solicitante para conseguir ayudas públicas mediante la reasignación de sus efectivos laborales.

No debemos silenciar que "Torraspapel, S.A." aportó a la fase de prueba dos documentos (de enero y abril de 2004) acreditativos de que el propio Ministerio de Economía, que previamente le había impuesto la condición expresa de conservar el empleo en el conjunto de sus establecimientos, había después modificado esta condición, reduciéndola al mantenimiento del empleo tan sólo en la fábrica de Almazán y no en el resto de sus factorías (expedientes SO/246/P07 y SO/222/P07). De ambos documentos es posible inferior que el propio Ministerio de Economía encontró razones suficientes para descartar que la situación del empleo afectante a otros proyectos industriales de la empresa recurrente debiera tener incidencia en la subvención relativa a uno solo de ellos.

Octavo

Las consideraciones precedentes justifican la anulación de los actos impugnados, estimando con ello la primera pretensión de la demanda. No así, sin embargo, de la segunda pues, como objeta el Abogado del Estado, no podemos declarar que "Torraspapel, S.A." tenga derecho a recibir, sin más, la subvención por un importe de 2.100.623.000 pesetas (dos mil cien millones seiscientas veintitrés mil pesetas), es decir, 12.624.998,50 euros.

En efecto, la concesión del incentivo puede: a) venir condicionada por las disponibilidades presupuestarias; y b) quedar sujeta a determinadas condiciones (entre ellas las temporales y las relativas a la concreción del mantenimiento del empleo) que el Ministerio de Economía legítimamente está habilitado para incorporar a su resolución, sin que esta Sala deba sustituirle en sus atribuciones. Lo que no podrá hacer es renovar la negativa al otorgamiento del incentivo basada en las causas que hemos rechazado en esta sentencia.

Noveno

Procede, por tanto, estimar el recurso de casación y, por las mismas razones, de modo parcial el recurso contencioso-administrativo. Y, de acuerdo con lo prevenido por los artículos 95.3 y 139.1 y 2 de la Ley Jurisdiccional, no concurren las circunstancias legales para la imposición de costas ni en la instancia ni en la casación.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español

FALLAMOS

Primero

Estimar el presente recurso de casación número 3000/2007 interpuesto por "Torraspapel, S.A." contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Sexta, de la Audiencia Nacional con fecha 23 de febrero de 2007 en el recurso número 709 de 2003, que casamos.

Segundo

Estimar en parte el recurso interpuesto por "Torraspapel, S.A." contra la Orden del Ministerio de Economía, recaída en el expediente GR-412-P08, de 14 de junio de 2002, confirmada en reposición el 30 de septiembre de 2003, y, en consecuencia:

  1. anular las citadas Orden de 30 de septiembre de 2003 y resolución de 14 de junio de 2002;

  2. declarar que el Ministerio de Economía habrá de dictar nueva resolución en el expediente de concesión de incentivos regionales GR-412-P08 partiendo de la base de que el proyecto presentado por "Torraspapel, S.A." cumple los requisitos exigidos por el Real Decreto 652/1988, de 24 de junio, de incentivos regionales por el que se crea y delimita la zona de promoción económica de Andalucía.

Tercero

No se hace imposición de las costas del recurso contencioso-administrativo ni de las del de casación.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Pedro Jose Yague Gil.- Manuel Campos Sanchez-Bordona.- Eduardo Espin Templado.- Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.- Maria Isabel Perello Domenech.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sanchez-Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretario de la misma certifico.

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