STS, 3 de Febrero de 2010

En el proceso contencioso administrativo antes referido la Sala de lo Contencioso Administrativo de Sevilla, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, dictó sentencia desestimatoria del recurso nº 92/1998 . Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de "Comercializadora de Fincas S. A" se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue denegado mediante Auto de 9 de marzo de 2004, confirmado en reposición por nuevo Auto de 27 de mayo de 2004 y presentado recurso de queja ante este Tribunal Supremo, fue estimado mediante Auto de 4 de mayo de 2005 y por Providencia de la Sala de instancia de 21 de junio de 2005 se tuvo por preparado el recurso de casación, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló, en fecha 16 de septiembre de 2005, escrito de interposición en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida, y dictando otra por la que se estime el recurso contencioso administrativo.

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 8 de enero de 2006, y por providencia de 2 de marzo de 2007 se ordenó efectuar traslado del escrito de interposición a la parte comparecida como recurrida para que en el plazo de treinta días formalizase por escrito su oposición, lo que hizo la Administración de la Junta de Andalucía mediante escrito presentado el 19 de abril de 2007, en el que, tras exponer los razonamientos oportunos, solicita la inadmisión del recurso y, subsidiariamente, su desestimación.

Por Providencia de fecha 30 de noviembre de 2009 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 20 de enero 2010, fecha en la que efectivamente tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, Magistrado de la Sala

Se impugna en este recurso de casación nº 4709/2005 la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo de Sevilla del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, dictó en fecha de 20 de octubre de 2003 en el recurso contencioso- administrativo nº 92/1998, por medio de la cual se desestimó el formulado por la entidad "COMERCIALIZADORA DE FINCAS S. A." contra Resolución del Consejo de Gobierno de la JUNTA DE ANDALUCÍA adoptada en su sesión de 25 de noviembre de 1997 por la que, con motivo de la tala de árboles realizadas sin autorización administrativa en las fincas de su propiedad ubicadas en el paraje Los Manantiales, del término municipal de Villanueva de los Castillejos; en el paraje El Cuco, términos municipales de Sanlucar de Guadiana y de Villanueva de los Castillejos; y en el paraje La Pizarra, términos municipales de Sanlucar de Guadiana y de El Granado, acordó:

"1º Sancionar a Comercializadora de Fincas S.A. (COFISA) CON multa de cincuenta millones de pesetas (50.000.000.- de pesetas).

2. Imponerle, asimismo, la obligación de reparar los daños causados, mediante la restauración y repoblación de los terrenos, eliminando previamente todo cultivo agrícola, que deberá realizarse dentro del primer periodo hábil para la replantación o siembre, a contar desde el día de la notificación de la presente resolución. Dicha repoblación se efectuará de acuerdo con un Plan Técnico que garantice el mantenimiento y conservación de las masas creadas. En dicho plan, que deberá ser aprobado por la Delegación Provincial de la Consejería de Medio Ambiente en Huelva, previa presentación por la Sociedad sancionada, se establecerán las especies idóneas para la repoblación.

3. Ordenar que por la Delegación Provincial de la Consejería de Medio Ambiente en Huelva se inicie el procedimiento para la practica de la nota marginal en el Registro de la Propiedad sobre la finca o fincas afectadas por dicha obligación".

La parte demandante impugnó dicha Resolución en vía contencioso administrativa, solicitando en su demanda la estimación del recurso "admitiendo la caducidad, acordando la nulidad o inexistencia de infracción, se anule el acuerdo del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía de 25 de noviembre de 1997, por no ser conforme a derecho, dejándolo sin efecto" .

Se basó para ello, en síntesis, en los siguientes argumentos:

1. Con carácter preliminar alegó la caducidad del procedimiento, al entender que, aun considerando como plazo máximo para dictar Resolución el de un año previsto en el Decreto andaluz 143/1993, de 7 de septiembre, que en su Anexo II fija tal plazo para resolver los expedientes sancionadores en materia forestal, resulta que cuando el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía dictó la Resolución sancionadora, el 25 de noviembre de 2007, ya había transcurrido dicho plazo, pues el expediente se inició por Resolución del Delegado Provincial en Huelva de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía de 4 de noviembre de 1996.

2. En segundo lugar, adujo que la resolución sancionadora incurrió en nulidad al adoptarse sin tener en cuenta y valorar el escrito de alegaciones que había presentado, lo que le había dejado en situación de indefensión. En efecto, decía la recurrente, había presentado un escrito de alegaciones dentro del plazo de 15 días que se concedió por Acuerdo del Consejo de Gobierno en sesión de 15 de octubre de 1997, en atención a que se había efectuada una segunda propuesta de resolución que agravaba de forma especial la responsabilidad de la recurrente, pues le imputaba una infracción adicional, no recogida en la primera propuesta de resolución y se incluía, también ex novo, la aplicación de varias circunstancias agravantes. La notificación del oficio concediendo plazo de 15 días para alegaciones la recibió el 24 de octubre de 2007 y el escrito de alegaciones se presentó el 12 de noviembre de 2007 en la Delegación de la Consejería de Medio Ambiente. Esa Delegación no remitió el escrito a la Consejería de Medio Ambiente hasta el día 5 de diciembre, lo que explica que en la resolución recurrida se haga referencia, por error, a que no se había presentado escrito de alegaciones y, como consecuencia, no se procediera a su examen. 3º. Invocó asimismo la actora la falta de competencia de la Delegación Provincial para incoar el expediente, pues, a su juicio, en atención a la calificación de los hechos y la propuesta de sanción, la competencia para la iniciación y el nombramiento de Instructor correspondía al Consejo de Gobierno de la Comunidad.

4. Denunció, por otra parte, la ausencia de motivación justificativa del rechazo de las alegaciones de descargo presentadas durante la tramitación del expediente (al margen de la ausencia de examen de la alegación últimamente presentada, a la que acabamos de referirnos supra ), desoyendo incluso los consejos del Sr. Letrado Jefe de la Asesoría Jurídica, quien había advertido sobre la necesidad de que las alegaciones presentadas fueran "explícitamente rebatidas y contraargumentadas" en aras del principio de contradicción y motivación. Estas alegaciones versaban, fundamentalmente, sobre la concurrencia de los hechos y su encaje en la infracción descrita en la norma, sobre las que alegó: que las encinas cortadas estaban secas, al resultar afectadas por una epidemia; que faltaba rigor en el conteo del numero de árboles talados; que las diligencias de averiguación y comprobación de los hechos imputados se habían efectuado sin su conocimiento y constancia escrita, lo que había sido causa de indefensión; y la inexistencia de infracción por cambio de uso por la plantación de olivos efectuada en sustitución de las encinas, dado que la plantación de olivos se efectuó en los enclaves de uso agrícola existentes en el interior de las fincas que no resultaban afectados por la masa forestal. Por último, alegó la inexistencia de circunstancias agravantes de la responsabilidad.

La sentencia de instancia, ahora combatida en casación, descartó en primer lugar la caducidad del expediente sancionador, señalando lo siguiente (FFJJ 2º a 4º):

"El primero de los argumentos impugnatorios de la parte actora hace referencia a la caducidad en la que ha incurrido la Administración demandada al tramitar el expediente administrativo sancionador superando los plazos reglamentariamente establecidos al efecto. La Administración demandada en defensa de la legalidad del acto impugnado rechaza las pretensiones anulatorias de la parte actora razonando su oposición.

El Decreto Autonómico 143/1993 de 7 de septiembre (BOJA nº 311 de 21 de octubre ) dispone:

Artículo único. 1 . De acuerdo con la disposición adicional tercera de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en la redacción dada en el Real Decreto-Ley 14/1993, de 4 de agosto, se establecen los plazos de resolución y los efectos de la falta de resolución expresa de los procedimientos que se relacionan en el Anexo I de este Decreto de conformidad con su contenido.

2. Cuando se trate de procedimientos relacionados en el anexo II de este Decreto iniciados de oficio y no susceptibles de producir efectos favorables para el interesado, se entenderán caducados a solicitud de aquél o de oficio, en el plazo de treinta días desde el vencimiento del plazo establecido para resolver para cada uno de ellos. Si la paralización fuese por causa imputable al interesado el plazo para resolver quedaría interrumpido.

Y en el Anexo II se establece que el plazo máximo de resolución de los expedientes sancionadores en materia forestal por infracción a lo dispuesto en al Ley 2/1992, Forestal de Andalucía, será de un año y el efecto que se determina es el de la caducidad.

Examinado lo actuado en el expediente administrativo comprobamos que la incoación del expediente sancionador tuvo lugar con fecha 20 de noviembre de 1996 (folio 85 del expte.). Y la notificación de la resolución sancionadora se practicó el 1 de diciembre de 1997 (folio 442).

Así pues, la última notificación se llevó a cabo cuando aún no había transcurrido el plazo de los treinta días hábiles desde la finalización del periodo del año establecido para su tramitación al que se ha hecho referencia. En consecuencia, el argumento anulatorio examinado no puede ser compartido al no concurrir la caducidad alegada".

A continuación, la Sala rechazó las alegaciones de la recurrente sobre el tema de fondo, referido a la procedencia de la sanción impuesta (FFJJ 5º y 6º), y en el FJ 6º descartó asimismo las alegaciones de carácter formal, diciendo, sucintamente, lo siguiente:

"No resultando admisibles a los fines anulatorios pretendidos la alegación de incompetencia, que ciertamente no concurre en el supuesto que analizamos. Tampoco resultan admisibles las alegaciones relativas a los defectos formales que se indican, pues ninguno de estos produce la finalidad anulatoria pretendida. Quedando de este modo descartadas las alegaciones anulatorias que en este sentido se han pronunciado".

Y acto seguido, la sentencia rechazó las alegaciones de la parte actora en torno al trámite de audiencia, diciendo al respecto, tan sólo, esto (FJ 7º, en el que también se desestimaron diversas alegaciones referidas al tema de fondo):

"La tramitación del procedimiento sancionador se ha realizado sin las irregularidades anulatorias invocadas y con respeto al principio de audiencia al interesado lo que elimina cualquier alegación de posible indefensión. Que descartamos".

Contra esa sentencia la entidad mercantil "TRISASUR, S. A.", ha formulado recurso de casación, en el que articula tres motivos:

Al amparo del la letra c) del artículo 88.1 de la LJCA, por incongruencia omisiva y falta de motivación, con infracción de los artículos 67.1 LJCA y 218.1 LEC, al no dar la sentencia respuesta suficiente, en los términos exigidos por el artículo 24.1 de la CE a las irregularidades procedimentales invocadas, y singularmente al no haber dado la Sala respuesta alguna a la alegación concerniente al hecho de que la resolución administrativa sancionadora no tuvo en cuenta el escrito de alegaciones que presentó frente a la segunda Propuesta de Resolución.

Al amparo del la letra c) del artículo 88.1 de la LJCA, también por falta de motivación y de nuevo con infracción de los artículos 67.1 LJCA y 218.1 LEC, que ahora se refiere a los argumentos utilizados por la Sala para no tener en cuenta las conclusiones de los Informes de Investigación, incorporados en la fase de prueba y realizados por profesores de los Departamentos de Agronomía y de Ingeniería Rural de la Escuela Técnica Superior de Ingenieros Agrónomos y de Montes de la Universidad de Córdoba, informes que fueron ratificados judicialmente, sin que fueran objeto de repreguntas por la Administración demandada, y que confirmaban que las encinas taladas estaban enfermas al resultar afectadas por una plaga. Esta enfermedad, alega la recurrente, tenía importantes consecuencias en cuanto a la incardinación en el tipo del injusto, pues la conducta imputada ya no sería la prevista en el artículo 80.1 como infracción especialmente grave, ni concurrirían las circunstancias agravantes del articulo 83, pues el reproche de la tala de árboles no puede ser el mismo según se trate de árboles enfermos o sanos, y tampoco la obligación de repoblar puede tener el mismo alcance, especialmente cuando la causa de la enfermedad está en el suelo, sin que todo esto haya sido objeto de examen y suficiente motivación en la sentencia, lo que convierte su valoración en arbitraria.

Al amparo del la letra d) del artículo 88.1 de la LJCA por caducidad del procedimiento, por vulneración del artículo 43.4 de la Ley 30/1992, aplicable en su redacción primitiva anterior a la reforma operada por Ley 4/1999. Entiende que la fecha de iniciación para el cómputo de la caducidad es la de la última denuncia, producida el 1 de octubre de 1996, y a la fecha de la resolución, 25 de noviembre, había transcurrido más de un año y 30 días previsto como plazo de caducidad.

Con carácter previo al examen de esos motivos de casación, hemos de rechazar las causas de inadmisión planteadas por la Sra. Letrada de la Junta de Andalucía, pues el recurso contiene una crítica de la fundamentación jurídica de la sentencia de instancia, desplegada en términos suficientes para dar lugar a su examen y además los motivos están correctamente formulados con arreglo a la técnica casacional, citándose de forma expresa (y coherente con los motivos a que se acogen) las normas jurídicas de Derecho estatal (que no autonómico) que se reputan infringidas en cada motivo.

Entrando ya en el examen del recurso, hemos de decir que no le falta razón a la parte recurrente cuando denuncia la falta de motivación de la sentencia de instancia, por lo que respecta a las alegaciones que se formularon en la demanda acerca de los defectos formales o procedimentales en que incurrió la Administración en la tramitación del procedimiento administrativo sancionador. Como hemos visto, la Sala se limitó a rechazar esas alegaciones, o a descartar que las infracciones denunciadas tuvieran virtualidad anulatoria, pero lo hizo de forma apodíctica, sin razonar en modo alguno su conclusión ni, por ende, dar ninguna explicación argumentada sobre las razones por las que esas alegaciones eran desestimadas.

Obvio es que una respuesta de esta clase no cumple los requisitos de la motivación y la congruencia, e infringe, por ello, el artículo 24.1 de la Constitución Española. Ello nos obliga a la estimación del motivo.

En consecuencia, la estimación de este primer motivo conduce a que la sentencia deba ser casada y anulada, siendo entonces procedente que entremos a resolver el tema de fondo referido a esas infracciones formales en la tramitación del expediente sancionador, en los términos en que se planteó en la instancia (artículo 95.2.d de la LRJCA ).

Ahora bien, ocurre que el tercer motivo de casación, en el que se plantea la caducidad del expediente sancionador, debe ser también estimado, pues, ciertamente, por las razones que apuntaremos a continuación, dicho expediente caducó, por lo que nos centraremos en esta concreta cuestión, con la consiguiente innecesariedad de estudiar las demás.

A la fecha en que se tramitó el expediente concernido, era de aplicación el artículo 43.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA), en su redacción original, que establecía:

"Cuando se trate de procedimientos iniciados de oficio no susceptibles de producir actos favorables para los ciudadanos, se entenderán caducados y se procederá al archivo de las actuaciones, a solicitud de cualquier interesado o de oficio por el propio órgano competente para dictar la resolución, en el plazo de treinta días desde el vencimiento del plazo en que debió ser dictada, excepto en los casos en que el procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable al interesado, en los que se interrumpirá el cómputo del plazo para resolver el procedimiento".

Y en relación a la normativa reguladora del plazo para la tramitación del procedimiento, era aplicable la regulación autonómica prevista en el Decreto 143/1993, de 7 de septiembre, de la Consejería de Presidencia de la Junta de Andalucía, relativo a normas sobre procedimientos administrativos de la Consejería de Agricultura y Pesca, que preveía la caducidad de los procedimientos recogidos en el Anexo nº II por el transcurso del plazo máximo para resolver, incluyendo entre los procedimientos de ese Anexo II los expedientes sancionadores en materia forestal al amparo de la Ley 2/1992, de 15 de junio, Forestal de Andalucía, y previendo un plazo máximo de resolución de un año (a la aplicabilidad de este reglamento autonómico nos hemos referido en nuestra sentencia de 2 de marzo de 2009, RC 9845/2004 ).

Partiendo de lo anterior, y comenzando nuestra respuesta por el estudio de la discrepancia surgida respecto de la fecha de inicio del expediente, debemos indicar que no es acertada la tesis de sentencia, según la cual el "dies a quo" se inicia desde la fecha de la notificación del acuerdo de iniciación, ni la de la parte recurrente, según la cual se inicia a la fecha de la última denuncia, sino que la fecha de inicio es la del acuerdo de iniciación del procedimiento, como establece el artículo 11.1 del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento de Procedimiento para el ejercicio de la Potestad Sancionadora (RPS), al indicar que " Los procedimientos sancionadores se iniciarán siempre de oficio por acuerdo del órgano competente, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, petición razonada de otros órganos o denuncia ". Por tanto, le fecha del inicio es la Resolución del Delegado Provincial de la Consejería de Medio Ambiente en Huelva de 4 de noviembre de 1996.

No es acertada la tesis de la sentencia porque, como hemos razonado en nuestra sentencia de 27 de abril de 2004 (RC 7333/2001 ), el artículo 57.1 de la LRJPA dispone que "Los actos de las Administraciones Públicas (...) producirán efectos desde la fecha en que se dicten ", y aunque en el párrafo siguiente dice que " la eficacia del acto quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación... ", ocurre que en los actos de iniciación de un expediente sancionador su contenido no exige la demora de su eficacia, ni está supeditada a la notificación. A este respecto, el artículo 16.2 del RPS, a cuyo tenor " cursada la notificación (de la resolución de iniciación) el Instructor del procedimiento realizará de oficio cuantas actuaciones resulten necesarias...", no puede ser interpretado en el sentido de que la efectividad de aquél se supedite a su notificación, sino que expresa simplemente un orden formal de actuación. Carecería de sentido, por ejemplo, que el órgano instructor no pudiera adoptar las medidas provisionales a que se refiere el artículo 15, párrafo segundo, del RPS antes de haber sido cursada al interesado la notificación de la iniciación del procedimiento.

Así se deduce por lo demás de la recta inteligencia del artículo 6.2 del RPS que, al establecer como causa de archivo del expediente "el transcurso de dos meses desde la fecha en que se inició el procedimiento sancionador sin haberse practicado la notificación de éste", demuestra que la inactividad en ese periodo corre en perjuicio de la Administración, en un caso como causa de archivo y en otro como causa de caducidad, pues sería ilógico que la inactividad administrativa fuera computable a unos efectos y no a otros; un retraso en la notificación de la iniciación del expediente de menos de dos meses evitará el archivo, pero debe computarse en la duración total del expediente administrativo a efectos de la caducidad.

Consecuencia de cuanto acabamos de decir es que también yerra la parte recurrente cuando sostiene que el dies a quo es la fecha de la última denuncia, que fija en el 1 de octubre de 1996. De todas maneras, apuntemos que las primeras actuaciones que se produjeron en el procedimiento fueron las denuncias realizadas por los Agentes de Medio Ambiente de la Consejería, con fechas 19 y 26 de septiembre y 3 de octubre de 1996, en que fueron registradas en la Delegación Provincial en Huelva. Desde esa fecha hasta el acuerdo de iniciación del procedimiento, el 4 de noviembre, la Administración realizó una serie de actuaciones internas tendentes a la comprobación de los hechos denunciados, su trascendencia, toma de fotografías sobre los terrenos, lo que se tradujo en tres informes valorativos complementarios de fecha 30 de octubre de 1996, suscrito por D. Doroteo . Todas estas actuaciones administrativas que mediaron desde la denuncia hasta el acuerdo de iniciación no formaban parte del procedimiento sancionador propiamente dicho, sino que se incardinaban en las llamadas "actuaciones previas" previstas en el artículo 12 del RPS, y fueron realizadas con el objeto de determinar con carácter preliminar si concurrían circunstancias que justificasen la iniciación del procedimiento sancionador, orientándose a determinar, con la mayor precisión posible, los hechos susceptibles de motivar la incoación del procedimiento, la identificación de la persona o personas que pudieran resultar responsables y las circunstancias relevantes que concurran en unos y otros.

Por lo demás, para acabar con nuestro razonamiento sobre el error en el argumento de la recurrente, diremos que no se puede considerar como iniciación la fecha de la denuncia porque el artículo 13 del RPS fija un contenido mínimo al acto administrativo de iniciación del procedimiento sancionador, en el que incluye además de los hechos y la identificación de las personas presuntamente responsables (contenido propio de la denuncia) otros extremos tales como el nombramiento de Instructor y Secretario, la determinación del órgano competente para la Resolución, posibles medidas de carácter provisional y cautelar a adoptar y la indicación de los derechos de defensa de las personas inculpadas, extremos éstos ausentes en los escritos de los Agentes de Medio Ambiente, que sólo contienen la información propia de un escrito de denuncia.

Respecto del plazo de finalización, "dies ad quem", la sentencia incurre en un nuevo error, en la interpretación del artículo 43.4 de la LRJPA, en su primitiva redacción de 1992 ---aplicable por razones cronológicas al recurso--- al sumar, al plazo de un año previsto en la normativa autonómica, un nuevo plazo de 30 días. Respecto de este plazo de 30 días, hemos dicho en nuestra reciente sentencia de 10 de junio de 2009, RC nº 590/2005, que entender que el citado artículo 43.4 añade, al plazo de tramitación y resolución, otro de 30 días hábiles, y que la fecha resultante de la suma de ambos sería la determinante de la caducidad, no se ajusta ni a la letra ni al espíritu del precepto en cuestión. Por ministerio de la ley, la caducidad de este tipo de procedimientos (esto es, de los "procedimientos iniciados de oficio no susceptibles de producir actos favorables para los ciudadanos"), se entenderá producida por el simple transcurso del plazo establecido para resolver ( "se entenderán caducados", dice de forma expresiva el precepto). Cuestión distinta es la relativa a la declaración de tal caducidad y el consiguiente, y material, "archivo de las actuaciones" administrativas desarrolladas, ya que, según el mismo precepto continúa señalando, tal declaración se producirá "a solicitud de cualquier interesado o de oficio por el propio órgano competente para dictar la resolución, en el plazo de treinta días desde el vencimiento del plazo en que debió ser dictada".

A ello no se opone la redacción dada al artículo 20.6 del RPS ya que, cuando en el mismo se hace referencia a que "transcurridos seis meses desde la iniciación, ... se iniciará el cómputo del plazo de caducidad establecido en el artículo 43.4 ", debe entenderse interpretando el precepto reglamentario de conformidad con el legal, que se inicia el plazo de 30 días (por ello se requiere que sean hábiles) para que la Administración materialice la caducidad producida por ministerio de la ley; esto es, para que se proceda a emitir una declaración de caducidad así como a archivar las actuaciones. Interpretación que conecta con el párrafo segundo del citado artículo 20.6 del RPS, que dispone que "transcurrido el plazo de caducidad, el órgano competente emitirá, a solicitud del interesado, certificación en la que conste que ha caducado el procedimiento y se ha procedido al archivo de las actuaciones".

Y tampoco se puede oponer a ello, añadimos ahora, la propia redacción del epígrafe 2 del artículo único del Decreto autonómico 143/1997, al señalar " Cuando se trate de procedimientos relacionados en el Anexo II de este Decreto iniciados de oficio y no susceptibles de producir efectos favorables para el interesado, se entenderán caducados a solicitud de aquel o de oficio en el plazo de treinta días desde el vencimiento del plazo establecido para resolver cada uno de ellos", pues el alcance de este precepto reglamentario autonómico debe interpretarse en el sentido indicado respecto del Reglamento estatal aprobado por Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, en relación al artículo 43.4 de la LRJPA .

Corolario de cuanto hemos expuesto es que considerando como fecha de inicio del expediente el 4 de noviembre de 1996, el plazo finalizaba el 4 de noviembre de 1997, por lo que a la fecha de adopción del Acuerdo sancionador por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía, el 25 de noviembre de 1997, el procedimiento había caducado. Según lo expuesto, procede estimar este tercer motivo de casación, lo que conlleva la consiguiente estimación del recurso contencioso-administrativo (artículo 95.2.d LRJCA ) y la anulación de la resolución sancionadora impugnada en el proceso.

Ahora bien, hemos de hacer, llegados a este punto, una precisión relativa al epígrafe 2º del acto recurrido, que contiene la orden de reposición del arbolado.

Nuestro examen sobre esta concreta cuestión comenzará señalando que dicha medida, que se incardina en la restauración de la situación alterada como consecuencia de la tala arbórea efectuada, es una medida legal diferente de la estrictamente sancionadora, pero compatible con la misma, de conformidad con el artículo 130.2 de la LRJPA que señala a tal fin la compatibilidad de las " responsabilidades administrativas que se deriven del procedimiento sancionador con la exigencia al infractor de la reposición de la situación alterada por el mismo a su estado originario ... ". Compatibilidad que, a nivel constitucional incluso se expresa en el artículo 45.3 de la Constitución Española que dispone que "Para quienes violen lo dispuesto en el apartado anterior, en los términos que la ley fije se establecerán sanciones penales o, en su caso, administrativas, así como la obligación de reparar el daño causado".

Esta compatibilidad está prevista específicamente en la Ley 2/1992, de 15 de junio, Forestal de Andalucía, que en su artículo 89 dispone que "no tendrá la consideración de sanción", entre otras medidas, "las obligaciones que corresponden a los autores o partícipes de las infracciones o responsables subsidiarios en la reparación e indemnización de los daños como consecuencia de los hechos configurados como infracción en la presente Ley ".

Por su parte, en el ámbito forestal, la reposición del arbolado como consecuencia de las talas ha sido una consecuencia normal tanto en el supuesto de talas amparadas por licencia como en las realizadas al margen de ella ---talas clandestinas--- como se preveía el artículo 233 del Reglamento de la Ley de Montes, aprobado por Decreto 485/1962, de 22 de febrero, al disponer: "Las cortas a hecho o de aclareos intensivos en fincas de particulares llevan aparejada la obligación, por parte del dueño, cualquiera que fuere la forma de propiedad o de las servidumbres establecidas de repoblar de arbolado, en el plazo de dos años, el terreno en que aquéllas se realizaron y la de respetar el vedado al pastoreo de las superficies aprovechadas, por el tiempo que, a juicio del Distrito Forestal, sea preciso para evitar que el ejercicio de aquél pueda causar daño al vuelo creado". El mismo Reglamento señala en su artículo 432 que "los dueños de montes particulares poblados de especies de crecimiento lento que realizaren ... o ...no dieren cuenta de

..., llevasen a cabo ..., variasen ..., o no dejen transcurrir el plazo ..., o que en cualquier caso y especie no respeten las condiciones que se señalen en las autorizaciones ..., pagarán como multa del tanto al triplo del valor de los productos ilícitamente cortados y vendrán obligados, además, a repoblar los terrenos afectados, siéndoles de aplicación en caso de incumplimiento, lo dispuesto en el artículo 438 " .

En este sentido, pues, la independencia de la sanción de multa y la orden de repoblación en él ámbito forestal se ha declarado por este Tribunal Supremo en SSTS como la de 22 de abril de 1999 (RC nº 4620/1993 ). En esta sentencia de modo expreso se niega la consideración de la obligación de repoblar como ejercicio de la potestad sancionadora, señalándose que "entiende esta Sala que si bien la obligación de repoblar el suelo forestal tiene un contenido gravoso para el afectado, no puede equipararse en buena técnica jurídica con la sanción impuesta por haberse cometido una infracción administrativa. Así lo ha interpretado en ocasiones anteriores esta Sala en la Sentencia que alega el recurrente de 24 de enero de 1991 y en las mencionadas por ella. En consecuencia, si bien como se ha dicho antes debe apreciarse alguna oscuridad en la redacción literal del precepto aplicable del Reglamento de Montes, oscuridad ésta que no es ajena a ciertos defectos de técnica jurídica en que incurrió el autor del Reglamento, esta Sala viene obligada a la interpretación de las normas según la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas y atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquellas según prescribe el articulo 3.1 del Código Civil ". De conformidad con ello, se llega a la conclusión de que "cabe apreciar asimismo que se trata solo de una obligación aneja a la sanción principal".

Pero aceptado ---legal, reglamentaria y jurisprudencialmente--- que la imposición de obligación de proceder a la repoblación, aun establecida en una resolución con la que se concluye un procedimiento sancionador, no es consecuencia del ejercicio de tal potestad sancionadora, ello, sin embargo, no quiere decir que tal imposición quede al margen de ---o no le afecte--- la corrección jurídica del expediente o procedimiento en el que la misma ha sido impuesta; en consecuencia, en un supuesto como el de autos, en el que hemos declarado la caducidad del procedimiento en el que la obligación de repoblación forestal fue impuesta, la misma ha perdido su soporte procedimental, y, por tanto, también, su validez y eficacia. Esto es, al margen de que tal potestad no cuente con la naturaleza jurídica de potestad sancionadora, sin embargo, la misma, igual que esta potestad, también se ve afectada por la caducidad del procedimiento decretada, y carece de viabilidad jurídica en un marco procedimental que ha concluido de dicha forma, dada su extemporaneidad.

Otro tanto cabe decir del Epígrafe 3º de la Resolución impugnada, relativo a la iniciación del procedimiento para la inscripción de la obligación de repoblación en el Registro de la Propiedad, pues se trata de una medida complementaria, tendente a reforzar la publicidad ante terceros de la obligación de reposición, y se trata de una medida prevista en el articulo 99.3 de la Ley 2/1992, de 15 de junio, Forestal de Andalucía, y que está intrínsecamente unida a tal obligación, por lo que por su propia naturaleza igualmente ha de resultar afectada por la caducidad del expediente sancionador, que despliega sus efectos respecto de todos los ámbitos en el mismo decididos.

En definitiva, tal como ya hemos razonado, la caducidad del procedimiento sancionador determina junto a la improcedencia del ejercicio de la potestad sancionadora, la improcedencia de las todas las órdenes que la Administración imponga para llevar a cabo la restitución de las fincas a su situación forestal originaria, así como la inscripción de tal obligación en el Registro de la Propiedad, extremos estos de la Resolución impugnada que debemos igualmente anular.

Procede, por todo lo expuesto, estimar el presente recurso de casación y, consiguientemente estimar el recurso contencioso-administrativo anulando en su integridad la Resolución impugnada en la instancia; y, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139, apartados 1 y 2 de la Ley de la Jurisdicción, no procede imponer las costas de la citada instancia a ninguno de los litigantes, corriendo cada parte con las suyas en lo que se refiere a las de la casación.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.