STS 970/2008, 16 de Octubre de 2008

El Juzgado de Primera Instancia Nº 6 de los de Huelva, conoció el juicio declarativo ordinario nº 1232/03, seguido a instancia de Miguel y doña Cecilia, contra el Ministerio del Medio Ambiente.

Por la representación procesal de Miguel y doña Cecilia se formuló demanda en base a cuantos hechos y fundamentos de derecho estimó de aplicación, para terminar suplicando al Juzgado: "...se dicte sentencia a tenor de los siguientes pedimentos que a continuación se exponen: A).- Que la finca de mis representados sita en C/ DIRECCION000 nº NUM000 del núcleo urbano de La Antilla (Lepe), inscrita al tomo NUM001, libro NUM002, finca NUM003, inscripción 5ª era de titularidad privada antes de la publicación de la Ley de Costas de 28-6-1988, así como antes de la aprobación del deslinde por O.M. de 13-9-1990.- B).- Que se declare que el derecho de propiedad que ostentaba los titulares registrales en el momento de la aprobación del deslinde por O.M. de 13-9-1990, como consecuencia de sus efectos legales se ha transformado en la situación de hecho y de derecho contemplada en la Disposición Transitoria Primera de la Ley de Costas de 28 de Julio de 1988, estándose en el supuesto contemplado en la referida Norma Transitoria a los efectos de obtener la concesión administrativa extraordinaria regulada en dicha Disposición.- C).- Que se declare que mis mandantes tras la ratificación por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, sección 5ª, recurso 7.127/1997 de fecha 2 de junio de 2003 de la O.M. de 3 de septiembre de 1990 y estar la finca inscrita en el Registro de la Propiedad a nombre de los mismos, traen causa de la Inscripción 1ª, estando en el mismo supuesto contemplado en la Disposición Transitoria Primera a los efectos de obtener los beneficios regulados en dicha Norma tras la tramitación del oportuno expediente de concesión-administrativa.- D).- Que se condene al Estado, Ministerio de Medio Ambiente a estar y pasar por las precedentes declaraciones así como a las costas de este juicio si se opusiera a estas pretensiones.".

Admitida a trámite la demanda, por la representación procesal de la parte demandada, se contestó la misma, en la que terminaba suplicando al Juzgado, tras los hechos y fundamentos de derecho que estimó de aplicación: "...dictar sentencia desestimando la demanda, absolviendo al Estado de los pedimentos contenidos en la misma, con condena en costas al actor.".

Con fecha 14 de abril de 2004, el Juzgado dictó sentencia cuyo fallo dice: "Que debo estimar y estimo sustancialmente la demanda formulada por don Miguel y doña Cecilia y, en consecuencia, por las razones expresadas en la precedente Fundamentación Jurídica, declarando que los actores, de por mitad y en proindiviso entre ellos, devinieron plenos propietarios registralmente inscritos, con justo título y con calidad de terceros hipotecarios del art. 34 de la Ley Hipotecaria, del inmueble descrito en el Antecedente de Hecho Primero de esta Sentencia en virtud de transmisión operada a su favor por parte de quienes, con anterioridad el día 13 de Septiembre de 1990, eran también plenos propietarios registralmente inscritos, con justo título, de ese inmueble, dominio privado que, en consecuencia, era previo a la expresada fecha (13 de Septiembre de 1990) en que se aprobó deslinde administrativo en función del cual la parcela en que se ubica ese inmueble se incluyó en la zona marítimo-terrestre y que, por ende, quedó vigente hasta la indicada fecha, debo declarar y declaro que los actores reúnen los requisitos sustantivos para solicitar, con relación a indicado inmueble, la concesión prevista en la Disposición Transitoria Primera de la Ley de Costas en cuanto compensación que es por la privación de la propiedad sobrevenida por expresado deslinde, debiendo pues condenar y condenando a Ministerio de Medio Ambiente a estar y pasar por todas las precedentes declaraciones y pronunciamientos, sin imposición a ninguna de las partes litigantes de la obligación de abono de las costas procesales devengadas en la primera instancia de este procedimiento.".

Interpuesto recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia y tramitado el recurso con arreglo a derecho, la Sección Tercera de la Audiencia Provincial de Huelva, dictó sentencia en fecha 20 de julio de 2004, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: "Desestimar el recurso de apelación interpuesto por Ministerio de Medio Ambiente, representado por el Sr. Abogado del Estado, contra la sentencia dictada en los autos a que se contrae el rollo de Sala y su primer grado por el Iltmo. Sr. Magistrado Juez del Juzgado de Primera Instancia núm. 6 de Huelva en fecha 14 de abril de 2004 y, en consecuencia, confirmar la indicada resolución, con imposición de las costas de esta alzada a la parte apelante.".

Por el Abogado del Estado, en nombre y representación del Ministerio de Medio Ambiente, se presentó escrito anunciando recurso de Casación, siendo formalizado con posterioridad ante la Audiencia Provincial de Huelva, con apoyo procesal en el siguiente motivo:

Único: "El motivo del presente recurso de casación se fundamenta en la infracción de normas aplicables para resolver las cuestiones objeto de litigio, al amparo del art. 477-1º de la L.E.C.. En concreto, la norma que consideramos infringida es el art. 14 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas ; y la doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo a la que se opone la sentencia ahora recurrida, es la contenida en las sentencias que se citan".

Remitidas las actuaciones a este Tribunal Supremo y personadas las partes, por Auto de esta Sala de fecha 2 de octubre de 2007, se admite a trámite el recurso y evacuado el traslado conferido, por la representación procesal de la parte recurrida, se presentó escrito de oposición al mismo.

No habiéndose solicitado, por todas las partes personadas, la celebración de vista pública, por la Sala se acordó señalar, para la votación y fallo del presente recurso, el día nueve de octubre del año en curso, en el que ha tenido lugar.

Ha sido Ponente el Magistrado Excmo. Sr. D. IGNACIO SIERRA GIL DE LA CUESTA

En la demanda que originó el juicio del que trae causa el presente recurso de casación los actores solicitaron que se dictara una sentencia por la que se declarase que la finca de su propiedad, situada en la DIRECCION000 número NUM000 del núcleo urbano de La Antilla (Lepe), inscrita al tomo NUM001, libro NUM002, finca NUM003, inscripción 5ª, era de titularidad privada antes de la publicación de la Ley de Costas de 28 de junio de 1988, así como antes de la aprobación del deslinde de la zona marítimo terrestre efectuado por Orden Ministerial de 13 de septiembre de 1990, y que se declarase al mismo tiempo que el derecho de propiedad que ostentaban los titulares registrales en el momento de la aprobación del deslinde se transformó, como consecuencia de los efectos legales derivados de éste, en la situación de hecho y de derecho contemplada en la Disposición Transitoria Primera de la Ley de Costas, estándose en el supuesto de la referida norma de derecho intertemporal a los efectos de obtener la concesión administrativa y los beneficios previstos en ella tras la tramitación del oportuno expediente.

El Abogado del Estado, en representación del Ministerio de Medio Ambiente, contestó a la demanda y se opuso a las pretensiones deducidas en la misma, alegando, en primer lugar, la prescripción de la acción ejercitada por considerar que había transcurrido el plazo de cinco años establecido en el artículo 14 de la Ley de Costas de 1988 desde la aprobación del deslinde, y sosteniendo, en segundo lugar, la invialibilidad de la acción declarativa al no ser posible reconocer la propiedad privada sobre bienes constitutivos del dominio público marítimo terrestre.

El Juzgado de Primera Instancia rechazó la excepción perentoria alegada por el demandado, considerando que los actores ejercitaron una acción declarativa de dominio sobre la finca, que había sido adquirida por sus causantes con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Costas de 1988 y al deslinde efectuado con arreglo a la misma, para ejercitar los derechos establecidos en la Disposición Transitoria Primera de la Ley de Costas de 1988 -ampliamente entendida, en los términos en que fue declarado su ajuste constitucional por la Sentencia del Tribunal Constitucional número 149/91 -, y que dicha acción no quedaba comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 14 de la Ley, que aparece vinculado al apartado segundo del artículo anterior, el 13, de forma que el plazo de prescripción quinquenal que aquél establece se halla limitado a las acciones ejercitadas por los titulares dominicales con título de propiedad inmatriculado, tendentes a defender sus derechos frente al deslinde practicado, y, en definitiva, a discutir si su propiedad debe o no incluirse en la zona deslindada como dominio público marítimo terrestre, siendo inaplicable, en consecuencia, a la acciones declarativas ejercitadas para obtener los beneficios establecidos en la Disposición Transitoria Primera de la Ley. En cuanto al fondo del asunto, el Juzgado estimó sustancialmente la demanda, y declaró que los actores, por mitad y en proindiviso entre ellos, devinieron plenos propietarios registralmente inscritos, con justo título y con calidad de terceros hipotecarios, del inmueble objeto de la demanda, en virtud de transmisión en su favor por parte de quienes, con anterioridad a la aprobación del deslinde, eran también propietarios registralmente inscritos, declarando asimismo, como consecuencia de lo anterior, que los demandantes reunían los requisitos sustantivos para solicitar, en relación con el inmueble en cuestión, la concesión prevista en la Disposición Transitoria Primera de la Ley de Costas en cuanto compensación por la privación de la propiedad sobrevenida por el expresado deslinde.

La Audiencia Provincial desestimó el recurso de apelación interpuesto por el departamento ministerial demandado y confirmó íntegramente la sentencia de primera instancia.

En punto a la prescripción de la acción ejercitada, cuya alegación fue reproducida en la alzada por la parte demandada y apelante, el tribunal sentenciador hace suya la interpretación que el Juzgado de Primera Instancia llevó a cabo del artículo 14 de la Ley de Costas, considerando que el plazo de prescripción de cinco años, contados desde la aprobación del deslinde, no es aplicable a las acciones que, como la ejercitada en la demanda, tienen por objeto la declaración del dominio adquirido con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley, con la finalidad de ejercitar los derechos que su Disposición Transitoria Primera confiere a los titulares dominicales, estando limitado dicho precepto, y, consecuentemente, el breve plazo de prescripción que establece, a aquellas acciones tendentes a discutir si la propiedad debe o no quedar incluida en la zona marítimo terrestre deslindada. Aduce para ello la Sala de instancia razones sistemáticas, que llevan a relacionar el artículo 14 con el segundo apartado del artículo precedente, referido a las acciones contradictorias del deslinde y de sus efectos y consecuencias registrales, y, en particular, con su último inciso, que establece que "en todo caso -es decir, en los supuestos de aprobación del deslinde y de rectificación de situaciones registrales contradictorias, que son las que contempla el señalado apartado del precepto- los titulares registrales afectados podrán ejercitar las acciones que estimen pertinentes en defensa de sus derechos, siendo susceptible de anotación preventiva la correspondiente reclamación judicial". Entiende en definitiva la Audiencia que el artículo 14, que establece que las acciones civiles sobre derechos relativos a terrenos incluidos en el dominio público deslindado prescriben a los cinco años computados a partir de la fecha de aprobación del deslinde, únicamente puede venir referido a las acciones previstas en el artículo anterior, de manera que no puede aplicarse a las que, enmarcadas en la Disposición Transitoria Primera, no tienen ánimo reivindicatorio o impugnatorio de la actuación administrativa de deslinde ni contemplan una situación de confrontación registral no aceptada por una de las partes, sino que persiguen una finalidad estrictamente declarativa de un dominio adquirido con anterioridad al deslinde y cuyo cese de vigencia es aceptado por el titular, que no pretende otra cosa que la actuación de los derechos previstos en la aludida norma de derecho transitorio.

En el recurso que ha interpuesto el Abogado del Estado contra la sentencia de la Audiencia, en cuyo único motivo se denuncia la infracción del artículo 14 de la Ley de Costas de 1988 y la doctrina jurisprudencial contenida en las sentencias de 5 de marzo, y de 9 y 15 de junio de 2004, se suscita una cuestión meramente interpretativa, relativa al objeto de las acciones civiles a que se refiere dicho precepto, a las que la norma anuda un plazo de prescripción para su ejercicio singularmente breve en comparación con el que, de forma general, establece el artículo 1963 del Código Civil, conforme al cual las acciones reales sobre bienes inmuebles prescribirán a los treinta años.

El motivo debe ser desestimado.

El análisis de la cuestión está necesariamente vinculado al tipo de acción que se ejercita en la demanda, de carácter meramente declarativo, y que tiene por objeto el reconocimiento del derecho de propiedad de los actores sobre la finca litigiosa y de su adquisición por aquellos de quienes éstos traen causa con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Costas de 1988 y a la práctica del deslinde de la zona marítimo terrestre que afectó al inmueble, todo ello a fin de actuar los derechos y beneficios establecidos en la Disposición Transitoria Primera de la Ley, en los términos en que fue declarado su ajuste constitucional por la Sentencia del Tribunal Constitucional nº 149/91.

Se ha de dar respuesta, por lo tanto, a la pregunta de si una acción semejante se encuentra sometida al breve plazo de prescripción que establece el artículo 14 de la Ley de Costas, conforme al cual las acciones civiles sobre derechos relativos a terrenos incluidos en el dominio público deslindado prescriben a los cinco años, computados a partir de la fecha de aprobación del deslinde.

El tribunal de instancia llega a la conclusión de que en dicho precepto no tienen cabida las acciones mero-declarativas del dominio adquirido con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley con la finalidad de lograr el reconocimiento y ejercicio de los derechos previstos en la Disposición Transitoria Primera, y basa dicha conclusión en una interpretación sistemática del precepto, que conduce a relacionarlo con el segundo apartado del artículo anterior, referido a las acciones ejercitadas por los titulares inscritos frente al deslinde y las consecuencias de índole registral anudadas al mismo.

Resulta evidente que el artículo 13.2 preserva el derecho de los titulares inscritos a reaccionar frente a las consecuencias de un deslinde que en la concepción de la Ley de Costas de 1988 tiene un efecto decididamente declarativo del dominio público marítimo terrestre respecto de la zona deslindada, siendo dicho acto una expresión de la autotuleta declarativa de la Administración, que confiere, además de un título posesorio, un título de dominio sobre los bienes que, por revestir las características naturales del demanio, tal y como lo entiende el artículo 132 de la Constitución, quedan incorporados en el dominio público marítimo terrestre, al tiempo que constituye un título hábil y suficiente para solicitar y obtener la constancia tabular del carácter demanial de los bienes afectados por él, e incluso la rectificación de los asientos contradictorios a dicho carácter y condición y a la titularidad pública que es inherente a ellos -artículo 13.2 de la Ley de Costas y 29.1 de su Reglamento-. Lo verdaderamente relevante de la vigente regulación legal del deslinde es que la declaración dominical que comporta y su eficacia registral se proyecta tanto hacia el futuro como hacia el pasado, afectando incluso a las titularidades amparadas por el Registro -artículo 13.1 de la Ley y 28.1 del Reglamento- y a los titulares de derechos inscritos amparados por los artículos 34 y 38 de la Ley Hipotecaria, que ven ceder la protección que les dispensaba la anterior Ley de Costas de 26 de abril de 1969 -en concreto, su artículo 6.3 - en beneficio de la plenitud del demanio natural protegido desde la Constitución, que, a nivel legislativo, se traduce en la conversión del derecho de propiedad afectado por el deslinde en un derecho real de carácter administrativo y de duración limitada -Disposición Transitoria Primera de la Ley de Costas -; sistema de protección que, como se indica en las Sentencias de 25 de abril y 13 de junio de 2007, no desconoce, empero, el significado expropiatorio de las consecuencias legales del deslinde que afecta a titularidades anteriores, constituyendo el título concesional la compensación económica de la privación del dominio, y que no impide que los titulares inscritos afectados puedan ejercitar las acciones que estimen pertinentes en defensa de sus derechos, siendo susceptible de anotación preventiva la correspondiente reclamación judicial -artículo 13.2 de la Ley y 29.2 del Reglamento-, para cuyo ejercicio el legislador establece un plazo especial de prescripción de cinco años, desde la aprobación del deslinde -artículo 14 de la Ley -.

Desde luego, la interpretación gramatical y sistemática del artículo 14 de la Ley -y del artículo 30 de su Reglamento, que se expresa en idénticos términos-, permite sin esfuerzo incluir en su ámbito las acciones ejercitadas por los titulares inscritos encaminadas a desvirtuar en vía civil la eficacia declarativa y registral del deslinde; pero su tenor literal no autoriza, en cambio, a agotar su ámbito de aplicación en este tipo de acciones. Las acciones reales que, frente a la declaración de dominio público que comporta el deslinde, constituyen una reivindicación de la finca afectada por él, o que simplemente persiguen una mera declaración del dominio -independientemente de la eficacia práctica de semejantes acciones mero-declarativas-, caen sin discusión en la esfera del artículo 14 de la Ley de Costas y están sometidas al plazo de prescripción que éste establece: en efecto, un criterio de interpretación sistemático conduce naturalmente a dicha conclusión, avalada al mismo tiempo por la exégesis gramatical y finalista del precepto; y así lo indicó esta Sala en las Sentencias de 25 de abril y 13 de junio de 2007, cuyos términos han quedado parcialmente reproducidos más arriba.

Ahora bien, la literalidad del precepto no permite por sí misma excluir automáticamente de su ámbito material de aplicación las acciones que no suponen una declaración o reivindicación reactiva frente a los efectos de un deslinde que niega la eficacia de derechos privados, sino que, a partir de la declaración de la titularidad pública que conlleva, tienen por objeto la declaración de un derecho de propiedad sobre una finca afectada por el deslinde, adquirido con anterioridad, como presupuesto del reconocimiento y eficacia de los derechos que el mismo ordenamiento jurídico atribuye al titular dominical anterior cuyo derecho se ha visto afectado por la declaración de titularidad estatal, y que se traducen en un derecho de ocupación y aprovechamiento del dominio público marítimo terrestre amparado por la correspondiente concesión, sin abono de canon alguno, por treinta años prorrogables por otros treinta, en compensación por el derecho de propiedad incompatible con el carácter demanial de los bienes afectados por el deslinde.

El artículo 14 se refiere a las acciones civiles sobre derechos relativos a terrenos incluídos en el dominio público deslindado: el precepto, como fácilmente se colige, se refiere a las acciones reales, sin que aparentemente tengan otra limitación que la de versar sobre derechos afectados por el deslinde. Las acciones que tienen por objeto la declaración del dominio sobre una finca adquirido con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Costas y al deslinde practicado conforme a la misma a fin de activar los derechos concesionales, de ocupación y aprovechamiento, establecidos en la Disposición Transitoria Primera de la Ley, constituyen en sí mismas acciones civiles sobre derechos relativos a terrenos incluídos en el dominio público deslindado, pues tales derechos concesionales, de ocupación y aprovechamiento, recaen sin ningún género de dudas sobre los terrenos afectados por un deslinde cuya eficacia declarativa no se discute, pero frente a la cual, y a partir de ella, se pretende su actuación con el presupuesto de la declaración de un dominio adquirido anteriormente, y afectan, desde luego, al contenido del demanio, que ve cómo la facultad de uso general de los bienes sobre los que recae cede transitoriamente y cobra carácter particular.

Ahora bien, esta interpretación gramatical no puede desconectarse de otros criterios interpretativos, de cuyo conjunto se extrae la correcta exégesis de la norma. Su ubicación sistemática en el Capítulo III del Título I de la Ley, relativo a los deslindes, justifica un entendimiento del precepto circunscrito a las acciones civiles que, frente a la eficacia declarativa y registral del deslinde, se dirigen a asegurar la titularidad del derecho privado que éste niega: en definitiva, aquellas que combaten los efectos declarativos y registrales del deslinde respecto del bien afectado por él, todo ello, claro está, dentro del marco competencial correspondiente a la jurisdicción civil, inherente a la naturaleza de la acción ejercitada, que convive con el control jurisdiccional contencioso-administrativo de la legalidad del acto en que consiste el deslinde, como tuvo oportunidad de declarar esta Sala con anterioridad -Sentencias de 25 de abril y 13 de junio de 2007 -.

Tal debe ser la recta inteligencia del precepto, que conduce a dejar al margen de él las acciones que, a partir de la situación jurídica creada por el deslinde, y respetando sus efectos, tienen por objeto la declaración de un derecho de propiedad anterior como presupuesto del reconocimiento y la eficacia de los derechos temporalmente limitados que el ordenamiento jurídico atribuye a quien se ha visto privado de su dominio como consecuencia de la titularidad dominical.

Dicha interpretación se acomoda con más facilidad al automatismo en el reconocimiento de los derechos sustitutivos del dominio que prevé la Disposición Transitoria Primera de la Ley y al sistema de otorgamiento de oficio de las concesiones administrativas sobre los terrenos deslindados, así como a los plazos para el ejercicio preferente de los derechos de uso y aprovechamiento que se atribuyen a los anteriores propietarios -Disposición Transitoria Primera , apartado segundo, de la Ley de Costas, y Disposición Transitoria Primera y Segunda de su Reglamento -. Por otra parte, se ajusta mejor a la finalidad de la norma, orientada a proporcionar seguridad jurídica y estabilidad en el demanio, facilitando su definitiva definición frente a quienes ostentan titularidades contradictorias del dominio público mediante la articulación de un plazo breve para ejercitar las acciones encaminadas a defender el derecho privado que niega el deslinde, y para, de ese modo, dar paso con la misma prontitud a los derechos concesionales y, en suma, a la gestión del aprovechamiento de la zona marítimo terrestre. Y se muestra más respetuosa con el equilibrio que proporciona la mutación del dominio en derechos limitados y con el carácter compensatorio que éstos poseen, facilitando a los primitivos propietarios el tránsito hacia la nueva titularidad de tales derechos, constituyendo una interpretación normativa, en suma, que encaja con mayor facilidad en los términos de la declaración de ajuste constitucional contenida en la ya mencionada Sentencia del Tribunal Constitucional 149/91. Todo ello sin olvidar el carácter restrictivo que debe atribuirse a las normas reguladoras del instituto de la prescripción, al no estar basado en razones de estricta justicia, como la jurisprudencia de esta Sala ha declarado con reiteración; criterio interpretativo y de aplicación normativa que aquí se traduce en la asignación del plazo extenso para el ejercicio de las acciones reales que contempla el artículo 1963 del Código Civil, frente al que no pueden esgrimirse razones de especialidad, que habrían de partir de un mismo supuesto normativo, cuando se trata, precisamente, de delimitar el contenido del artículo 14 de la Ley de Costas para situar extramuros de él las acciones encaminadas a activar los derechos y beneficios establecidos por la Disposición Transitoria Primera en favor de los titulares dominicales afectados por el deslinde.

Todo lo anterior conduce, como ya se ha dicho, a desestimar el único motivo del recurso, al ajustarse la sentencia recurrida al criterio interpretativo que ahora se propugna, que en rigor no se opone a la anterior jurisprudencia de esta Sala, toda vez que las afirmaciones de las sentencias en las que la parte recurrente pretende justificar la denuncia casacional tenían un claro carácter incidental, constituyendo meros obiter dicta, carentes, por tanto, de eficacia jurisprudencial; como también carácter incidental poseen las declaraciones de otras resoluciones más recientes de esta Sala, como las Sentencias de 25 de abril y 13 de junio de 2007, en las que la referencia al artículo 14 de la Ley no puede desconectarse de la cuestión a la que allí se daba respuesta, cual era la competencia de la jurisdicción civil para conocer de las acciones civiles orientadas a hacer valer los derechos establecidos por las normas transitorias, en la que debe agotarse, pues, la mención de dicho precepto, sin que de ella pueda deducirse un criterio interpretativo respecto del objeto y contenido de las acciones a las que alude y del plazo de prescripción que establece.

La desestimación del recurso de casación conlleva la confirmación del fallo de la sentencia recurrida de conformidad con lo establecido en el artículo 487.2 en relación con el 477.2.2º de la Ley de Enjuiciamiento Civil, y la condena de la parte recurrente al pago de las costas causadas en el recurso de acuerdo con lo previsto en el art. 398.2 en relación con el 394.1 de la misma Ley.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español