STS, 14 de Abril de 2010

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En el proceso contencioso-administrativo antes referido, la

Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Sexta) ha dictado sentencia de fecha 25 de abril de 2.007 , desestimatoria del recurso promovido por Dª Josefa contra la resolución del Ministro de Economía de fecha 6 de marzo de 2.006, por la que se inadmite la solicitud de revisión de oficio efectuada por la demandante, titular de la administración de loterías nº 4 de Mieres, y otras dos titulares de sendas administraciones de la misma localidad, frente a la resolución, también del Ministro de Economía, de 18 de octubre de 2.005. Ésta última autorizaba la integración del receptor de apuestas nº 58.000, sito en la c/ Carreño de Miranda, nº 3, de Mieres, y del que es titular Dª Elsa , en la red básica de establecimientos de loterías y apuestas del Estado.

Notificada dicha sentencia a las partes, la demandante presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 7 de junio de 2.007 , al tiempo que ordenaba remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la representación procesal de Dª Josefa ha comparecido en forma en fecha 22 de junio de 2.007, habiendo presentado posteriormente escrito de interposición del recurso de casación, formulando un único motivo al amparo del apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley 29/1998, de 13 de julio de 1.998 , por infracción del artículo 102.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y de la jurisprudencia.

Termina su escrito suplicando que se dicte sentencia por la que se case y anule la recurridas y emplace a las partes para que comparezcan ante esta Sala del Tribunal Supremo y, subsidiariamente, que entre a examinar la cuestión de fondo y resuelva de conformidad a la súplica de la demanda; con imposición de costas a la contraparte.

El recurso de casación ha sido admitido por providencia de la Sala de fecha 29 de octubre de 2.007 .

Personado el Abogado del Estado, ha formulado escrito de oposición al recurso de casación, suplicando que se dicte sentencia por la que se desestime el mismo, confirmando la sentencia impugnada en cuanto a que desestima el recurso contencioso-administrativo y confirme el acto administrativo impugnado, todo ello con expresa imposición de las costas causadas a la parte recurrente.

Asimismo se ha opuesto al recurso de casación la también comparecida Dª Elsa , cuya representación procesal suplica en su escrito que se dicte auto por el que se acuerde la no admisión del recurso de casación y, caso de admitirse el mismo, que se dicte sentencia por la que se desestime dicho recurso, confirmando íntegramente la sentencia dictada por la Audiencia Nacional, todo ello con expresa imposición de costas a la recurrente.

Por providencia de fecha 4 de febrero de 2.010 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 6 de abril de 2.010, en que han tenido lugar dichos actos.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Espin Templado, Magistrado de la Sala.

Objeto y planeamiento del recurso de casación.

Doña Josefa impugna en casación la Sentencia de 25 de abril de 2.007 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Sexta) de la Audiencia Nacional, que desestimó su recurso contra la inadmisión de una solicitud de revisión de oficio acordada por la resolución del Ministro de Economía de 6 de marzo de 2.006. La referida solicitud de revisión se entablaba contra la resolución del Ministro de Economía de 18 de octubre de 2.005 por la que, estimando un recurso de alzada, se acordaba la integración del establecimiento de apuestas nº 58.000 de Mieres en la Red Básica de Loterías y Apuestas del Estado.

El recurso se funda en un único motivo, formulado al amparo del apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción , en el que se aduce la infracción del artículo 102.3 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (Ley 30/1992, de 26 de noviembre ), por haber inadmitido indebidamente la solicitud de revisión a que se ha hecho referencia.

Sobre la aplicación del artículo 102.3 de la Ley 30/1992 .

Según la parte actora se habría infringido el artículo 102.3 de la Ley 30/1992 puesto que para fundar la solicitud de revisión se habían invocado dos causas determinantes de la nulidad de pleno derecho del acto administrativo que determinó la integración del establecimiento de apuestas nº 58.000 de Mieres en la Red Básica de Loterías y Apuestas del Estado. Por un lado, se adujo la omisión del trámite de audiencia en el procedimiento a los terceros interesados, y dicho trámite se configura como un trámite esencial del procedimiento cuya ausencia puede provocar indefensión y determinar en tal caso la nulidad del acto administrativo en virtud de lo dispuesto en el artículo 62.1.a) de la Ley 30/1992 , según la jurisprudencia del Tribunal Supremo que alega. En segundo lugar se alegó también la causa de nulidad establecida en el artículo 62.1 .e) del mismo precepto legal, sobre ausencia total y absoluta del procedimiento legal establecido, para la que basta que se omita algún trámite esencial del procedimiento, igualmente de conformidad con la jurisprudencia de este Tribunal.

A la hora de resolver el presente litigio es preciso tener en cuenta la naturaleza extraordinaria y de causas estrictamente tasadas que corresponde a la revisión de oficio. Dicho procedimiento se contempla para evitar la pervivencia en el ordenamiento jurídico de actos o disposiciones administrativas que, estando afectados por alguna causa de nulidad de pleno derecho, no hayan sido recurridos en plazo. Quiere esto decir, que salvo los casos en los que el procedimiento se incoa por propia iniciativa de la Administración -única posibilidad existente en el caso de las disposiciones administrativas-, la solicitud por parte de un interesado de que la Administración declare de oficio la nulidad de un acto administrativo supone ya, en principio, una previa inacción por parte de dicho interesado, que no interpuso en su momento el correspondiente recurso contencioso administrativo en el que hubiera podido alegar todo cuanto a su interés conviniera. Esto explica que la revisión de oficio se circunscriba a causas tasadas de nulidad de pleno derecho y que haya de ser interpretado de forma rigurosa.

Ahora bien, sentado lo anterior también es preciso afirmar que la inadmisión a trámite de una solicitud de revisión de oficio, según los términos previstos en el apartado 3 del artículo 102 de la Ley 30/1992 , también debe ser interpretada de forma estricta, so riesgo de vaciar de contenido el propio procedimiento de revisión de oficio. De esta manera, en el citado apartado 3 sólo se contemplan tres supuestos que habilitan a la Administración a rechazar a limine una solicitud de revisión de oficio, la no invocación de causas de nulidad de pleno derecho contempladas en el artículo 62 de la propia Ley 30/1992 , la carencia manifiesta de fundamento de las que se hubieren alegado y la previa desestimación en cuanto al fondo de otras solicitudes substancialmente iguales.

Debemos verificar pues, para resolver sobre si la Sentencia de instancia ha acertado al entender ajustada a derecho la resolución de inadmisión de la petición de revisión de oficio, si concurría alguno de los supuestos que habilitan a la Administración a actuar de dicha manera. Descartada la tercera de las referidas causas de inadmisión, que no ha sido alegada por la Administración, quedaría por examinar si la recurrente adujo causas de nulidad de pleno derecho contempladas en el artículo 62 de la Ley 30/1992 y, si ese fue el caso, si carecían manifiestamente de contenido de forma que pudieran descartarse a limine , tal como ha entendido la Sala de instancia en los siguientes términos:

" 3. La primera cuestión a resolver aquí y ahora es la relativa a la conformidad o no a Derecho de la resolución ministerial impugnada cuando la misma declaró inadmisible la solicitud de nulidad de pleno derecho formulada por la recurrente al amparo de lo previsto en el artículo 102 de la Ley 30/1992 en relación con el artículo 62, letras a), e) y f) de la propia Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Pues bien, para resolver tal cuestión conviene ante todo recordar que la potestad de revisión de oficio, reconocida en general a la Administración por los artículos 102 a 106 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, supone una facultad excepcional que se le otorga para revisar los actos administrativos sin acudir a los Tribunales y sin tan siquiera esperar a su impugnación por los interesados. Prevista para vicios especialmente graves provocadores de la nulidad o anulabilidad de los actos, constituye, en definitiva, una manifestación extrema de la autotutela administrativa.

Ahora bien, habida cuenta de la especial configuración de dicha potestad administrativa existen importantes límites o condicionantes a la misma, por lo que aquí interesa, el primero de ellos reside en los motivos que legitiman para acudir a ésta vía revisoria. Dichos motivos, expresados en general en la LRJPAC y recogidos por los artículos 153 a 156 de la LGT , constituyen verdaderas causas tasadas, con enumeración exhaustiva, y cuya especial gravedad, en definitiva, fundamenta esa potestad excepcional, como, asimismo, tanto el Consejo de Estado como la jurisprudencia del Tribunal Supremo han venido entendiendo de manera constante y reiterada (por todas SSTS de 30 de marzo de 1982, 17 de octubre de 2000 y 12 de marzo de 2002 ).

Así, el artículo 62.1º de la Ley 30/1992 establece:

" Los actos de las Administraciones Públicas son nulos de pleno derecho:

1. Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.

2. Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio.

3. Los que tengan un contenido imposible.

4. Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta.

5. Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legal establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para formación de la voluntad de los órganos colegiados.

6. Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.

7. Cualquier otro que se establezca expresamente en un disposición de rango legal " (precepto según redacción dada por Ley 4/1999, de 13 de enero ).

Con carácter previo al análisis de las concretas cuestiones planteadas por el demandante, conviene dejar sentado que, como bien recuerda el Abogado del Estado y ha tenido ocasión de señalar el Tribunal Supremo (por todas STS de 25 de enero de 2005 ) y precisamente por el carácter excepcional de la vía revisoria utilizado, el objeto de este proceso queda circunscrito a verificar la procedencia o no de la declaración de inadmisibilidad de la solicitud de revisión de oficio, sin que proceda entrar a valorar otras cuestiones propias de los recursos ordinarios como las que en la demanda se plantean en relación con la viabilidad comercial de la integración en la red básica del establecimiento del caso. En este sentido los vicios que denuncia la actora, invocando lo dispuesto en los apartados a, e y f del artículo 62 sobre la base de la omisión del trámite de audiencia e infracción del principio de confianza legítima, no encuentran acomodo en el limitado ámbito revisorio previsto en el artículo 102 de la Ley 30/1992 .

En efecto, debe descartarse la causa de nulidad prevista en el artículo 62 e) que, según constante jurisprudencia se reserva únicamente para los supuestos de omisión absoluta del procedimiento, siendo así que en el presente caso el procedimiento administrativo se atuvo a lo dispuesto en la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 10 de febrero de 1999, por la que se complementa el desarrollo del Real Decreto 419/1991, de 27 de marzo , que, por cierto, fue objeto de recurso contencioso- administrativo interpuesto por un Administrador de Loterías poniendo, en definitiva, en tela de juicio el procedimiento de integración establecido por el Ministerio a través de Loterías y Apuestas del Estado, siendo dicho recurso desestimado por esta misma Sala y Sección en su SAN de 5 de abril de 2002 que declaró ajustada a derecho la citada Orden Ministerial.

La citada Orden Ministerial de 10 de febrero de 1999, cuyo objeto era determinar la composición de las redes básica y complementaria del extinto Organismo Nacional de Loterías y Apuestas del Estado, hoy entidad pública empresarial Loterías y Apuestas del Estado, vino a establecer la integración automática de todo establecimiento receptor cuyo titular así lo solicitase y siempre y cuando se cumpliesen los requisitos que la propia Orden Ministerial exige y fue precisamente en el seno del expediente a que se refiere la propia Orden tramitado ante la Dirección General con el fin de elevar las propuestas de nombramiento al Ministro, donde debían acreditarse los requisitos exigidos y donde, una vez comprobado que efectivamente concurren, se acordará de manera automática la integración del punto de venta correspondiente en la red comercial básica de Loterías y Apuestas del Estado. Y esto es lo que en el presente caso aconteció en virtud de la solicitud de la codemandada, Sra. Elsa , sin que pueda apreciarse lesión de ningún derecho susceptible de amparo constitucional como por la demandante se alega, al no concedérsele trámite de audiencia, desde el momento en que dicho trámite no aparecía contemplado en la Orden Ministerial de 10 de febrero de 1999 respecto del procedimiento de integración a que nos hemos referido y, por lo tanto no puede apreciarse la invocada causa prevista en el artículo 62.1 a) de la Ley 30/1992 y, menos aún si cabe, tampoco la infracción del artículo 62.1 e), causa de nulidad la allí prevista reservada única y exclusivamente para los supuestos de omisión absoluta de procedimiento que, como hemos visto, en el caso no tuvo lugar.

Tampoco puede admitirse que haya existido un acto contrario al ordenamiento jurídico que otorgó a la codemandada derechos y facultades para los cuales carecía de los requisitos esenciales (artículo 62.1 f)), máxime si se tiene en cuenta que en el procedimiento administrativo seguido para la integración en cuestión se pudo comprobar que el establecimiento de la codemandada cumplía los requisitos de exclusividad y distancias debidamente corroborados en su día por la Administración quien se atuvo también a criterios de racionalidad comercial en ningún momento desvirtuados por la demandante y, por supuesto, ajenos al presente procedimiento en el cual, y finalmente, tampoco puede tener relevancia la invocada infracción del principio de confianza legítima, no ya sólo por su propio significado -que según constante jurisprudencia- comporta que la autoridad pública no pueda adoptar medidas que resulten contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad en las decisiones de aquélla y en función de las cuales los administrados han adoptado determinadas decisiones sino porque, en ningún caso, la estimación de un recurso de alzada interpuesto por quien solicitó la referida integración al amparo de la normativa aplicable al caso, puede suponer vulneración alguna del principio invocado sino legítimo y obligado ejercicio de las facultades revisorias de la propia Administración." (fundamento jurídico 3)

Pues bien, limitando nuestro examen a las dos causas de nulidad de pleno derecho a las que se refiere la parte en el recurso de casación -las previstas en el apartado 1, letras a) y e) del artículo 62 de la Ley 30/1992 -, hemos de concluir que puede razonablemente sostenerse que carecen manifiestamente de contenido, aunque bien pudieran haber sido examinadas mediante la plena tramitación del procedimiento de revisión de oficio.

En cuanto a la supuesta omisión total y absoluta del procedimiento es claro que, como se dice en la Sentencia de instancia, la Administración se atuvo a lo dispuesto en la Orden de 10 de febrero de 1.999 que regula el procedimiento de integración en la Red Básica de Loterías y Apuestas del Estado, por lo que manifiestamente no concurría esta causa de nulidad, ya que dicho procedimiento fue seguido y no contemplaba el trámite de audiencia para los terceros interesados. Dicha ausencia podría ser causante de nulidad por la otra causa alegada (indefensión), o bien de anulabilidad, pero no por la ausencia total y absoluta del procedimiento establecido, ya que el mismo no preveía dicho trámite. Sin duda tiene razón la actora en que la ausencia de trámites esenciales puede asimilarse, en su caso, a la ausencia plena de procedimiento, pero ello dependerá en cada caso de la naturaleza y sentido de cada trámite en cada procedimiento, y ciertamente no podría hablarse de ausencia total de procedimiento por prescindir de un determinado trámite no previsto en la regulación específica del procedimiento procedente para el caso.

En cuanto a la alegación de lesión de derechos o libertades susceptibles de amparo constitucional

(artículo 62.1 .a de la Ley 30/1992 ), también puede concluirse razonablemente que carecía manifiestamente de contenido. Es cierto que el simple hecho de que la Orden reguladora del procedimiento no contemple el trámite de audiencia no impide que dicha disposición pudiera interpretarse a la luz de la previsión del artículo 84 de la Ley 30/1992 tal como reclama la recurrente. Y es cierto también que no puede excluirse la posibilidad de que en determinadas circunstancias la omisión del trámite de audiencia implique una situación de plena indefensión causante de una nulidad de pleno derecho.

Sin embargo, en el caso presente tienen razón tanto la Administración como la Sala de instancia al apreciar que se trataba de un procedimiento reglado en el que basta la comprobación de ciertos requisitos para que proceda otorgar la integración que se solicita, por lo que no resulta ineludible la llamada al procedimiento de otros sujetos potencialmente interesados ni su ausencia podría ser causante por si misma de indefensión que pudiera determinar una nulidad de pleno derecho, ya que la concesión o no de la integración es exclusivamente dependiente de circunstancias ajenas a tales posibles terceros. Así las cosas parece manifiesto que no podría concurrir la causa de nulidad de pleno derecho consistente en una lesión de derechos susceptibles de amparo constitucional prevista en la letra a) del artículo 62.1 de la Ley 30/1992 .

Conclusión y costas.

Lo expuesto en el anterior fundamento de derecho supone la desestimación del recurso de casación, con la preceptiva imposición de costas a la parte recurrente en aplicación de lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción .

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,