STS, 19 de Febrero de 2001

En el recurso contencioso administrativo núm. 2343/91 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco se dictó sentencia, con fecha 28 diciembre de 1994, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "QUE DESESTIMANDO EL PRESENTE RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Nº 2343/91 INTERPUESTO POR EL SINDICATO LANGILE ABERTZALEEN BATZORDEAK (LAB), REPRESENTADO Y ASISTIDO POR EL LETRADO DON KOLDOBIKA ALBERTA MEJIA CONTRA RESOLUCIÓN DE FECHA 4 DE NOVIEMBRE 1991 DEL CONSEJERO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL DEL GOBIERNO VASCO POR LA QUE SE DESESTIMÓ EL RECURSO DE REPOSICIÓN INTERPUESTO CONTRA ORDEN DE 19 DE JULIO DE 1991 DE DICHO CONSEJERO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL POR LA QUE SE REGULA LA CONCESIÓN DE SUBVENCIONES A LAS CENTRALES SINDICALES MÁS REPRESENTATIVAS OPERANTES EN LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DEL PAÍS VASCO, DECLARAMOS: PRIMERO DECLARAR COMO DECLARAMOS LA CONFORMIDAD A DERECHO DE LAS RESOLUCIONES RECURRIDAS. SEGUNDO NO HACER EXPRESO PRONUNCIAMIENTO EN CUANTO A LAS COSTAS".

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación del Sindicato Langile Abertzale Batzordeak (LAB) se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

Dicha representación procesal, por escrito presentado el 14 de julio de 1995, formaliza el recurso de casación e interesa sentencia por la que se estime íntegramente el recurso de casación, y, en consecuencia, se hagan los pronunciamientos pertinentes de revocación de la recurrida, con todo lo demás que en derecho proceda.

No habiéndose personado ninguna parte recurrida, por providencia de 16 de octubre de 2000, se señaló para votación y fallo el 13 de febrero de 2001, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

Como ha quedado reflejado en el primero de los antecedentes fácticos, Langile Abertzale Batzordeak (L.A.B.) impugnó en instancia la resolución del Consejero de Trabajo y Seguridad Social del Gobierno Vasco, de fecha 4 de noviembre de 1991, por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra la Orden de 19 de julio de 1991 de dicho Consejero, por la que se regulaba la concesión de subvenciones a las centrales sindicales más representativas en la Comunidad Autónoma del País Vasco, si bien la pretensión actora no era de mera anulación de la resolución impugnada sino que, al propio tiempo, se solicitaba el reconocimiento del derecho del Sindicato accionante a percibir [de] la cantidad total de 167.000.000 de pesetas, destinadas a la subvención de las centrales sindicales, la parte que proporcionalmente le corresponda por los resultados proclamados por la resolución de 11 de enero de 1991 y que se concreta en la cantidad de veintiún millones novecientas setenta y siete mil doscientas pesetas (21.977.200 ptas).

La recurrente sostuvo que constituía infracción de lo dispuesto en el artículo 28.1 y 7 de la Constitución que establecen la libertad de sindicación, en relación con los artículos 9.3 y 14 del mismo Texto Fundamental, relativos a la obligación de los poderes públicos de promover las condiciones de igualdad, removiendo los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y al reconocimiento del mismo derecho a la igualdad, la distinción absolutamente ficticia que procede a dividir la totalidad de las partidas presupuestarias para la subvención de las Centrales Sindicales, destinando el 65% a las más representativas y el 35% restante a la totalidad de dichas Centrales. Y para sostener su tesis la parte recurrente citaba las sentencias del Tribunal Constitucional (STC, en adelante) de 14 y 22 de febrero de 1985 y la sentencia del Tribunal Supremo (STS, en adelante) de 30 de julio de 1990.

El Tribunal de instancia, en su sentencia, desestimó la pretensión actora teniendo en cuenta: a) que, en ejecución de la Ley de Presupuestos de la Comunidad Autónoma del País Vasco para 1991, el Departamento de Trabajo y Seguridad Social dictó dos Ordenes, de fecha 19 de julio de 1991, números 2571 y 2572, y esta última, con base en el Programa 13.200, Servicio 21, Concepto 480, Partida 1, "para atender las necesidades derivadas de la representación institucional de los Sindicatos más representativos en virtud de la legislación vigente, distribuye el importe de 108.500.000 pesetas consignado en el crédito presupuestario; b) el objeto concreto del recurso contencioso-administrativo era la desestimación del recurso de reposición interpuesto contra la indicada Orden 2572, de fecha 19 de julio de 1991; c) se discute no sólo la existencia de las subvenciones diferenciadas, sino, frente a lo que ocurría en anteriores supuestos, incluso el importe que se entiende desproporcionado, en cuanto las Centrales Sindicales más representativas reciben el doble de subvención que el resto de las organizaciones que no ostentan dicha cualidad; d) la doctrina de la sentencia del Tribunal Constitucional 20/1985, de 14 de febrero, no era aplicable al caso examinado ya que contemplaba una subvención destinada a distinta finalidad, tan amplia que podía cumplirse con actividades diversas; y e) la medida subvencional trata de contribuir a sufragar los gastos económicos que comporta la actividad de todos los sindicatos que hayan obtenidos representantes en los órganos de representación legalmente previstos, por lo que también resulta razonable que la atribución se efectúe atendiendo a los resultados electorales obtenidos en las últimas elecciones sindicales, mediante un criterio de reparto directamente proporcional con el número de representantes electos en las candidaturas presentadas por los sindicatos beneficiarios.

Frente a dicha sentencia, el recurso de casación se basa en un único motivo de casación formulado al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción de 1956, en la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de abril (LJ, en adelante), por vulneración del artículo 14, en relación con los artículos 7, 28 y 9.3, todos ellos de la Constitución, y 12 de la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical.

Se fundamenta el motivo en que las Ordenes de 19 de julio de 1991, del Departamento de Trabajo y Seguridad Social del Gobierno Vasco, emplean una doble vía de financiación a los Sindicatos: una partida de 108.500.000 pesetas para atender necesidades derivadas del ejercicio de representación institucional, y otra partida de 58.500.000 pesetas para ejercicio de actividades que son propias a las Organizaciones Sindicales, y con ello se excluye de la partida más fuerte a todas las Centrales que hayan obtenido [debe entenderse, no hayan obtenido] el 10% a nivel estatal y el 15% a nivel de la Comunidad Autónoma, lo que resulta discriminatorio, ya que por aplicación del artículo 6.3 de la LO de Libertad Sindical 11/85 (LOLS, en adelante), sólo se autoriza a tener representación institucional ante las Administraciones Públicas u otras entidades y organismos de carácter estatal o de Comunidad Autónoma a los sindicatos "más representativos" que son, según los artículos 6 y 7 de dicha Ley los que obtuvieran los indicados porcentajes.

En una segunda parte de la argumentación, se sostiene el carácter discriminatorio del trato conferido con a los Sindicatos, con base en la doctrina jurisprudencial contenida en las sentencias que se citan:

1. Sentencias del Tribunal Constitucional de 14 y 22 de febrero de 1985, recaídas en sendos recursos de inconstitucionalidad promovidos por el Defensor del Pueblo, que declararon nulas por inconstitucionales las previsiones contenidas en las Leyes 9/1983 y 44/1983, de Presupuestos del Estado para 1983 y 1984, respectivamente, en relación con el reparto entre las Centrales Sindicales de determinadas partidas, por considerar inconstitucional el criterio de la "mayor representatividad" como base para la distribución de subvenciones, cuando debía utilizarse para su otorgamiento, exclusivamente, el de la "representatividad".

2. Sentencia de la Sala Tercera de este Tribunal, de 30 de julio de 1990, confirmatoria en apelación de la de la Audiencia Territorial de Pamplona, de 5 de julio de 1988, y anulatoria de la Orden foral de 28 de abril de 1986, del Departamento de Industria, Comercio y Turismo, sobre distribución de cantidad entre sindicatos con representación en el ámbito de la Comunidad Foral Navarra, en función del número de representantes elegidos con referencia al 31 de diciembre de 1985.

Pues bien, a la vista de la argumentación que se ha sintetizado, asiste razón a la Administración recurrida cuando advierte que se trata de una sustancial reiteración de la ya esgrimida en la instancia, lo que constituye una inadecuada técnica en el recurso de casación, pues, como ha reiterado esta Sala, no cabe olvidar que la impugnación no se dirige contra la disposición o acto administrativo enjuiciado sino contra la sentencia de instancia, de manera que, tomando a ésta como objeto, es preciso aportar argumentos críticos que evidencien en error de la decisión judicial. No obstante, no eludiremos el examen de la línea argumental impugnatoria de la resolución y Orden que vuelve a reiterarse.

Son premisas teóricas de las que se ha de partir necesariamente, las siguientes:

1. Cualquier actuación del Estado o de las Comunidades Autónomas en relación a los Sindicatos ha de respetar la libertad sindical, y por ello el Tribunal Constitucional (SSTC 23/1983, de 25 de marzo, y 20/1995, de 14 de febrero, ha señalado que la libertad sindical comprende el derecho a que la Administración pública no se injiera o interfiera en la actividad de las organizaciones sindicales, y el derecho de éstas a no ser discriminadas por parte de la Administración.

2. El derecho a la libertad sindical, consagrado en el artículo 28.1 CE, comprende el derecho de las organizaciones sindicales a no ser tratadas discriminatoriamente, y la discriminación vedada por tal precepto constitucional se produce cuando la desigualdad de trato está desprovista de una justificación objetiva y razonable, que debe apreciarse en relación a la finalidad y efectos de la medida considerada, debiendo darse una relación razonable de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida. Por ello es atentatoria a tal derecho una subvención de fondos públicos, destinada como ayuda a los sindicatos para el cumplimiento de sus fines, que se destine exclusivamente a los más representativos, con exclusión de los demás, cuando el artículo 7 CE atribuye a todos los sindicatos no solo la defensa, sino también la promoción, de los intereses económicos y sociales que le son propios, es decir, de los trabajadores afiliados.

Ahora bien, de lo que se trata es de determinar si es atentario a dicha libertad sindical y al principio de igualdad en el trato por parte de los poderes públicos (arts 28 y 14 CE) el criterio específico que, para la distribución de una parte de la cantidad presupuestada para subvencionar a las organizaciones sindicales, atiende a los gastos de representación institucional que corresponde sólo a los sindicatos más representativos, y que actúa, además, del criterio utilizado para la distribución de la otra parte de dicha cantidad presupuestada que atiende a un reparto aritmético entre todas las organizaciones sindicales, en función de la respectiva representatividad, para subvencionar las actividades a realizar por aquéllas dentro de los fines que les son propias.

Pues bien, la tesis de la recurrente que considera discriminatorio el referido criterio no puede ser acogida y, desde luego, no resulta avalada la doctrina contenida en las sentencias SSTC 20/1985, 26/1985 y 72/1985 ni por la jurisprudencia de este Alto Tribunal.

Las sentencias del Tribunal Constitucional invocadas se refieren a una hipótesis de subvención distinta, y en ellas puede, incluso, encontrarse argumentos para justificar, en este caso, el reparto de parte de la subvención en razón de los gastos de representación institucional, si de por sí introduce un factor diferencial respecto de los Sindicatos que no tienen participación en dicha representación.

La actividad subvencionada por las leyes que fueron objeto de los recursos de inconstitucionalidad decididos en las sentencias invocadas por la recurrente (Ley 9/1983 de Presupuestos General del Estado para 1983, en la primera, Ley 44/1983, de Presupuestos Generales del Estado para 1984 y Ley 32/1984 de Presupuestos Generales del Estado para 1985) era "la realización de actividades socioculturales, promoción de los trabajadores, organización de actividades de carácter formativo y otras, dentro de los fines de aquéllas", respecto a cuya finalidad, la primera de las sentencias citadas dice "que la finalidad de la subvención es tan amplia y puede cumplirse con actividades tan diversas, que no permite sostener que para su consecución, incluso con un parámetro de máxima eficacia (en la hipótesis de que pudiera ser aplicable para justificar la desigualdad de trato en materia de libertades públicas), sea un criterio objetivo y razonable el de atribuir en exclusiva a las Centrales más representativas mencionadas, como medida proporcionada".

En el presente caso, sin embargo, se trata de subvencionar una carga específica derivada de la acción sindical, y toma como dato tanto "el grado de representación obtenido" como "los gastos derivados del ejercicio de la representación institucional que tienen reconocida [determinadas Centrales sindicales, las más representativas"], siendo, en principio, datos de cómputo concretos, de perfecta objetividad y no limitados a determinados Sindicatos, sino genéricamente abiertos a todos aquellos en los que concurran.

La especial importancia que tiene la representación institucional de los Sindicatos justifica que, establecida una subvención, su participación en ésta puede ser criterio atendible en una política de subvenciones, en la que es lógico que se subvenione a quien soporta la carga derivada de tal participación, y que no se haga lo mismo con los que se hallan en caso contrario.

La objetividad y razonabilidad del criterio elegido la avala la misma STC 20/1985, cuando en su fundamento jurídico tercero, párrafo final, en modo disyuntivo alude a "cualquier criterio que tome en consideración la proporcionalidad de los resultados de las elecciones o los costes que pueda suponerles la participación en el ejercicio de funciones públicas o cualquier otro extremo que se justifique como no discriminatorio" (Cfr. SSTS 9 de diciembre de 1992 y de 30 de septiembre de 1993). Y debe advertirse que el motivo de casación no afronta tanto el importe de las partidas, como la propia existencia de ambas subvenciones diferenciadas.

No obstante, esta misma Sala, en sentencia de 7 de julio de 1995 (rec. cas. núm. 5948/93), ha tenido ya ocasión de pronunciarse sobre una cuestión suscitada en términos similares a los que ahora se propone. Entonces se dijo que el establecimiento de la dualidad de subvenciones, unas destinadas a los Sindicatos más representativos para atender los gastos derivados de dicha representatividad y otras destinadas a la generalidad de los sindicatos es acorde a la legalidad constitucional.

Por consiguiente, hemos de reiterar, una vez más, que no parece constitucionalmente objetable, en principio, la inclusión de dotaciones presupuestarias, a nivel autonómico, destinadas a subvencionar específicamente la participación institucional legalmente atribuida a los Sindicatos más representativos. Pero ello no obsta a que la correcta distribución de los recursos requiera la observancia, al menos, de dos condicionamientos básicos, la transparencia en la dirección finalista de las dotaciones y la proporcionalidad entre el fin objetivo marcado en la ley y los medios facilitados para consecución. Y, como la Orden 2572, de 19 de julio de 1991, del Consejero de Trabajo y Seguridad Social del Gobierno Vasco adolece de la misma falta de mecanismos de control y concreción sobre el destino de las ayudas otorgadas que motivó que la citada sentencia de 7 de julio de 1995 declarara la nulidad de la Orden de 11 de marzo de 1992 del Consejero de Trabajo y Seguridad Social, con base en el principio de unidad de doctrina (uno de los aspectos que integran el principio de seguridad jurídica, art. 9.3 CE), procede un pronunciamiento en los mismo términos que la citada sentencia que sirve de claro precedente. Esto es:

1. La dualidad de subvenciones a que responde la indicada Orden es trasunto de las partidas presupuestarias incluidas en la Ley 1/1991, de 30 de mayo, por la que se aprueban los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Euskadi para 1991, que dispuso, en el Programa 13200: Condiciones de Trabajo y Relaciones Laborales, Servicio 21. Concepto 480, un crédito a las Centrales Sindicales en dos Partidas, la 1, con una dotación de 108.500.000 PTA, "para atender las necesidades derivadas de la representación institucional de los sindicatos más representativos en virtud de la legislación vigente", y la partida 2, dotada con la cantidad de 58.500.000.-PTA, dirigida a subvencionar las actividades a realizar por todas las organizaciones sindicales en función de su representatividad dentro de los fines que les son propias". Y de la legalidad constitucional de tales previsiones no tenemos dudas razonables que justificasen un eventual planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad, que está sujeta a los requisitos establecidos en los artículos 163 CE y 35 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.

2. Resulta acogible cuanto del recurso resulta en relación con la improcedencia de la citada Orden de desarrollo de la mencionada partida de gasto del Presupuesto autonómico, en orden a la ausencia de mecanismos que aseguren el cumplimiento de la finalidad estricta de la subvención encaminada a la asunción de los gastos de representación institucional por las Organizaciones sindicales más representativas, introduciendo un factor de discrecionalidad e indeterminación incompatibles con la libertad sindical, en conexión con el principio de no ingerencia e igualdad de trato entre los sindicatos.

Los razonamientos expuestos justifican la estimación del recurso de casación y que, conforme al artículo 102.1.3º LJ, resolviendo lo que procede, en los términos del debate, se declare la nulidad de la resolución desestimatoria del recurso interpuesto contra la referida Orden 2572, de fecha 19 de julio de 1991, y esta misma Orden, también impugnada del Consejero de Trabajo y Seguridad Social del Gobierno vasco. Pero sin que pueda, sin embargo, acogerse la pretensión del reconocimiento de la situación jurídica individualizada que se propugna en la demanda del recurso contencioso administrativo, consistente en el reconocimiento del derecho del Sindicato accionante "a percibir [de] la cantidad total de 167.000.000 de pesetas (destinados -debe entenderse destinadas- a la subvención de las centrales sindicales) la parte que proporcionalmente le corresponda por los resultados proclamados por las resolución de 11-1-91 y que se concretan en la cantidad de veintiún millones novecientas setenta y siete mil doscientas pesetas (21.977.200)", pues la constitucionalidad del doble criterio establecido en la correspondiente partida presupuestaria de la Ley de los Presupuestos para Euskadi en 1991, Ley 1/1991, de 30 de mayo, a que se ha hecho referencia, conlleva inevitablemente el rechazo de la solicitud actora que se traduce en la participación en una distribución forzosa e indiferenciada de ambas subvenciones [o en la suma globalizadora de las dos cantidades] entre todos los sindicatos, en proporción aritmética a su correspondiente capacidad representativa electoral (Cfr. STS de 7 de julio de 1995).

Dados los términos del artículo 102.1.3º LJ, no procede afectuar declaración sobre condena en costas.

Vistos los preceptos legales citados y los demás de general y común aplicación.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,