STS, 24 de Septiembre de 1996

El 27 de octubre de 1.995, la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, dictó sentencia en virtud del recurso de suplicación interpuesto contra la sentencia del Juzgado de lo Social nº 2 de Avilés, en los autos nº 1100/93, seguidos a instancia de D. Eusebio contra dicho recurrente y la EMPRESA NACIONAL SIDERURGICA, S.A. (ENSIDESA), sobre prestaciones. La parte dispositiva de la sentencia de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Asturias es del tenor literal siguiente: "Que estimando parcialmente el recurso de suplicación interpuesto por D. Eusebio y desestimando el formulado por el INSTITUTO NACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL, revocamos la sentencia dictada por el Juzgado de lo Social nº 2 de Avilés en los autos 1100/93 y fijamos en 203.458 pesetas mensuales la cuantía de la pensión de jubilación que el actor tiene derecho a percibir durante 1.993, condenando al Instituto Nacional de la Seguridad Social a estar y pasar por esta declaración, adoptando las medidas necesarias para su efectividad, y el actor a reintegrar a la Entidad Gestora las cantidades indebidamente percibidas durante los meses de mayo, junio y julio de 1.993, incluida la paga extra".

La sentencia de instancia, de 29 de noviembre de 1.993, dictada por el Juzgado de lo Social nº 2 de Avilés, contenía los siguientes hechos probados: "1º.- El actor, nacido el 9 de abril de 1.921 y afiliado a la Seguridad Social con el nº NUM000 , prestó servicios para la Empresa Nacional Siderúrgica S.A. (ENSIDESA) hasta que el 31 de octubre de 1.981 causó baja como consecuencia del Plan de la Siderúrgica Integral Española. ----2º.- El 1 de mayo de 1.986 accedió a la situación de jubilación reglamentaria en la que se le reconoció una pensión mensual de 147.614 ptas. equivalente al 100% de su base reguladora. ----3º.- El demandante comenzó asimismo a percibir de la Empresa Nacional Siderúrgica S.A. (ENSIDESA) un complemento por cuantía anual de 589.232 ptas. dividida en 14 pagas; dicho complemento tiene el carácter fijo, vitalicio, invariable y no absorbible. ----4º.- El Instituto Nacional de la Seguridad Social, mediante resolución dictada el 19 de julio de 1.993 minoró la pensión de jubilación del actor, inicialmente fijada para 1.993 en 209.471 ptas. hasta la cantidad de 192.165 ptas. y con efectos a partir del mes de agosto. La minoración fue realizada con el objeto de que el importe de la pensión revisada junto con el del complemento empresarial no superara el límite máximo para las pensiones públicas en 1.993, que es de 245.546 pts. El Instituto Nacional de la Seguridad Social, además, reclamó al actor la cantidad de 1.407.846 ptas. en concepto de percepciones indebidamente satisfechos durante el periodo comprendido entre el 1 de agosto de 1.988 al 31 de julio de 1.993, según el desglose siguiente:

Cobro al mes Debió cobrar Exceso

1.988 161.195 ptas. 145.862 ptas. 91.998 ptas.

1.989 170.545 ptas. 151.512 ptas. 266.462 ptas.

1.990 182.484 ptas. 162.118 ptas. 285.124 ptas.

1.991 194.711 ptas. 172.980 ptas. 304.234 ptas.

1.992 205.810 ptas. 182.840 ptas. 321.580 ptas.

1.993 209.471 ptas. 192.165 ptas. 138.448 ptas.

-----5º.- La reclamación previa del demandante, presentada el 29 de julio de 1.993, fue expresamente desestimada por resolución de 5 de agosto de 11.993 que la Entidad Gestora anunció su propósito de reconvenir por la cantidad ya señalada. ----6º.- Si el exceso de sobre el límite máximo para las pensiones públicas, que el Instituto Nacional de la Seguridad Social deduce íntegramente de la pensión a su cargo, se dedujera proporcionalmente entre dicha pensión y el complemento de la Empresa Nacional Siderúrgica S.A., la prestación a cargo de la Entidad Gestora sería de 204.464 ptas.".

El fallo de dicha sentencia es del tenor literal siguiente: "Estimando parcialmente la demanda formulada por D. Eusebio contra el INSTITUTO NACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL Y LA EMPRESA NACIONAL SIDERURGICA S.A. (ENSIDESA) y estimando parcialmente la reconvención formulada por la Entidad Gestora contra aquella parte, declaro conforme a derecho la resolución de la Dirección Provincial del Instituto Nacional de la Seguridad Social de fecha 19 de julio de 1.993, que minora la pensión del actor en 1.993 a la cantidad mensual de ciento noventa y dos mil ciento sesenta y cinco pesetas (192.165 ptas.); y limitó el plazo temporal de reintegro de la cantidad indebidamente percibida por el actor a los tres meses anteriores a la fecha de la expresada resolución. Como consecuencia, condeno al actor D. Eusebio y al INSTITUTO NACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL a estar y pasar por las precedentes declaraciones y a cumplirlas, debiendo el actor reconvenido reintegrar a la entidad gestora la cantidad de cincuenta y una mil novecientas dieciocho pesetas (51.918 ptas.). y absuelvo de la demanda a la EMPRESA NACIONAL SIDERURGICA S.A. (ENSIDESA)".

El Procurador Sr. Morales Price, mediante escrito de 19 de diciembre de 1.995, formuló recurso de casación para la unificación de doctrina, en el que: PRIMERO.- Se alegan como sentencias contradictorias con la recurrida las dictadas por la Sala de lo Social del Tribunal Supremo de 17 de octubre de 1.994 y 3 de mayo de 1.995. SEGUNDO.- Se alega la infracción de los artículos 54.1 y 56 de la Ley General de la Seguridad Social

(texto articulado aprobado por Decreto 2065/74 de 30 de mayo), en el artículo 1966 del Código Civil.

Por providencia de esta Sala de 10 de enero de 1.996, se tuvo por personado al recurrente y por interpuesto el presente recurso de casación para la unificación de doctrina.

En la mencionada providencia se concedió al recurrente un plazo de 10 días para que eligiera, entre las sentencias que invoca, una por cada materia de contradicción alegada, con la advertencia de que de no hacer dicha elección se entenderá que opta por la más moderna. La parte designó como sentencia de contradicción la dictada en fecha 17 de octubre de 1.994 por la Sala de lo Social del Tribunal Supremo.

Evacuado el traslado de impugnación, el Ministerio Fiscal emitió informe en el sentido de considerar procedente el recurso, e instruido el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, se declararon conclusos los autos, señalándose para la votación y fallo el día 10 de junio actual. Por Providencia de esa misma fecha se acordó dejar sin efecto el acto de votación y fallo, y de acuerdo con lo que establece el artículo 197 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, se fija un nuevo señalamiento para el 18 de septiembre de 1.996, teniendo lugar el citado acto en esa fecha.

El actor percibía desde 1986 una pensión de jubilación de la Seguridad Social y un complemento a cargo de la empresa pública para la que prestaba servicios por un importe de 589.232 pts en catorce pagas. En junio de 1993 el Instituto Nacional de la Seguridad Social revisó la pensión del actor -entonces de 209.471 pts mensuales en catorce pagas- fijándola en 192.165 pts., señalando que dicha revisión tenía por objeto la aplicación del límite máximo de las pensiones públicas. El actor reclamó contra esta decisión y en el acto de juicio la Entidad Gestora reconvino solicitando la devolución de 1.407.846 pts. en concepto de percepciones indebidas. La sentencia de instancia admitió la revisión de la pensión para 1993, pero limitó el reintegro a los tres meses anteriores al 14 de julio de 1993, sin pronunciarse sobre la procedencia de las revisiones de la pensión en el periodo anterior a 1993. Frente a esta sentencia recurrieron el Instituto Nacional de la Seguridad Social y el beneficiario. La sentencia de suplicación estimó el recurso del actor para fijar la pensión en 1993 de 203.458 pts. mensuales y desestimó el único motivo del recurso del Instituto Nacional de la Seguridad Social, en el que se denunciaba únicamente la infracción del artículo 54.1 de la Ley General de la Seguridad Social, sosteniendo que la devolución debía al alcanzar al período de cinco años anteriores a la resolución, motivo que fue desestimado por la Sala por "no existir constancia alguna de que el beneficiario hubiera omitido dato alguno sobre su situación y acreditase, en cambio, la existencia de una información puntual de la entidad que realiza el pago de la pensión concurrente y un retraso del propio organismo Gestor en proceder a la regularización". La contradicción existe en el punto en el que la plantea el recurso con la sentencia elegida como contradictoria, porque se trata también de concurrencia de una pensión de la Seguridad Social con un complemento a cargo de una empresa pública, no se había acreditado mala fe por parte del beneficiario y el organismo gestor conocía o estaba en condiciones de conocer la existencia de percepción por encima del tope máximo desde 1987, si bien sólo procedió a la revisión en 1992.

Apreciada la contradicción, hay que examinar la infracción que se denuncia de los artículos 54.1 y 56 de la Ley General de la Seguridad Social de 1974, sosteniendo en definitiva que ni la falta de mala fe por parte del beneficiario, ni el retraso de la Entidad Gestora en proceder a la regularización justifican la excepción a la obligación de reintegrar lo indebidamente percibido hasta un límite temporal de cinco años. Esta argumentación requiere una consideración sobre la doctrina de la Sala relativa al alcance temporal de la obligación de reintegro. En la determinación de éste se ha aplicado con carácter general la regla que establece en cinco años el límite de la obligación de reintegrar las cantidades indebidamente percibidas ( sentencias de 12 y 13 de febrero, 22 de junio, 30 de octubre de 1992, 11 de febrero de 1994, 6 de febrero, 3 de mayo, 5 de junio y 30 de octubre de 1995, que recogen y reelaboran el criterio doctrinal anterior establecido en casación ordinaria, entre otras, en la sentencia de 22 de mayo de 1986 ). Esta regla, que coincide con la que también por vía interpretativa han incorporado las diversas normas sobre recaudación (artículos 37.1 de la Orden 23 de octubre de 1986, artículo 37.1.2 de la Orden de 8 de abril de 1992 y artículo 34.e) de la Orden de 22 de febrero de 1996), tiene, sin embargo, excepciones, cuya delimitación no presenta la necesaria uniformidad. La primera excepción, que ha sido la más inequívoca en su formulación, comprende los supuestos de percepción indebida sobrevenidos como consecuencia del cambio en la interpretación general de determinadas normas, como en el caso de la incompatibilidad entre la pensión de jubilación y el trabajo en la función pública ( sentencias de 17 de abril de 1991, 12 de febrero y 28 de mayo de 1992, 24 de mayo de 1993, entre otras). Pero también se ha aplicado una segunda excepción que pondera la conducta adoptada por el beneficiario y el organismo gestor en relación con el origen de la situación de percepción indebida y su mantenimiento. Esta excepción tiene en cuenta, por una parte, el principio de buena fe y, por otra, los perjuicios que como consecuencia del retraso pueden derivarse para el patrimonio del beneficiario de la acumulación de períodos de percepción indebida, especialmente en los casos en que no puede acudirse al reintegro por deducción del importe de lo adeudado en las mensualidades sucesivas de pensión con la posibilidad de embargo y realización de bienes esenciales para el beneficiario. En esta línea la sentencia de 15 de noviembre de 1991 aplicó analógicamente el límite de tres meses del artículo 54.1 de la Ley General de la Seguridad Social de 1.974 en un supuesto en el que concurría una demora prolongada de la Entidad Gestora en ejercitar la acción de reintegro y la información previa del beneficiario sobre la situación de concurrencia. Este criterio se ha recogido también en otras sentencias, al excluir la contradicción o al rechazar que en el supuesto contemplado concurriera la excepción mencionada.

Pero en la línea doctrinal mayoritaria se ha producido una configuración más rigurosa de la segunda excepción y en este sentido se ha afirmado, en primer lugar, que la buena fe del beneficiario no era por sí sola un elemento suficiente para justificar la aplicación de esta excepción y se ha tendido a identificar la buena fe con una conducta positiva del beneficiario ( sentencias de 10 de noviembre de 1.994, 6 de febrero y 30 de octubre de 1.995), mientras que en la valoración del retraso se ha ponderado que la función del límite de cinco años supone precisamente una reacción frente a la inactividad de la entidad gestora ( sentencias de 3 de mayo, 30 de octubre de 1.995 y las que en ellas se citan). De esta forma, se ha producido en la práctica una limitación de la segunda excepción frente al criterio de la sentencia de 15 de noviembre de 1.991.

La clave para coordinar y precisar estas líneas interpretativas divergentes en esta Sala General viene dada, como señala la sentencia de 14 de mayo de 1996, por la referencia que la propia sentencia de 17 de octubre de 1994 realiza a la necesaria exclusión de los supuestos en que la aplicación del límite de los cinco años llevaría a resultados contrarios a la equidad. Este criterio enlaza con las previsiones del artículo 106 de la Ley Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Común -antes artículo 112 de la Ley de Procedimiento Administrativo -, a tenor del cual "las facultades de revisión no podrán ser ejercitadas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o las leyes". Este precepto contiene una regla específica para resolver la oposición entre los principios de legalidad y seguridad jurídica, que rige para todos los supuestos de anulación o revocación. Esta regla puede aplicarse también para establecer los límites de los efectos temporales de la revisión de los actos declarativos de derechos, y para ello es de interés la referencia que se incorpora, dentro del marco de la habilitación del artículo 3.2 Código Civil, a la equidad, que, en su función correctora, permite moderar los efectos temporales de la revisión mediante la consideración de un conjunto abierto de factores. La norma permite además relacionar uno de esos factores de ponderación (el tiempo transcurrido) con la buena fe, estableciendo así una vía para la aplicación del principio de la protección de la confianza legítima. Por ello, si sobre la base de la buena fe del beneficiario y de la presunción de legalidad del acto administrativo, el transcurso del tiempo -en especial, cuando éste se produce por una demora de la gestora- crea una situación de legítima confianza, la revisión, aunque sea procedente por operar en el marco de la regulación del artículo 145 de la Ley de Procedimiento Laboral en relación con los artículos 102, 103 y concordantes de la Ley Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Común, deberá ponderarse en sus efectos temporales para que éstos no produzcan perjuicios difícilmente reparables en la esfera del beneficiario y que hubieran sido fácilmente superables si desde el principio el organismo gestor hubiera actuado de acuerdo con la información disponible o la que pudo obtener utilizando los elementos normales de gestión. Por otra parte, hay que aclarar que para valorar la buena fe del beneficiario no es suficiente la distinción entre una posición negativa (simple abstención de mala fe) y la acción positiva (normalmente, la información al organismo gestor de los supuestos determinantes del pago indebido), pues en muchos casos la complejidad de la regulación determina que no pueda exigirse al beneficiario un control preciso de la legalidad de la situación que tiene reconocida, cuando ha cumplido los deberes de información que pueden resultar exigibles en cada caso, como por lo demás se reconoce en algunas normas especiales ( disposición adicional 4ª del Real Decreto 2547/1994 y normas similares en los decretos anteriores de revalorización anual de pensiones).

Las consideraciones anteriores permiten establecer algunas conclusiones generales sobre el alcance de la segunda excepción a la regla general que establece en cinco años el tiempo de la obligación de reintegro. Esta excepción se define por la concurrencia de estos dos requisitos: demora en la regulación de la situación y buena fe del beneficiario. A) Con relación al primero, hay que precisar que la demora es un dato objetivo que surge por el transcurso del tiempo a partir del momento en que la entidad gestora contaba con los datos necesarios para regularizar la situación. Se trata, por tanto, de un retraso comprobado, manifiesto y significativo, que hay que valorar en el marco de una gestión social, que afecta a prestaciones destinadas a la cobertura de situaciones de necesidad. B) Con relación al requisito de la buena fe del beneficiario, ésta deberá ser inequívoca e implica el cumplimiento por parte del mismo de sus obligaciones de información conveniente y puntual a la entidad gestora. Será ésta la que, en su caso, habrá de alegar y probar en el proceso que el beneficiario incumplió tales obligaciones. En algunos supuestos y, sobre todo, en los casos derivados de situaciones sobrevenidas, será exigible normalmente una acción positiva del beneficiario, que deberá informar a la entidad gestora de las nuevas circunstancias, aunque quedarán a salvo aquellos casos que la complejidad de la regulación haga inadecuado y extremadamente penoso trasladar esta exigencia al beneficiario.

La aplicación de estos criterios en el presente caso lleva a la desestimación impugnatoria del Instituto Nacional de la Seguridad Social. En primer lugar, la existencia de una actuación de buena fe por parte del beneficiario no es cuestionable: no se reprocha a éste que haya incumplido obligación alguna de proporcionar al organismo gestor la información sobre sus percepciones y se constata un retraso injustificado de este organismo en la regularización de la situación ante "la existencia de una información puntual de la entidad que realizaba, el pago de la pensión concurrente". Por otra parte, no es razonable aquí exigir una mayor diligencia del beneficiario, pues, como señala la sentencia de 3 de abril de 1995, estamos ante una concurrencia entre percepciones, en la que la consideración del complemento a cargo de la empresa como una pensión pública ha sido una cuestión inicialmente controvertida hasta que se produjo la unificación de doctrina en este punto y, aunque el acto de reconocimiento inicial del derecho no implicaba la aceptación de la concurrencia sin la aplicación del tope máximo, la confianza del beneficiario surge también como consecuencia de la actuación de la gestora que, desde 1.986 hasta 1.993, no tuvo en cuenta esta circunstancia, ni el acto de fijación de la cuantía inicial, ni en las revalorizaciones sucesivas, teniendo, sin embargo, a su disposición la información necesaria.

Procede, por tanto, la desestimación del recurso sin que haya lugar a la imposición de costas.

Por lo expuesto, en nombre de S. M. El Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español.