STS, 19 de Septiembre de 2008

La sentencia dictada por la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de fecha 2 de junio de 200 1 en el recurso 280/98, estima la pretensión formulada por D. Constantino y anula el acto recurrido por ser contrario a derecho, declarando que el actor tiene derecho a que le sea abonado el complemento de productividad correspondiente a los meses de marzo y abril de 1997, a razón de 13.030 pesetas mensuales, período de tiempo en el que estuvo dado de baja por enfermedad no acaecida en acto de servicio.

D. Héctor promueve un incidente de extensión de efectos ante la Sección Séptima de la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Madrid y obtiene las siguientes resoluciones:

1. Auto de 18 de Noviembre de 200 2, que contiene la siguiente parte dispositiva: "QUE PROCEDE LA EXTENSIÓN de los efectos de la sentencia dictada, con fecha 2 de junio de 2001, en el recurso 280/9 8, seguido ante esta Sección y, en su consecuencia, procede reconocer el derecho que ostenta DON Héctor a que le sea abonado el complemento de productividad asignado al puesto de trabajo que desempeñaba en los meses de Octubre, Noviembre y Diciembre de 1996, Febrero, Marzo y Abril de 1997, Enero y Febrero de 1999, Mayo, Junio y Julio de 2.001, cantidades que no percibió por haber estado de baja por enfermedad común; la cantidad antedicha devengará los intereses correspondientes a que alude el artículo 106.2 de la Ley 29/98, de 13 de juli o; pronunciamientos por los que habrá de estar y pasar la Administración demandada; y todo ello sin efectuar pronunciamiento alguno en cuanto a costas".

2. Auto de 7 de Marzo de 200 3, que contiene la siguiente parte dispositiva: "Desestimar el recurso de súplica interpuesto por la Abogacía del Estado contra el Auto de 18 de Noviembre de 200 2 y, en su consecuencia, confirmar el mismo".

Ha interpuesto recurso de casación contra los referidos Autos el Abogado del Estado.

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 17 de septiembre de 2008.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Juan José González Rivas, Presidente de la Sección

El objeto del recurso se centra en determinar la conformidad al ordenamiento jurídico de los Autos de 18 de noviembre de 2002 y 7 de marzo de 2003, que dictados por la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madri d, reconocieron la extensión de efectos de la sentencia de 2 de junio de 200 1.

El artículo 110 de la Ley 29/199 8 establece respecto de las cuestiones de personal al servicio de la Administración Pública la extensión de los efectos de una sentencia firme que hubiera reconocido una situación jurídica individualizada cuando concurra como primera circunstancia que los interesados se encuentren en idéntica situación jurídica que los favorecidos en el fallo, teniendo en cuenta que la disposición transitoria cuarta de la Ley 29/199 8 establece que la ejecución de las sentencias firmes dictadas después de la entrada en vigor de dicha Ley se llevarán a cabo según lo dispuesto en ella.

Así, la Ley se preocupa de advertir que, en ningún caso, se podrá reconocer una situación jurídica distinta a la definida en la sentencia firme, pues lo contrario supondría desvirtuar la naturaleza de esta forma de entender la ejecución de la sentencia, ya que no se trata de una extensión automática de los efectos de la sentencia, teniendo en cuenta el principio de seguridad jurídica.

El Abogado del Estado interpone el recurso de casación por un único motivo basado en la infracción del artículo 110.1.a) de la Ley Jurisdicciona l, al amparo de los artículos 87.2 y 88.1.d) de dicha le y, por considerar que los autos recurridos acuerdan indebidamente la extensión de efectos de la sentencia firme de fecha 2 de junio de 200 1, dictada por la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso nº 280/98, interpuesto por D. Constantino contra la Resolución de la Dirección General de la Policía de 29 de enero de 1998. En dicha sentencia se estimaba la solicitud de abono del complemento de productividad funcional en los meses que había estado de baja por enfermedad, no acaecida en acto de servicio o derivada del mismo, solicitando la parte actora la extensión de efectos sobre el reconocimiento del abono del complemento de productividad de los meses de Octubre, Noviembre y Diciembre de 1996, Febrero a Julio de 1997, Enero y Febrero de 1999 y desde Mayo a Septiembre de 2.001.

La cuestión objeto de debate se centra en analizar si la situación jurídica individualizada del solicitante es idéntica a la de aquel favorecido por el fallo judicial, cuya extensión de efectos se solicita.

A tal efecto, los presupuestos de los que partimos son los siguientes:

1. D. Constantino recurre la Resolución de la Dirección General de la Policía (División de Coordinación Económica y Técnica) de 29 de enero de 1998, que desestima la solicitud formulada en orden a que le fuera abonado el complemento de productividad durante los meses de marzo y abril de 1997, a razón de 13.030 pesetas mensuales, período de tiempo en el que estuvo dado de baja por enfermedad no acaecida en acto de servicio o derivada del mismo, encontrándose destinado en la plantilla de Madrid, en concreto, en la Brigada Policial de Policía Científica, desempeñando un puesto de trabajo que tenía reconocido complemento de productividad en la suma de 13.030 pesetas mensuales, habiéndose encontrado de baja médica desde el día 11 de marzo hasta el día 15 de abril de 1997 y no habiéndosele abonado cantidad alguna por el concepto de complemento de productividad correspondiente a dichos meses.

2. La sentencia cuya extensión de efectos solicita la parte actora en el proceso de instancia, dictada por la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 2 de junio de 200 1, estima el recurso contencioso-administrativo y declara el derecho que tiene a que se le abone el complemento de productividad correspondiente a los meses de marzo y abril de 1997, a razón de 13.030 pesetas mensuales, período de tiempo en el que estuvo dado de baja por enfermedad no acaecida en acto de servicio.

   En el análisis de dicha sentencia, en el fundamento jurídico tercero, se hace referencia a que la Dirección General de la Policía dictó una Instrucción el 3 de agosto de 1992 reguladora de la percepción del complemento de productividad, en cuyo apartado tercero se reconocía la aplicación de la productividad por meses naturales, en función de la prestación real de tareas en los destinos considerados durante dichos períodos de tiempo.

3. D. Héctor dirige instancias al Director General de la Policía el 10 de enero de 2002 solicitando la extensión de efectos de la sentencia de 2 de junio de 200 1, alegando que estuvo de baja por enfermedad durante los siguientes períodos: 14 de Octubre de 1996 a 1 de Enero de 1997, 3 de Febrero a 1 de Julio de 1997, 14 de Enero a Febrero de 1999, 7 de Mayo a 11 de Septiembre de 2001.

   La Dirección General de Policía deniega el reconocimiento de la extensión de efectos de dicha sentencia con fecha 30 de enero de 200 2, afirmando la prescripción del supuesto derecho del solicitante respecto del período comprendido entre el 14 de octubre de 1996 y el 1 de enero de 1997, y denegando el resto de períodos solicitados sobre la base de la aplicación de las Instrucciones sobre criterios de distribución de complementos de productividad suscritas por el Subdirector General Operativo y el Subdirector General de Gestión y Recursos Humanos de la Dirección General de Policía de 23 de enero y 22 de marzo de 1998, que revisan y actualizan los criterios de asignación de la productividad, publicados en la Orden General de la Dirección General de la Policía nº 804, de 18 de noviembre de 1991, al establecer que a partir del cuarto día de baja médica producida por enfermedad común, los funcionarios afectados no devengan los importes correspondientes a la productividad funcional durante el mes en que se produzca dicha incapacidad temporal.

4. D. Héctor promueve ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid el día 11 de marzo de 200 2 un incidente de extensión de efectos, al amparo del artículo 110 de la Ley 29/98 de 13 de juli o, de la sentencia dictada con fecha 2 de junio de 2001 por la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madri d. Mediante escrito presentado el 1 de octubre de 2002 aclaraba las fechas en que permaneció de baja.

   Los Autos dictados por la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 18 de noviembre de 200 2 y el posterior Auto de 7 de marzo de 200 3, reconocen la extensión de efectos.

   En el Auto de 18 de noviembre de 200 2, que no se pronuncia sobre la prescripción del derecho al abono del complemento de productividad por el período de 14 de Octubre de 1996 a 1 de Enero de 1997, se señala que existe una situación idéntica, puesto que en el caso de la parte solicitante de la extensión de efectos no percibe el complemento de productividad en un período de tiempo durante el que estuvo de baja por enfermedad, y esa identidad se produce, según el auto recurrido, respecto de once de los dieciseis meses que reclama, pues la sentencia extendida puntualiza que la integridad retributiva en el supuesto de licencias por enfermedad sólo abarca períodos de tres meses cada año natural, llegando a la consideración que la Dirección General de la Policía había desnaturalizado la esencia del complemento de productividad por convertirlo en una retribución periódica fija y objetiva, cuyo derecho a su percepción nace por el hecho de desempeñar un concreto puesto de trabajo, añadiéndose que se había autoimpuesto un determinado régimen jurídico para retribuciones complementarias periódicas, fijas, objetivas y anudadas al desempeño de un puesto de trabajo en el que resultaba de aplicación lo dispuesto en el artículo 69 del Decreto 315/6 4, a cuyo tenor, las enfermedades que impiden el normal desempeño de las funciones darán lugar a licencias de hasta tres meses cada año natural, con plenitud de derechos económicos, lo que ya reproducía el artículo 167 del Decreto 2038/75 de 17 de juli o.

El Abogado del Estado fundamenta la impugnación en el diferente régimen jurídico aplicable, por considerar que la denegación de efectos acordado por la Dirección General de la Policía se basa, entre otras, en las Instrucciones de 23 de enero y 22 de marzo de 1998.

La referencia hecha por el Abogado del Estado nos conduce a efectuar un análisis del régimen jurídico de aplicación, en el que interesa destacar las siguientes normas de incidencia en la cuestión planteada:

1. El artículo 69 del Decreto 315/6 4, aprueba el Texto Articulado de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado y reconoce, en el párrafo primer o, que las enfermedades que impidan el normal desempeño de funciones públicas darán lugar a licencia de hasta tres meses cada año natural, con plenitud de derechos económicos, que podrán prorrogarse por períodos mensuales, devengando sólo el sueldo y el complemento familiar.

2. El artículo 167 del Decreto 2038/75 de 17 de juli o, que contenía el Reglamento Orgánico de la Policía Gubernativ a, señalaba que las enfermedades que impedían el normal desempeño de las funciones públicas darían lugar a licencia de hasta tres meses cada año natural con plenitud de derechos económicos.

3. El artículo 23.3.c) de la Ley 30/84, de Reforma de la Función Públic a, establece la naturaleza del complemento de productividad destinado a retribuir el especial rendimiento, la actividad extraordinaria y el interés o iniciativa con que el funcionario desempeña su trabajo.

4. El Real Decreto 311/88 de 30 de marzo (BOE de 7 de abril) específico de la Policí a, regula en el apartado III del artículo cuart o el complemento de productividad y lo califica como un complemento destinado a retribuir el especial rendimiento, la actividad y dedicación extraordinaria y el interés o iniciativa en el desempeño de los puestos de trabajo, siempre que redunden en mejorar el resultado de los mismos; su cuantía individual se determinará por el Ministerio del Interior dentro de los créditos que se asignen para esta finalidad, de acuerdo con las normas establecidas para los funcionarios incluidos en el ámbito de aplicación de la Ley 30/84 de 2 de agost o de medidas para la reforma de la función pública.

5. El artículo 25 de la Ley de Presupuestos del Estado para 1994, de 29 de diciembre de 199 3, regula en el apartado uno, regla e) el complemento de productividad en los términos anteriormente significados, señalando que la valoración de ésta deberá realizarse en función de las circunstancias directamente relacionadas con el desempeño del puesto de trabajo y la consecución de los resultados u objetivos asignados al mismo en el correspondiente programa.

   La sujeción aplicativa de este complemento a las previsiones del correspondiente ejercicio presupuestario ha dado lugar a la elaboración periódica por la Dirección General de la Policía de una serie de instrumentos normativos, que puede concretarse, cronológicamente, del modo siguiente:

1. La Orden General de la Dirección General de la Policía nº 804 de 18 de noviembre de 1991 elabora criterios generales sobre el complemento de productividad correspondiente a los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía, basándose en circunstancias organizativas y funcionales, el establecimiento de una discriminación positiva en razón de las áreas funcionales desempeñadas y la carga policial considerada atendiendo a criterios como la complejidad policial, la demanda social y el espacio territorial en el que se lleva a cabo la función policial.

2. La Instrucción de 23 de enero de 1998, elaborada por la Dirección General de la Policía para la asignación individual de productividad fija los criterios de distribución que afectarán a todos los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía desde el primero de enero de 1998, teniendo en cuenta que la productividad por turnos rotatorios se devenga por prestar servicios que exijan ser realizados sin solución de continuidad durante las veinticuatro horas del día, es decir, aquellos servicios que de forma permanente se realizan en cinco turnos.

3. En virtud de lo dispuesto en el artículo cuarto, apartado tercero del Real Decreto 311/88, la Dirección General de la Policí a, en desarrollo del Acuerdo Administración-Sindicatos Policiales de 27 de febrero de 1996, elabora las Instrucciones de 22 de marzo de 1998, en las que se tienen en cuenta los siguientes criterios: 1º. Para los turnos rotatorios, los funcionarios que vienen percibiendo la compensación convencional de los mismos no sufren disminución durante el disfrute de los permisos legales o reglamentarios, pero no se consideran como tales permisos las licencias por enfermedad. 2º. El período de incapacidad temporal para el servicio por enfermedad común no se computa a efectos de la percepción mensual de la compensación por turnicidad, al no cumplirse las condiciones que originan su percepción. 3º. En cuanto a la productividad estructural y funcional, la baja médica del funcionario para el servicio igual o inferior a tres días naturales, originadas por enfermedad común, no producirá disminución en las cuantías regularmente percibidas, pero a partir del cuarto día de baja médica, el funcionario no devenga los importes correspondientes a la productividad durante el mes en que se produzca dicha incapacidad temporal.

4. Desde la implantación del programa "Policía 2000", en forma escalonada se homogeneiza el complemento de productividad funcional y la compensación por turnos rotativos, en un sistema de máxima simplificación, normalización y concordancia para la nueva distribución y fijación de cuantías que asignan un mínimo de 10.000 pesetas al mes para las áreas operativas y 5.000 pesetas al mes para las áreas de gestión y módulos de apoyo, con un tope máximo de veintiséis mil pesetas.

5. La compensación por turnos se devengará de la siguiente manera: cuando la cantidad asignada al módulo o unidad de pertenencia sea superior a quince mil pesetas, percibirá aquélla y por el contrario, percibirá las quince mil pesetas cuando la cantidad asignada al módulo sea inferior a ésta.

6. La productividad funcional está establecida según la clasificación realizada en un anexo, basado en circunstancias organizativo-funcionales, así como la carga policial conjuntamente considerada, teniendo en cuenta las nuevas asignaciones que se establecen a partir de la elaboración de la Instrucción de 13 de abril de 2000, en la que consta la posibilidad de un estudio de la modificación de los criterios de productividad funcional, en cuanto a la temporalidad por entender que el sistema de penalización por la falta de más de tres días de servicio seguidos o alternos supone el no cobro de la productividad y debe ser sustituido por otro más beneficioso para el funcionario como puede ser el establecimiento de tramos o disminución proporcional de la productividad en razón de los días no trabajados.

Del análisis del precedente régimen jurídico, en lo que ahora interesa, se infieren las siguientes consecuencias:

1. El complemento de productividad del personal del Cuerpo Nacional de Policía se rige por lo establecido en el punto 4.III del Real Decreto 311/1988, de 30 de marz o, de retribuciones de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado y las cuantías correspondientes al citado concepto retributivo se extraen de la suma global asignada en los correspondientes ejercicios presupuestarios.

2. En el caso de D. Constantino, en el momento en que se produce su baja por enfermedad, los criterios generales de distribución de la productividad del personal del Cuerpo Nacional de Policía estaban publicados en la Orden General nº 804 de 18 de noviembre de 1991 y se fundamentaban en circunstancias organizativo-funcionales, en el establecimiento de una discriminación positiva en razón de las áreas funcionales desempeñadas, así como en la carga policial conjuntamente considerada, es decir, teniendo en cuenta la complejidad policial, la demanda social y el espacio territorial en el que la función policial se lleva a cabo. Lo mismo sucede en el caso del Sr. Héctor cuando se produce su baja por enfermedad en los meses de Febrero (3) de 1997 hasta el mes de julio de 1997 (1).

3. La baja por enfermedad desde el 14 de octubre de 1996 a 1 de enero de 1997 había prescrito, al haberse producido la solicitud inicial ante la Dirección General de la Policía el día 17 de enero de 2002 y cuando se produce la baja, por enfermedad, de D. Héctor, en los años 1999 y 2001 eran aplicables las Instrucciones de 23 de enero y 22 de marzo de 1998, dictadas conjuntamente por los Subdirectores Operativo y de Gestión y Recursos Humanos de la Dirección General de la Policía estableciendo que "a partir del cuarto día de baja médica (por enfermedad común) el funcionario no devengará los importes correspondientes a la productividad durante el mes en que se produzca dicha incapacidad temporal". El fundamento de esa norma radica en el hecho de que durante los períodos de baja médica para el servicio no se produce ese especial rendimiento o actividad extraordinaria que retribuye el complemento de productividad.

Por lo expuesto, resulta que las Instrucciones aludidas -con independencia de que no constituyan disposiciones de carácter general- configuran una normativa de aplicación al colectivo que integra el Cuerpo Nacional de Policí a, que se debe tener presente al tratar el objeto sobre el que versan las solicitudes de D. Héctor, pues revisan y actualizan los criterios generales de asignación de la productividad del personal del Cuerpo Nacional de Policía, publicados en la Orden General de la D.G.P. nº 804, de 18 de noviembre de 1991, observándose que la sentencia estimatoria en beneficio del Sr. Constantino toma en consideración un contenido normativo distinto al contemplado en las citadas Instrucciones.

Así, frente al criterio mantenido por los Autos recurridos, es inadecuada la valoración jurídica efectuada en los mismos al reconocer la identidad de la situación jurídica de la parte recurrida, que no se ha personado en forma, con la situación jurídica en la que se encontraba en el momento de la interposición del recurso la parte favorecida por el fallo, cuya extensión de efectos se pretendía.

Este criterio es coherente con el reconocido en las precedentes sentencias de esta Sala y Sección de 12 de enero de 2004, 27 de enero de 2004. 9, 10, 13 y 23 de febrero de 2004, 25 de mayo de 2004, 3 de julio de 2004, 13 de septiembre de 2004, 23 de diciembre de 2004, 19 de abril de 2005, 14 de diciembre de 2005, y las más recientes de 12 y 28 de abril de 2006, 10 de mayo de 2006, 7 y 9 de junio de 2006, 21 de julio y 18 de octubre de 200 6, que subrayan cómo el artículo 110.1 a) de la Ley 29/9 8 es terminante a este respecto y exige que sean, no semejantes, ni parecidas, similares o análogas, sino idénticas las situaciones respecto de las que se pretende la extensión de efectos de la sentencia. Por tanto, es preciso operar con extremo cuidado a la hora de comprobar si existe o no esa identidad, pues la Ley de la Jurisdicción está pidiendo que sean las mismas circunstancias de hecho y las pretensiones jurídicas que sobre ellas se fundamentan en un caso y en el otro y lo único que estamos haciendo es cumplir lo que en dicho precepto, concretamente, en su apartado 1 a) se establece: que sólo cabe esa extensión cuando las situaciones jurídicas sean idénticas.

Los razonamientos precedentes conducen a declarar haber lugar al recurso de casación, por estimación parcial del único motivo alegado por el Abogado del Estado, con la consiguiente anulación de los autos impugnados y la estimación parcial de la petición de extensión de efectos, con el reconocimiento a favor del actor del derecho a que le sea abonado el complemento de productividad asignado al puesto de trabajo que desempeñaba en los meses de Febrero, Marzo y Abril de 1997, al apreciar esta Sala la prescripción del período reclamado en el año 1996.

No procede imposición de las costas en la primera instancia jurisdiccional y de las de este recurso, cada parte pagará las suyas.