STS 6/1998, 26 de Marzo de 2010
| Ponente | MARIA DEL PILAR TESO GAMELLA |
| ECLI | ES:TS:2010:1562 |
| Número de Recurso | 1382/2006 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Número de Resolución | 6/1998 |
| Fecha de Resolución | 26 de Marzo de 2010 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiséis de Marzo de dos mil diez.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el recurso de casación nº 1382/2006 interpuesto por el Letrado de los Servicios Jurídicos del Ayuntamiento de Vigo, en la representación que ostenta, contra la Sentencia de 22 de noviembre de 2004, dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, en recurso contencioso-administrativo nº 5428/2002, sobre aprobación de modificación puntual de Plan General.
Se ha personado como parte recurrida el Procurador de los Tribunales D. Miguel Torres Álvarez, en nombre y representación de Dña. Isidora .
Ante la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, se ha seguido el recurso contencioso administrativo número 5428/2002, interpuesto por la parte ahora recurrida contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Vigo, de 29 de julio de 2002, que aprobó definitivamente la modificación puntual nº 23 del Plan General de Ordenación Urbana, referido al ámbito "Peri IV-01 San Roque".
La Sentencia impugnada acuerda en el fallo lo siguiente:
>.
Contra dicha Sentencia se prepara, primero ante la Sala "a quo" y se interpone, después, ante esta Sala, recurso de casación, en el que se invocan dos motivos de casación, el primero deducido por el cauce procesal del artículo 88.1.c) y el segundo al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA .
La parte recurrida ha formulado escrito de oposición al recurso de casación solicitando que se declare que no ha lugar, se confirme la sentencia impugnada y que se impongan las costas al Ayuntamiento recurrente.
Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 23 de marzo de 2010, en cuya fecha ha tenido lugar. Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala
La sentencia impugnada en la presente casación estimó el recurso contencioso administrativo interpuesto contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Vigo, de 29 de julio de 2002, que aprobó definitivamente la modificación puntual nº 23 del Plan General de Ordenación Urbana, referido al ámbito "Peri IV-01 San Roque".
La parte recurrente cuestionaba, en el recurso contencioso administrativo, la legalidad de la calificación como suelo urbano no consolidado de su inmueble sito en la C/ CALLE000, en Vigo, pues, a su juicio, le correspondía la calificación de suelo urbano consolidado, al reunir todos los requisitos que la Ley 6/1998, 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones y la Ley 1/1997, del Suelo de Galicia establecen. Y la Sala de instancia consideró que efectivamente la calificación establecida en la modificación del planeamiento impugnada no resultaba conforme a Derecho, al tratarse de suelo urbano consolidado.
Merece la pena transcribir las razones por las que la sentencia recurrida anula la calificación del terreno de la recurrente como suelo urbano no consolidado. Señala, en el fundamento de derecho cuarto que >
Los motivos sobre los que se sustenta el presente recurso de casación son dos. El primero, por el cauce procesal del artículo 88.1.c) de la LJCA, denuncia la incongruencia interna en que incurre la sentencia recurrida. Y, el segundo, al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA, reprocha a la sentencia la lesión al artículo 14 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones.
La incongruencia alegada en el primer motivo no puede prosperar, de manera que no podemos entender infringidos los artículos 33.1 y 67.1 de la LJCA, por las siguientes razones.
En primer lugar, porque la sentencia recurrida no incurre en el quebrantamiento de forma denunciado, pues no carece de la coherencia interna en que se concreta la incongruencia invocada. Así es, tras afirmar, en el fundamento cuarto, que no resulta de aplicación a la modificación del planeamiento impugnada en la instancia la Ley gallega 9/2002, interpreta y aplica el artículo 65.2 de la Ley del Suelo de Galicia de 1997 y llega a la conclusión de que la finca de la parte recurrente reúne las características de solar según el artículo 69 de la citada Ley gallega. Abundando posteriormente en la naturaleza de las obras a realizar en ejecución de la modificación aprobada, lo que no podemos entender que desvirtúa la razón de decidir centrada en que al ostentar el terreno la condición de solar debe ser calificado como suelo urbano consolidado.
No se resiente, por tanto, la coherencia interna de la sentencia, que constituye el tipo de incongruencia alegada, cuando se emplean argumentaciones complementarias, de apoyo o adjuntas a la principal, que es lo acontece en este caso como se infiere de la simple lectura del fundamento cuarto que hemos recogido en nuestro fundamento primero anterior. En este sentido, las razones que se proporcionan no resultan contradictorias ni contrapuestas, pues además de referirse a la condición de solar de la finca del recurrente se hace una referencia no ociosa a la naturaleza y alcance de las modificaciones que en la zona comporta la aprobación del Plan Especial de Reforma Interior, que confieren a la argumentación una visión más completa. Y, en segundo lugar, porque este tipo de infracciones de normas reguladoras de la sentencia fundadas en la incongruencia, por su falta de coherencia interna, se producen normalmente cuando lo decidido en el fallo no es explicado en los fundamentos que le preceden, y tal defecto no concurre en este caso. Dicho de otra forma, la parte dispositiva de la sentencia no puede resultar sorprendente ni inexplicable, en relación con los fundamentos que le anteceden, ni resultar incompatible o contradictorio con los mismos, pues la congruencia interna impone que la conclusión que se expresa en el fallo ha de sustentarse, de modo armónico y en sintonía, sobre los motivos y razones expuestas en los fundamentos. Que es precisamente lo que acontece en el caso examinado pues, con independencia de la mayor o menor claridad en la redacción y exposición de las razones que confluyen en la estimación del recurso contencioso administrativo, lo cierto es que se expresa la razón de decidir, que establece la aplicación de la Ley gallega 1/1997 y la Ley 6/1998. Siendo, por tanto, irrelevante que luego se aluda al régimen que alumbra la Ley de 9/2002, pues la misma no resulta de aplicación, de modo que tal argumento se anuncia a mayor abundamiento o como complemento del expuesto con carácter principal.
El segundo motivo formulado por el Ayuntamiento recurrente reprocha a la sentencia la lesión al artículo 14 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, esta vez al amparo del artículo 88.1.d) de nuestra Ley Jurisdiccional .
Se sostiene que los dos tipos de suelo urbano que establece el artículo 14 citado, consolidado y no consolidado, debe atender como criterios mínimos aplicables al suelo urbano no consolidado el de la falta de urbanización consolidada de los terrenos y su inclusión en ámbitos que tengan por objeto la reforma, renovación o mejora urbana (artículo 28 de la expresada Ley 6/1998 ).
El motivo no puede ser estimado porque la interpretación que realiza la Sala de instancia del artículo 14 de la Ley 6/1998, que cita en el fundamento tercero de la sentencia recurrida, no resulta contrario a los términos del mismo ni a la jurisprudencia mayoritaria de esta Sala, como veremos en el fundamento quinto siguiente. Previamente nos detendremos, no obstante, en determinar el alcance de la norma cuya infracción se aduce.
Antes de nada, conviene hacer una doble aclaración. De un lado, que el artículo 14 de la Ley 6/1998 contiene una norma básica, ex disposición final única, al haberse dictado esta Ley en virtud de lo previsto en el artículo 149.1. 13ª, 18º y 23ª de la CE . Si bien no está de más añadir que las normas autonómicas, también de aplicación, precedieron y se adelantaron, por tanto, a la norma básica, es el caso de los artículos 64 y 65 de la Ley 1/1997, del Suelo de Galicia . Y, de otro, que estamos ante el suelo consolidado por la urbanización, y no ante el suelo consolidado por la edificación. Esto es, no estamos ante uno de los criterios para abordar la clasificación reglada del suelo urbano, sino ante la división del suelo urbano atendiendo al grado de consolidación de la urbanización, a los efectos de determinar los derechos y deberes de los propietarios.
Al hilo de la última aclaración realizada interesa tener presente que la norma cuya lesión se invoca, el artículo 14 de la Ley 6/1998, y la subdivisión que establece la misma, se enmarca en los derechos y deberes de los propietarios. De modo que el régimen jurídico del suelo urbano se bifurca según sea consolidado, o no, a los efectos de asumir, o no, los deberes que establece el apartado 2 del citado artículo 14 para aquellos propietarios de suelo urbano no consolidado (realizar cesiones de diferente naturaleza, proceder a la distribución de beneficios y cargas, costar la urbanización o edificar los solares), pero que no alcanza, por tanto, a los que sean titulares de terrenos que sean suelo urbano consolidado.
Este diferente régimen jurídico que establece la norma básica no se acompaña de mayores precisiones sobre lo que ha de entenderse por uno y otro tipo de suelo, toda vez que son las normas de procedencia autonómica las que nutren de contenido a estas categorías de suelo urbano. En este sentido, no está de más recordar que sobre esta subdivisión del suelo de carácter urbano, entre consolidado y no consolidado por la urbanización, se pronunció el Tribunal Constitucional en SSTC 164/2001, de 11 de julio y 54/2002, de 27 de febrero, señalando que en todo caso las normas autonómicas deben mantenerse "en los límites de la realidad". Lo que nos da a entender que sólo cuando ésta diferenciación no se desvincula de la realidad, no se abstrae del contexto, ni prescinde de las circunstancias de hecho será constitucional.
Así las cosas, de la referencia a la condición de solar de los terrenos que hace el apartado 1 del artículo 14 podemos inferir que estamos ante suelo urbano consolidado por la urbanización cuando los terrenos ya tienen la condición de solar o deben completar la urbanización para alcanzar tal condición. Lo que concreta y concuerda con lo dispuesto en la Ley gallega 1/1997 que, como hemos señalado, se adelantó en este punto a la norma básica. De modo que no podemos considerar que cuándo los terrenos ya tienen la consideración de solar, porque se hicieron las cesiones correspondientes y se costeó la urbanización, el suelo urbano pueda ser considerado no consolidado. La solución contraria determinaría que el proceso de urbanización nunca se entendería cerrado ni concluido, estaríamos ante una situación de permanente interinidad, en la que periódicamente, y sin duda para mejorar y adaptar las ciudades a las nuevas demandas y circunstancias cambiantes, se precisarían de reformas o mejoras integrales que someterían a los propietarios, una y otra vez sin atisbar el final, a una sucesión de deberes ya cumplidos pero nuevamente reproducidos al ritmo que marquen este tipo de reformas.
Cuanto acabamos de señalar no significa, obviamente, que tales operaciones integrales no puedan ser realizadas, que pueden y deben acometerse cuando así lo demande el interés público, significa sólo que concurren los límites expuestos a una aplicación sucesiva e interminable de los deberes establecidos en el artículo 14.2 de la Ley 6/1998 .
En el caso examinado ninguna duda existe respecto de la condición de solar de los terrenos, que no niega la recurrente, y que adquirieron ya en la década de los setenta. Es más, existe una construcción en los citados terrenos. Y, no está de más añadir, como complemento a lo anterior, que la variación que el Plan Especial de Reforma Interior introduce en los terrenos de la parte ahora recurrida es un cambio de uso. Así, es cambia la calificación del suelo urbano que pasa de uso residencial a dotacional o de equipamiento sanitario, lo cual no parece guardar conexión con la consolidación o no de la urbanización.
Somos conscientes de las fluctuaciones de nuestra propia jurisprudencia a la hora de determinar el alcance de la distinción entre suelo urbano consolidado o no consolidado por la urbanización, en relación con la interpretación del artículo 14 de la Ley 6/1998, habiendo coexistido dos líneas jurisprudenciales paralelas y diferentes, que seguidamente exponemos. Adelantando que, como obviamente se infiere de lo razonado en los fundamentos precedentes, la presente sentencia se inspira en la segunda línea, mayoritaria y ya única, en la jurisprudencia de esta Sala.
De un lado, están aquellas sentencias que consideraban que la mera circunstancia de haberse levantado edificaciones sobre unos terrenos no excluye la posibilidad de que en todo o en parte sean incluidos en suelo urbano no consolidado, para acometer una nueva ordenación urbanística que suponga una operación integral de urbanización (sentencia de 26 de octubre de 2006 dictada en el recurso de casación nº 3218/2003 ). En alguna de estas sentencias se añadía que el argumento de que el terreno sea solar por estar dentro del caso urbano no es suficiente para no ser incluido en una zona pendiente de reordenación integral propia de los suelos no consolidados (sentencia de 31 de enero de 2007 dictada en el recurso de casación nº 5534/2003 ).
Y, de otro, podemos citar otro grupo de sentencias que consideran que aunque es posible actuar sistemáticamente en suelo urbano por unidades de actuación y a cargo de los propietarios, sin embargo no puede exigirse a estos, que ya cedieron y costearon la urbanización, mejoras y reformas sucesivas y reiteradas, a modo de " urbanización inacabable ", es decir, mediante la imposición de actuaciones de mejora de servicios que no responden a nuevas concepciones globales urbanísticas, sino a cambios y mejoras puntuales de los servicios urbanísticos (sentencias 10 de mayo de 2000 todas dictadas en los recursos de casación nº 5289 / 1995, 5290/1995, 5291/1995, 7533/1995). Se añade en estas sentencias que ello no significa que el Ayuntamiento no pueda emprender tales obras ni que los propietarios no hayan de costearlas en la medida en que legalmente corresponda, pero sí que ello no puede hacerse como obligación impuesta por el ordenamiento urbanístico. De aquí se deduce que la obligación de costear la urbanización que se impone a los propietarios de suelo urbano viene referida a las partes de suelo urbano que todavía no cuentan con los servicios urbanísticos y que sólo son suelo urbano por encontrarse en áreas consolidadas, pero no a los propietarios de suelo que cuenta con todos los servicios. La Ley del Suelo de 13 de Abril de 1998 así lo especifica claramente, al imponer la obligación de costear la urbanización sólo a los propietarios de suelo urbano no consolidado, según su artículo 14-2 -e), exigiendo por el contrario a los propietarios de suelo urbano consolidado no costear la urbanización, sino "completar a su costa la urbanización necesaria para que los mismos alcancen, si aún no la tuviera, la condición de solar", según su artículo 14-1 . (En el bien entendido de que ese "alcanzar la condición de solar" sólo se produce una vez, y que, a partir de entonces, el suelo es ya para siempre suelo urbano consolidado).
Por lo que se concluye que aunque era de aplicación la Ley 6/98, de 13 de Abril, sus preceptos "expresan una verdad elemental del Derecho Urbanístico, que estaba ya sin duda implícita en el propio Texto Refundido de 1976", así se señala además de en las sentencias antes citadas de 10 de mayo de 2000 en otras de 30 de marzo de 2000 (recurso de casación nº 5427/1994) y de 6 de marzo de 2000 (recurso de casación nº 6475/1994 ).
Por cuando antecede, procede la desestimación de los motivos invocados, lo que determina que no haya lugar al recurso de casación. SEXTO.- Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede imponer a la parte recurrente las costas procesales del recurso de casación (artículo 139.2 de la LRJCA ).
Al amparo de la facultad prevista en el artículo 139.3 de la citada Ley, se determina que el importe de los honorarios del Letrado de la parte recurrida no podrá rebasar la cantidad de 1.500 euros.
Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
Que desestimando los motivos invocados, declaramos que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Vigo contra la Sentencia de 22 de noviembre de 2004, dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, en recurso contencioso-administrativo nº 5428/2002. Con imposición de las costas causadas en el recurso a la parte recurrente, con el límite fijado en el último fundamento de esta resolución.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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