STS, 27 de Enero de 2003

Ponente:Juan Antonio Xiol Ríos
Número de Recurso:388/2000
Procedimiento:RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO??
Fecha de Resolución:27 de Enero de 2003
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
RESUMEN

Real Decreto 29/2000, de 14 de enero, sobre nuevas formas de gestión del Instituto Nacional de la Salud. I. La abrupta introducción de una materia en las leyes de acompañamiento que pueda significar una modificación sustancial de las normas que serían susceptibles de ser clasificadas en el concepto atípico de «Derecho codificado» ¿dentro del cual podrían incluirse las leyes principiales, básicas y que constituyen cabeza de grupo de los distintos sectores del ordenamiento¿, puede ser susceptible de ser considerada como contraria al principio de seguridad jurídica en el supuesto de que no se advierta la justificación suficiente para introducir en la ley de acompañamiento una modificación legislativa cuya eficacia y certeza está en gran parte subordinada a su consideración en relación con el resto del sistema o subsistema en el cual pretende realizarse y cuyos efectos son susceptibles de proyectarse sobre un sector importante del ordenamiento. La Sala no considera procedente plantear cuestión de inconstitucionalidad del artículo 111 de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, por infracción del principio de seguridad jurídica, por las siguientes razones: a) La materia regulada no puede considerarse como una modificación sustancial de los preceptos de una ley principial o cabeza de grupo, puesto que no es total ni se produce ex novo. b) La materia regulada no puede considerarse ajena a la materia presupuestaria. La Ley 65/1997, de 30 diciembre, de Presupuestos generales del Estado para 1998, establece el régimen presupuestario de las fundaciones de naturaleza o titularidad pública. c) Existen diversos documentos y antecedentes, algunos de ellos parlamentarios y otros gubernativos y doctrinales que demuestran que el problema de la financiación de la sanidad venía siendo considerado de manera especial por los poderes públicos. II. La reserva de ley que establece la Constitución en relación con la creación de órganos de la Administración (la cual puede entenderse que comprende los entes instrumentales con personalidad jurídica propia que forman parte de la Administración del Estado) no tiene carácter absoluto, sino relativo, como se desprende de la expresión «creados... de acuerdo con la ley» (no «por ley») y, en consecuencia, como recoge la sentencia del Tribunal Constitucional 60/1986, permite compartir la regulación de una materia entre la ley ¿o norma con fuerza o valor de ley¿ y el reglamento, ya que la Constitución no ha reservado expresa y directamente a la ley la creación, modificación y supresión de tales órganos. III. Según la jurisprudencia constante del Tribunal Constitucional el traspaso de servicios es condición del pleno ejercicio de las competencias estatutariamente transferidas cuando según su naturaleza sea necesario e imprescindible, caso en el cual es constitucionalmente lícito el ejercicio de las competencias por el Estado mientras los servicios no sean transferidos. Así resulta del principio de continuidad en la prestación de los servicios públicos, que no consiente que en virtud de la pendencia de una transferencia puedan quedar en suspenso determinados aspectos relativos a la organización o a la prestación del servicio en consideración a una posible diferencia de criterio político con el ente receptor de la futura transferencia. IV. No se atribuye efecto invalidante a la omisión en el procedimiento de elaboración de la norma del informe o dictamen del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, al menos en aquellos casos en los que no se trata de una materia directamente prevista como objeto de su competencia y siempre que el acierto de la decisión esté suficientemente garantizado mediante los adecuados dictámenes, informes, consultas y audiencia de los interesados.

 
ÍNDICE
CONTENIDO

D. JUAN ANTONIO XIOL RIOSD. MARIANO BAENA DEL ALCAZARD. ANTONIO MARTI GARCIAD. RAFAEL FERNANDEZ MONTALVOD. RODOLFO SOTO VAZQUEZ

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintisiete de Enero de dos mil tres.

Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Cuarta, constituida por los señores al margen anotados, el recurso de instancia que con el número 388/2000, ante la misma pende de resolución, interpuesto por la Procuradora Doña Pastora García-Manzano Jiménez de Andrade en nombre y representación de la Confederación Estatal de Sindicatos Médicos (CESM), contra el Real Decreto 29/2000, de 14 de enero, sobre Nuevas Formas de Gestión del Instituto Nacional de Salud, siendo partes recurridas la Administración General del Estado, representada por el Sr.Abogado del Estado y el Instituto Nacional de la Salud, representada por el Procurador Don Carlos De Zulueta Cebrián.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La representación procesal de la Confederación Estatal de Sindicatos Médicos interpuso el 10 de marzo de 2000 recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 29/2000, de 14 de enero, sobre Nuevas Formas de Gestión del Instituto Nacional de la Salud.

SEGUNDO

En el escrito de demanda presentado por la representación procesal de la parte actora se consignan, en síntesis, los siguientes hechos y fundamentos de derecho:

Hechos

El Real Decreto 29/2000, de 14 de enero, ha sido publicado en el Boletín Oficial del Estado el 25 de enero de 2000. Se dicta en desarrollo del artículo 111 de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social. El mencionado artículo de la Ley y el Real Decreto introducen una nueva figura entre las nuevas formas de gestión de los servicios y centros sanitarios: las fundaciones públicas sanitarias.

Dicha figura constituye, en realidad, una adaptación al ámbito sanitario de los organismos públicos que se regulan en la Ley 6/1997, de 14 de abril.

En el recurso se plantean cuestiones que afectan ostensiblemente a la constitucionalidad y legalidad de la norma, sin discutir su oportunidad, y se solicita que se plantee cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional respecto del citado artículo 111 de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre.

Entre las organizaciones consultadas durante la elaboración de la norma se encontraba la demandante, que presentó el oportuno informe. La misma rechazó, junto a otras organizaciones sindicales y profesionales, el borrador inicial propuesto por el Instituto Nacional de la Salud por diversos motivos, muchos de los cuales son los que justifican el recurso.

Fundamentos de derecho

Primero

El fenómeno en el que se enmarca la norma reglamentaria ahora impugnada es la llamada «huida del Derecho administrativo».

Dicho fenómeno nace de la crisis del Estado social. El sector sanitario es el más directamente afectado por la crisis, fundamentalmente, por el incremento constante de los gastos sanitarios. Este incremento deriva, entre otros factores, del envejecimiento de la población, de la falta de educación sanitaria, del cambio del propio concepto de salud y del progreso tecnológico.

Resulta sorprendente que a mediados de los años ochenta, cuando la mayoría de los países de nuestro entorno iniciaba los primeros pasos hacia reforma del sistema sanitario, se elaboró la Ley General de Sanidad, que responde claramente a un modelo sanitario utilizado en el momento de apogeo del Estado de bienestar (sistema sanitario universalizado).

La primera aproximación hacia la reforma de los servicios de sanidad tiene lugar en el año 1990, cuando, el 13 de febrero, el Pleno del Congreso de los Diputados aprobó una proposición no de Ley presentada por el Grupo Parlamentario del Centro Democrático y Social, en la que instaba al Gobierno a promover la constitución por el Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud de una Comisión para el análisis, evolución y propuesta de mejoras del Sistema Nacional de Salud.

Creada dicha Comisión el 4 de junio de 1990, el informe elaborado por la misma, llamada Comisión de Análisis y Evaluación del Sistema Nacional de Salud, aparece en 1991 con el nombre de «Informe Abril». El informe reconoce que las reformas que pueden proponerse no pueden afectar al núcleo básico de equidad y solidaridad que constituye la médula del sistema. Para escapar de la burocracia, el Informe propone la creación de nuevas formas jurídicas encargadas de la gestión sanitaria. Propone que los centros hospitalarios se conviertan en sociedades anónimas sometidas al Derecho privado.

La reforma no vuelve a impulsarse hasta que se dicta el Real Decreto-ley 10/1996, de 17 de junio, de habilitación de nuevas formas de gestión del Sistema Nacional de Salud. Esta norma fue criticada por entender algún sector que perseguía la privatización de la sanidad y por la amplitud desmedida de las posibilidades organizativas que plantea. Sin embargo, en el pensamiento de los impulsores estaba la idea de convertir a las fundaciones en la piedra angular del sistema.

La Ley de Convalidación 15/1997 recoge una redacción mucho más comedida que la del Real Decreto. La doctrina entendió que la Ley, al hablar de entidades de naturaleza o titularidad pública, no permitía la creación de fundaciones para la gestión de los servicios sanitarios, ya que éstas no son de naturaleza ni de titularidad pública. La solución no era otra que la de elaborar una norma que regulase las impropiamente denominadas fundaciones públicas o administrativas. Ello se hizo por medio de una enmienda presentada en el Senado, que incluyó un artículo 111 en la Ley 50/1998, de 30 de diciembre.

La fundación pública sanitaria se equipara a las entidades públicas empresariales reguladas en los artículos 53 siguientes de la Ley 6/1997, de 14 de abril. La figura tiene también algunas notas propias de los organismos autónomos (artículo 45 y siguientes de la misma Ley). La nueva figura jurídica queda incardinada en la Administración institucional. La Ley la define de manera imprecisa como perteneciente al ámbito de los organismos públicos, entre los cuales se encuentran tanto los organismos autónomos como las entidades públicas empresariales. La regulación de la nueva figura era, asimismo, muy superficial.

Por el Ministerio de Sanidad y Consumo se iniciaron los trámites para el desarrollo reglamentario el artículo 111 de la Ley 50/1998 y, como fruto de todo ello, se dicta el Real Decreto impugnado.

La norma parte de un principio general de que los centros sanitarios existentes en la actualidad sólo podrán convertirse en fundaciones públicas sanitarias o en consorcios (disposición adicional 5ª).

La disposición adicional sexta recoge un programa de conversión de los centros en fundaciones públicas sanitarias.

Debe destacarse paralelamente la existencia de dos documentos sin naturaleza normativa.

Por una parte, el Acuerdo de 18 de diciembre de 1997 de ratificación por el Pleno del Congreso de los Diputados del informe elaborado por la Subcomisión sobre la consolidación y modernización del Sistema Nacional de Salud aprobado por la Comisión de Sanidad y Consumo el 21 de octubre de 1997. En su apartado número 8 se recomienda facilitar la extensión de las nuevas formas de gestión a toda la red asistencial pública. Se recomienda asimismo la definición de unas características comunes de la organización interna de los entes o empresas públicas sanitarias. En el texto se destaca la indispensable participación del Consejo Interterritorial en la definición de las nuevas formas de gestión, participación omitida en el trámite de elaboración de la norma.

En segundo lugar, el Plan Estratégico del INSALUD, presentado a finales de 1998, en el que se recogen las diferentes directrices para la homologación de los centros. El Plan Estratégico establece que todos los centros de Atención Especializada deben elaborar sus propios planes estratégicos. Añade que los centros hospitalarios que quieran adquirir personalidad jurídica propia deben solicitarlo en el propio plan estratégico.

Segundo

La norma reglamentaria se dicta en desarrollo de una norma jurídica viciada de inconstitucionalidad y se solicita que se plantee cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional.

El artículo 111 de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social, es inconstitucional al exceder su contenido de la materia presupuestaria a la que deben ajustarse las denominadas «leyes de acompañamiento».

Reiterada jurisprudencia constitucional declara inconstitucional la regulación por la Ley de Presupuestos de determinadas materias que no forman parte del ámbito que le confiere la Constitución en su artículo 134.

La Ley de Medidas es una ley auxiliar cuyas disposiciones sirven de complemento necesario para la mejor y más eficaz ejecución del presupuesto y de la política del Gobierno. Se entiende que la doctrina del Tribunal Constitucional sobre los límites materiales de las leyes presupuestarias es aplicable también a las leyes de acompañamiento, como meramente auxiliares.

La Ley de presupuestos debe tener un contenido directamente vinculado a los ingresos y gastos. La Ley de Acompañamiento debe tener un contenido al menos indirectamente vinculado con tal materia. En otro caso se incurre en inconstitucionalidad por infracción del principio de seguridad jurídica.

La Ley de acompañamiento tiene un objeto y una función específica reconocida por el ordenamiento, al igual que la Ley de Presupuestos.

La cuestión de inconstitucionalidad que se interesa no se plantea sobre la totalidad de la Ley, sino tan sólo sobre el artículo 111 de la misma. La creación de las fundaciones públicas sanitarias no guarda conexión alguna con las previsiones de ingresos y gastos. Se crea la figura y se establece, a grandes rasgos, su régimen jurídico, sin recoger ningún plan o programa de futuro relativo a la implantación de la misma en el «territorio INSALUD».

La regulación injustificada de una materia no estrictamente presupuestaria, como es la creación de las Fundaciones Públicas, mediante la Ley de Medidas crea una situación de incertidumbre que origina la vulneración del principio de seguridad jurídica. Así ha de entenderse aplicando la doctrina del Tribunal Constitucional que propugna que una regulación injustificada por medio de los Presupuestos de una materia no estrictamente presupuestaria ataca a la seguridad jurídica, la cual es predicable también de aquellas leyes que cumplen una función específica y gozan de un objetivo normativo delimitado y concreto, como es el caso de las llamadas leyes del acompañamiento.

Diversos autores se preguntan si la Ley de Acompañamiento constituye un expediente técnico para eludir el impedimento constitucional del límite contenido en el artículo 134 o un cajón de sastre donde todo cabe en una acumulación híbrida y desorganizada, mientras que, al gozar las leyes de acompañamiento de un objeto delimitado fruto de su función específica, entraña falta de claridad la inclusión de materias fuera de los correspondientes límites. Dicha Ley ha llegado a ser calificada por algunos autores como verdadero fraude a la Constitución.

Por otra parte, la técnica empleada para elaborar las leyes de acompañamiento vulnera la regla de especialización parlamentaria al omitir un trámite fundamental como es la intervención de la Comisión de Sanidad.

Tercero

El Real Decreto vulnera el principio de autonomía al condicionar la política sanitaria de las Comunidades Autónomas que van a ver próximamente culminada la transferencia de las competencias sanitarias.

El Real Decreto 29/2000, sin perjuicio de que a través del mismo el poder central ejercita funciones que tiene hoy atribuidas, no ha contado con participación alguna de las Comunidades Autónomas en su elaboración, lo cual produce una limitación injustificada de las futuras potestades que, en breve, van a recibir.

Cita los artículos 149.1.16º de la Constitución (sanidad exterior, bases de la sanidad interior, coordinación general de la sanidad y planificación, alta inspección y legislación sobre productos sanitarios como competencias exclusivas del Estado) y 148.1.21º (competencia autonómica en materia de sanidad e higiene en los términos que establezca el respectivo Estatuto de Autonomía).

El artículo 52 de la Ley 14/1986, de 25 de abril completa el reparto de competencias.

De este precepto se desprende que la competencia sobre la gestión y control de los Servicios de Salud puede ser recogida por las Comunidades Autónomas mediante su inclusión en los Estatutos de Autonomía, con independencia de que la competencia haya sido efectivamente transferida.

La práctica totalidad de las Comunidades Autónomas han incluido en sus Estatutos la citada competencia de gestión y funcionamiento de los Servicios de Salud, pese a que no se había transferido todavía dicha competencia. Cita los casos de Aragón, Asturias, Baleares y Extremadura.

Es cierto que el Real Decreto establece en su artículo 2 que su ámbito de aplicación queda circunscrito al denominado «territorio INSALUD». Sin embargo, la elaboración de una norma reglamentaria de tal naturaleza en un periodo tan avanzado de la transferencia constituye una limitación de las potestades que van a corresponder, de inmediato, a las Comunidades Autónomas que actualmente no gestionan plenamente sus servicios sanitarios. Téngase encuentra que el proceso de transferencia, según ha anunciado el propio Ministerio de Sanidad y Consumo, va a quedar culminado en los próximos dos años.

Cita la sentencia del Tribunal Constitucional 209/1990, en relación con el principio de lealtad constitucional en orden a la finalización efectiva del reparto de competencias.

Este problema fue advertido por la Dirección General de Presupuestos de la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos del Ministerio de Economía y Hacienda en el informe de 6 de septiembre del 1999, que obra en el expediente administrativo. En él se habla de las disfunciones que podrían generarse en el supuesto de que la respectiva Comunidad Autónoma no considerase adecuado el modelo de gestión elegido.

No puede argumentarse que la participación de las Comunidades se produjo al tramitarse la enmienda que introdujo el citado artículo 111 de la Ley 50/1998, pues dicha enmienda fue únicamente discutida en el Senado y entre el mencionado artículo y el Real Decreto hay una diferencia sustancial. El artículo se limita a crear la figura dando unas pinceladas superficiales sobre su régimen jurídico, mientras que el Real Decreto recoge un principio general de conversión y un programa para su desarrollo.

Cuarto

En la elaboración del Real Decreto se ha vulnerado el artículo 47 de la Ley General de Sanidad, pues no ha sido escuchado el Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud.

Cita, asimismo, el preámbulo y artículo 7.1 y 2 del Reglamento interno del citado Consejo Interterritorial aprobado en sesión plenaria del 20 de diciembre de 1993.

Se refiere de nuevo al Acuerdo parlamentario ratificado por el Pleno del Congreso de los Diputados el 18 de diciembre de 1997 en relación la participación del Consejo Interterritorial.

Cita la sentencia del Tribunal Supremo de 12 de mayo de 1998. El Tribunal Supremo salva el vicio de nulidad por entender que la norma reglamentaria no afecta a las cuestiones acerca de las cuales debe ser consultado el citado Consejo. Interpretada la doctrina en sentido contrario, puede afirmarse que en este caso sí que era precisa la participación del Consejo Interterritorial.

La participación del Consejo Interterritorial constituye, por lo demás, un trámite habitual (por ejemplo Real Decreto 2070/1999 y Real Decreto 1293/1999).

Quinto

El Real Decreto infringe el artículo 61 de la Ley 6/1997 y, por ende, el artículo 103.2 de la Constitución. Se solicita que se plantee cuestión de inconstitucionalidad contra el artículo 111 de la Ley 50/1998.

La nueva figura tiene su encaje legal en los organismos públicos regulados en la Ley 6/1997. La denominación de fundaciones es un mero espejismo.

Pues bien, la regulación que el Real Decreto hace de las entidades públicas empresariales sanitarias contradice el régimen jurídico de los organismos públicos. En efecto, el artículo 61.1 de la Ley 6/1987 dispone que la creación de los mismos se efectuará por Ley. Por el contrario el artículo 64 del Real Decreto prevé la aprobación por el Consejo de Ministros a propuesta del Ministro de Sanidad y Consumo. Existe una contradicción evidente entre lo dispuesto en el artículo 61.1 de la Ley 6/1997 y el artículo 64 del Real Decreto.

Algún autor ha señalado que la pretensión ha sido la de crear una figura híbrida, mezcla entre el organismo autónomo y la entidad pública empresarial, con el fin de evitar acudir a una norma con rango de ley para su creación. Tal observación es discutible, ya que la naturaleza híbrida de la figura no afecta al problema que nos ocupa, pues la exigencia se extiende tanto a los organismos autónomos como a las entidades públicas empresariales.

Cita el preámbulo del Real Decreto 1162/1999, de 2 de junio, por el que se regula el contenido del plan inicial de actuación de los organismos públicos previsto en el artículo 62 de la Ley 6/1997, sobre el mandato de que el Gobierno conozca previamente a la creación de un organismo la propuesta de estatutos y el plan inicial de actuación del mismo con la finalidad de garantizar que su creación esté avalada por suficientes razones de eficacia y eficiencia.

La Memoria Justificativa de la enmienda que introduce el artículo 111 en la Ley 50/1988 afirma que el régimen jurídico del artículo 61 de la Ley 6/1997 no puede servir por su rigidez para la transformación de las instituciones y centros sanitarios actuales. El requisito que se omite no nace de la propia Ley 6/1997, sino del artículo 103.2 de la Constitución. El argumento empleado es inconsistente, pues existe la posibilidad de emplear una Ley para constituir varias fundaciones públicas sanitarias al mismo tiempo. Tal es la conclusión alcanzada por la doctrina.

Tampoco puede aceptarse que exista una deslegalización de la materia por el artículo 111.3 de la Ley 50/1998. Sin perjuicio de que este precepto incurre en inconstitucionalidad, la exigencia de la creación de los organismos públicos por Ley deriva de la propia Constitución. Así se desprende del artículo 103.2 de la misma. La creación de un organismo público exige una ley formal.

Por otra parte, el artículo 64 del Real Decreto infringe la garantía institucional que se consagra el en artículo 103.2 de la Constitución, en virtud del cual los órganos de la Administración del Estado deben ser creados por Ley.

Termina solicitando que, previo planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad sobre las materias que se citan en el escrito, se dicte sentencia por la que, estimando el recurso, se declare la nulidad total o, en su defecto, parcial -en concreto, del artículo 64- de la disposición recurrida.

TERCERO

En el escrito de contestación a la demanda presentado por la Abogacía del Estado se formulan, en síntesis, las siguientes alegaciones:

El Real Decreto recurrido desarrolla la Ley 15/1997, así como la Ley 50/1998. En él se realiza una regulación general aplicable a todas las nuevas formas de gestión añadiendo una específica para cada una de las figuras jurídicas contempladas en el proyecto y relativas a las fundaciones constituidas al amparo de la ley 30/1994, los consorcios, las sociedades estatales y las fundaciones públicas sanitarias.

El Consejo de Estado reconoció la legalidad del proyecto.

Dicha legalidad se funda, además de en las disposiciones recogidas en el informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Sanidad y Consumo, en la Ley General de Sanidad, la cual establece en su artículo 7 los principios a que se somete la organización y funcionamiento de los servicios sanitarios, y en el Texto Refundido de la Ley General de Seguridad Social (Real Decreto Legislativo 1/1994), el cual prevé que las entidades gestores desarrollarán su actividad en régimen descentralizado y que los centros asistenciales podrán ser gestionados y administrados por las entidades locales.

La Ley 30/1994 declara que las personas jurídicas públicas tendrán capacidad para constituir fundaciones.

El Real Decreto-ley 10/1996 habilitó nuevas formas de gestión del INSALUD y la Ley 15/1997, en que se convirtió aquel Real Decreto-ley, dispuso que la gestión de los establecimientos sanitarios podrá llevarse a cabo a través de la constitución de entidades de naturaleza o titularidad pública.

La Ley 65/1997, de Presupuestos Generales del Estado para 1998, establece el régimen presupuestario de las fundaciones de naturaleza o titularidad pública con respecto a las entidades creadas o nuevas formas de gestión del INSALUD.

La Ley 50/1998 se refiere a las fundaciones públicas sanitarias en su artículo 111.

El preámbulo de la disposición impugnada recoge que la Ley 6/1997 incluyó en la categoría de organismos públicos las entidades públicas empresariales y los organismos autónomos, entidades ambas de adaptación compleja al ámbito sanitario. Para acomodar técnicamente dicha Ley a las peculiaridades del ámbito sanitario y preservar el carácter estatutario de su personal se incluyó en la ley 50/1998 la regulación del artículo 111.

Con dicha regulación las fundaciones públicas sanitarias se incorporan al conjunto de entidades de naturaleza o titularidad pública admitidas en Derecho a que se refiere la Ley 15/1997. Se configuran como la adaptación al ámbito sanitario de las entidades públicas empresariales recogidas en la Ley 6/1997.

No es exacta la afirmación de que aparecen equiparadas las fundaciones públicas sanitarias a entidades públicas empresariales, porque dichas fundaciones han sido configuradas como la adecuada adaptación al ámbito sanitario de aquellas entidades, pero no participan de su naturaleza y requisitos.

Al afirmar que es aplicable al artículo 111 de la Ley 50/1988 la jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre las Leyes de Presupuestos, la recurrente olvida que el precepto invocado no es el único en que se fundamenta la legalidad del Real Decreto recurrido.

La Ley 65/1997, de Presupuestos Generales del Estado para 1988, establece el régimen presupuestario de las fundaciones de naturaleza o titularidad pública. La jurisprudencia constitucional que se cita no es aplicable, puesto que hace referencia exclusivamente a las Leyes de Presupuestos. La propia Ley de Presupuestos Generales del Estado ya regula el régimen presupuestario de las fundaciones de naturaleza o titularidad pública.

El Real Decreto recurrido tiene además apoyo en la ley 15/1997 y en el artículo 6.4 de la Ley 30/1994.

Finalmente, no puede negarse la relación del contenido del texto recurrido con los presupuestos, no sólo a tenor de lo dispuesto en el artículo 15 de la ley de Presupuestos para 1998, sino en función de su contenido, con el que se pretende dotar de una más ágil actuación a los diferentes órganos y entidades dependientes del INSALUD con el consiguiente ahorro de contenido económico.

El Real Decreto no lesiona el principio de autonomía constitucional. Conforme a su artículo 2 es aplicable únicamente a los centros, servicios y establecimientos gestionados por el INSALUD y que adopten cualquiera de las nuevas formas de gestión aplicables únicamente a los centros en el ámbito nacional del INSALUD. En el artículo 40 se reserva al INSALUD dentro del ámbito de sus competencias la facultad de constituir fundaciones sometidas al Real Decreto mediante autorización aprobada por Consejo de Ministros a propuesta del Ministerio de Sanidad y Consumo.

La supuesta vulneración del principio de autonomía no puede fundarse en una lesión de futuros traspasos a las Comunidades Autónomas, porque la jurisdicción no está facultada para prevenir estas supuestas limitaciones de futuras potestades que puedan recibir las Comunidades.

La alegación sobre omisión del informe del Consejo Interterritorial puede ser respondida con las propias palabras de la sentencia que cita de 12 de mayo de 1998. El amplio trámite de audiencia y de intervención de organismos públicos y privados en la elaboración de la norma, junto con las consultas, estudios, informes y dictámenes, constituyen cobertura bastante para garantizar su legalidad y no puede atribuirse efecto invalidante a la omisión de un informe de un órgano que está llamado a ser vehículo permanente de comunicación e información de los distintos servicios de salud.

El Real Decreto no infringe el artículo 61 de la Ley 6/1997 ni el artículo 103.2 de la Constitución.

El artículo 61 citado no es aplicable a las fundaciones públicas sanitarias. El artículo 103.2 de la Constitución no expresa que los órganos de la Administración del Estado han de ser creados por la Ley, sino de acuerdo con la Ley. La propia Ley 50/1988 da cobertura al Real Decreto, lo cual permite la regulación de las fundaciones públicas sanitarias con la creación de las mismas por el Gobierno en perfecta armonía con la Ley.

Termina solicitando que se dicte sentencia por la que, desestimando el recurso jurisdiccional, se confirme la disposición recurrida.

CUARTO

Acordado el recibimiento a prueba, se acordó la práctica de documental.

Se recibió un oficio de la Directora General de relaciones Institucionales y Alta Inspección del Ministerio de Sanidad y Consumo, en el cual se hacía constar que el proyecto del Real Decreto impugnado no figura incluido en los asuntos tratados en las sesiones plenarias del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud celebradas con anterioridad a su publicación. No obstante, se indicaba que en la sesión celebrada el 14 de diciembre de 1998 figuró como punto 9 del Orden del Día el relativo a «Informe sobre las Fundaciones Públicas Sanitarias», y que el Pleno se dio por informado de la propuesta sobre Fundaciones Públicas Sanitarias, incluida en el proyecto de Ley de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social para 1999, texto posteriormente publicado como Ley 50/1998, de 30 de diciembre, cuyo artículo 111 vino a desarrollar el Real Decreto 29/2000, de 14 de enero.

QUINTO

En el escrito de conclusiones presentado por la representación procesal de la parte actora se realizan alegaciones insistiendo en las posiciones ya mantenidas en la demanda en relación con la inconstitucionalidad de la norma jurídica en cuyo desarrollo se dicta la norma reglamentaria impugnada; con la vulneración por ésta del principio de autonomía consagrado en la Constitución al condicionar la política sanitaria de las Comunidades Autónomas -las cuales han recibido el 1 de enero de 2002, como ya se anunciaba en el escrito de demanda, la transferencia de las competencias sanitarias-; con la vulneración del artículo 47 de la Ley General Sanidad, al no haber sido escuchado el Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud; y con la infracción del artículo 61 de la Ley 6/1997 y, por ende, de lo dispuesto en artículo 103.2 de la Constitución.

SEXTO

Por medio de otrosí solicita que, como diligencia para mejor proveer, se remita oficio a las Consejerías de Sanidad de las Comunidades Autónomas de Castilla-La Mancha, Castilla y León, Madrid, Principado de Asturias, Cantabria, La Rioja, Murcia, Aragón, Extremadura y Baleares para que por las mismas se certifique acerca de los extremos relativos a la no discusión del Real Decreto en el Consejo Interterritorial; a la omisión de informe de éste; y a que las Comunidades Autónomas cuya gestión de los servicios sanitarios no les había sido íntegramente transferida no participaron en la elaboración del Real Decreto. La necesidad de la diligencia se funda en los términos de la certificación emitida por el Ministerio de Sanidad y Consumo, que se considera confusa.

La Sala se pronunció en el sentido de que en su momento, fijado el señalamiento para deliberación y fallo, decidiría sobre este extremo.

SÉPTIMO

En el escrito de conclusiones presentado por el abogado del Estado se insiste en las posiciones mantenidas en el escrito de contestación en relación con la no inconstitucionalidad del artículo 111 de la Ley 50/1998; con la falta de vulneración del principio de autonomía constitucional reconocido en el artículo 137 de la Constitución; con la no vulneración del artículo 47 de la Ley General de Sanidad por la falta de informe del Consejo Interterritorial; y con la improcedencia del recurso en cuanto a la última alegación de inconstitucionalidad del artículo 111 de la ley 50/1998.

Termina solicitando que se dicte sentencia con expresa desestimación del recurso y por la que se declare ajustada a Derecho la disposición recurrida.

OCTAVO

En el escrito de conclusiones formulado por la representación procesal del INSALUD se manifiesta que la parte se adhiere a las conclusiones formuladas por el abogado del Estado.

NOVENO

Por necesidades del servicio se dejó sin efecto el señalamiento previsto para el día 2 de octubre de 2002, y se señaló nuevamente para el día 21 de enero de 2003, en que tuvo lugar.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Planteamiento del recurso. La Confederación Estatal de Sindicatos Médicos impugna el Real Decreto 29/2000, de 14 de enero, sobre nuevas formas de gestión del Instituto Nacional de la Salud.

1) Solicita que, previamente a resolver la pretensión de nulidad, se plantee ante el Tribunal Constitucional cuestión de inconstitucionalidad sobre el artículo 111 de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, Medidas fiscales, administrativas y del orden social -de la que el Real Decreto impugnado constituye «desarrollo necesario», según su preámbulo-, en el cual se incluye la regulación de las fundaciones públicas sanitarias.

Las dudas de inconstitucionalidad del expresado artículo se fundan en la demanda en dos consideraciones:

  1. Se estima que el artículo 111 de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social, puede ser inconstitucional al exceder su contenido de la materia presupuestaria a la que deben ajustarse las denominadas «leyes de acompañamiento». En la tesis de la recurrente, al igual que la Ley de presupuestos debe tener un contenido directamente vinculado a los ingresos y gastos, la Ley de Acompañamiento debe tener un contenido al menos indirectamente vinculado con tal materia. En otro caso se incurre en infracción del principio constitucional de seguridad jurídica. La creación de las fundaciones públicas sanitarias no guarda -afirma- conexión alguna con las previsiones de ingresos y gastos.

    Se crea la figura y se establece, a grandes rasgos, su régimen jurídico, sin recoger ningún plan o programa de futuro relativo a la implantación de la misma en el «territorio INSALUD».

  2. La nueva figura de las fundaciones públicas sanitarias tiene su encaje legal en los organismos públicos regulados en la Ley 6/1997, pero su regulación no se atiene a lo dispuesto en el artículo 61.1 de la Ley 6/1987, que ordena que la creación de los mismos se efectuará por Ley. El artículo 64 del Real Decreto prevé la aprobación por el Consejo de Ministros a propuesta del Ministro de Sanidad y Consumo. El requisito que se omite no nace de la propia Ley 6/1997, sino del artículo 103.2 de la Constitución, que puede, en consecuencia, resultar infringido.

    2) Según la demanda, el Real Decreto es nulo por vulnerar el principio de autonomía al condicionar la política sanitaria de las Comunidades Autónomas que en el momento de dictarse iban a ver próximamente culminada la transferencia de las competencias sanitarias y que, efectivamente, según se recuerda en el escrito de conclusiones, han recibido dichas transferencias el 1 de enero de 2002.

    3) Finalmente, la actora considera que en la elaboración del Real Decreto se ha vulnerado el artículo 47 de la Ley General de Sanidad, pues no ha sido escuchado el Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, lo que acarrea su nulidad.

SEGUNDO

Constitucionalidad de las llamadas leyes de acompañamiento. La constitucionalidad de las llamadas leyes de acompañamiento presupuestario ha sido puesta en entredicho por la doctrina desde distintas perspectivas.

  1. De modo general, se ha estimado en ocasiones que dicha figura puede incurrir en fraude de ley al tratar de eludir las restricciones impuestas a la Ley de Presupuestos Generales del Estado por el artículo 134 de la Constitución, tal como ha sido interpretado por el Tribunal Constitucional.

    Desde esta misma perspectiva general, se ha criticado dicha figura observando la técnica legislativa y el procedimiento empleado. Las leyes de acompañamiento incluyen una serie de materias heterogéneas con sujeción a un calendario de urgencia impuesto por la necesidad de que se tramiten paralelamente a la Ley de Presupuestos y permiten sustraer la materia al estudio de las Comisiones parlamentarias respectivamente competentes, para atribuirlo de modo exclusivo a la Comisión de Economía, Comercio y Hacienda, en el Congreso de los Diputados, y a la Comisión de Economía y Hacienda, en el Senado.

  2. De modo particular, se ha sostenido que las leyes de acompañamiento deben limitarse por su finalidad a un objeto específico, consistente en aquellas disposiciones que sean necesarias para complementar la Ley de Presupuestos y que, por consiguiente, guarden una relación al menos indirecta con la previsión de ingresos y gastos que constituye el objeto específico de ésta. De no cumplirse esta limitación, se produciría una infracción del principio de seguridad jurídica.

TERCERO

La parte demandante parece renunciar a la primera de las perspectivas antedichas, pues manifiesta expresamente que no se propone plantear de modo absoluto la inconstitucionalidad de las leyes de acompañamiento, sino sólo la de un artículo en concreto, contemplado desde la segunda de aquellas perspectivas, es decir, la que impone el principio de limitación de objeto de las leyes de acompañamiento. Sin embargo, emplea incidentalmente argumentos propios de aquella perspectiva general (fraude a la ley, técnica legislativa inadecuada), lo que hace necesario dedicarles alguna atención.

Las leyes de acompañamiento constituyen una figura que resulta del ejercicio de la función legislativa ajustada formalmente al procedimiento legislativo ordinario o de urgencia -según los casos- sin más límites que los derivados de la Constitución y de la libertad de configuración normativa del legislador.

Responden -tanto en nuestro ordenamiento como en Derecho comparado, en el que son conocidas con otras denominaciones- a la necesidad de acompañar la Ley de Presupuestos Generales del Estado de una norma paralela que contenga las disposiciones accesorias o complementarias indispensables para dar efectividad a sus mandatos, y que no pueden incluirse en aquella en virtud de lo dispuesto en el artículo 134 de la Constitución. Tal como ha sido interpretado por el Tribunal Constitucional, este precepto impide incluir en dichas leyes cualesquiera disposiciones que no constituyan el núcleo necesario relativo a los ingresos y gastos del Estado o tengan relación directa con ellos.

Las objeciones que se formulan contra las leyes de acompañamiento de modo más sólido nacen de que la necesidad - implícitamente aceptada- de ajustarse a la rápida tramitación parlamentaria de la Ley de Presupuestos y de acomodarse a sus necesidades comporta notables especialidades en su tramitación, e impone un contenido heterogéneo.

Por ello resulta lesionado el principio de especialización parlamentaria (pues cualquier materia pasa a ser examinada por una Comisión económica y no por la especializada en el sector correspondiente, como ocurriría si la ley tuviera un contenido uniforme).

Por otra parte, se produce una reglamentarización de la ley, pues la falta de profundidad en el estudio de su texto y de las enmiendas presentadas permite que se incorporen contenidos excesivamente detallados.

Finalmente, cabe observar un cierto desapoderamiento del Poder legislativo, pues la premura con que la ley se tramita y la conciencia de su necesidad en función de una ley de la importancia política de la Ley de Presupuestos impone que, de hecho, aunque no siempre, se subordinen las enmiendas a la aprobación del Gobierno y que, en suma, se acepte de manera poco crítica tanto el contenido del proyecto como las enmiendas elaboradas materialmente en el seno de los distintos Ministerios, preferentemente económicos, para introducir reformas cuyo buen éxito parlamentario resultaría más difícil en un trámite de elaboración prelegislativa y parlamentario sosegado y en relación con un proyecto de ley de contenido específico y homogéneo.

CUARTO

A juicio de esta Sala, todas estas objeciones sólo adquieren una verdadera significación en relación con la existencia de posibles contenidos abusivos en la ley de acompañamiento, cuya necesidad parlamentaria y posibilidad de elaboración con arreglo a los principios básicos de nuestro ordenamiento nadie discute, si se limita su contenido a su carácter accesorio y se introducen en su tramitación los debidos mecanismos de claridad y transparencia para evitar toda lesión del principio de seguridad jurídica.

Por ello esta Sala, al igual que parece ser la posición de la parte recurrente, considera que no existen motivos para plantear desde un punto de vista absoluto la inconstitucionalidad de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social y que es menester continuar el análisis centrándose en la segunda de las perspectivas antes indicadas.

QUINTO

Limitación del contenido de las leyes de acompañamiento y la cuestión de las normas «intrusas». La parte recurrente funda su alegación de inconstitucionalidad en el hecho de que el artículo 111 de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social supone, a su juicio, una extralimitación del contenido propio de las leyes de acompañamiento y, por ende, lesiona el principio de seguridad jurídica.

Resulta evidente que el artículo 134 de la Constitución sólo impone límites a las leyes de presupuestos y que, por ende, una ley ordinaria como la de acompañamiento, cualquiera que sea la premura con que se haya aprobado, puede en principio abarcar cualquier materia, pues así lo permite la libertad de configuración normativa de que goza el legislador.

Sin embargo, la función legislativa está sujeta a los límites constitucionales, y entre ellos figura el respeto al principio de seguridad jurídica.

SEXTO

La jurisprudencia constitucional, en el terreno de los principios, admite «la importancia que para la certeza del Derecho y la seguridad jurídica tiene el empleo de una depurada técnica jurídica en el proceso de elaboración de las normas», especialmente en determinados sectores del ordenamiento jurídico en que la intervención de los ciudadanos en la aplicación del Derecho es más acusada, pues «una legislación confusa, oscura e incompleta, dificulta su aplicación y además de socavar la certeza del Derecho y la confianza de los ciudadanos en el mismo, puede terminar por empañar el valor de la justicia» (sentencia del Tribunal Constitucional 150/1990, fundamento jurídico 8).

Sin embargo, al resolver los casos concretos, subsiste la tendencia a considerar los problemas de técnica legislativa como ajenos al Derecho, salvo en posibles casos de notoria gravedad o «clamorosos», en expresión de la doctrina. Como dice la sentencia que se acaba de citar, «lo anterior no conduce a considerar que las omisiones o las deficiencias técnicas de una norma constituyan, en sí mismas, tachas de inconstitucionalidad; siendo, por otra parte, inherente al valor superior del pluralismo (art. 1.1 de la Constitución) que las leyes puedan resultar acertadas y oportunas a [quiere decir "para"] unos como desacertadas e inoportunas a otros (sentencia del Tribunal Constitucional 76/1990, fundamento jurídico 8)».

Este criterio restrictivo ha sido confirmado en sentencias posteriores del propio Tribunal Constitucional, el cual, invocando resoluciones anteriores, afirma que no corresponde a la jurisdicción constitucional pronunciarse sobre la perfección técnica de las leyes (sentencias del Tribunal Constitucional 109/1987, fundamento jurídico 3 c], 226/1993, fundamento jurídico 4, y 195/1996, fundamento jurídico 3) ni puede aceptarse que la Constitución imponga [en relación con determinada cuestión de técnica legislativa] una solución única y exclusiva, suprimiendo por entero la libertad del legislador (cfr. sentencias del Tribunal Constitucional 226/1993, fundamento jurídico 5, y 164/1995)» (sentencia 225/1998, fundamento jurídico 2, y, en el mismo sentido, sentencia 273/2000, fundamento jurídico 10), ni siquiera en casos tan flagrantes como los de remisión a una normativa derogada, cuando el precepto es superfluo y la voluntad de remisión a la normativa vigente es clara (sentencia 146/1993, fundamento jurídico 6).

SÉPTIMO

En materia de legislación presupuestaria, la sentencia 65/1990 del Tribunal Constitucional introduce la noción de seguridad jurídica como posible límite del contenido de las Leyes de Presupuestos al afirmar que «tampoco cabe descartar que la regulación injustificada de una materia no estrictamente presupuestaria mediante las Leyes anuales de Presupuestos pueda, por la incertidumbre que origina, afectar al principio de seguridad jurídica».

La sentencia 76/1992 se refiere de nuevo al principio de seguridad jurídica y va más allá al afirmar que el contenido propio y la función constitucional de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado resulta desvirtuado por la incorporación de normas típicas del «Derecho codificado».

OCTAVO

Desde esta perspectiva, las objeciones formuladas por la parte recurrente no son inherentes a las leyes de acompañamiento, pues la técnica de introducir normas «intrusas» en cuerpos legales cuyo contenido es ajeno al regulado por ellas no es exclusiva de aquel tipo de leyes.

Esta Sala considera que la abrupta introducción de una materia en las leyes de acompañamiento que pueda significar una modificación sustancial de las normas que serían susceptibles de ser clasificadas en el concepto atípico de «Derecho codificado» -dentro del cual podrían incluirse, en una primera aproximación, las leyes orgánicas, principiales o básicas y que constituyen cabeza de grupo de los distintos sectores del ordenamiento-, puede ser susceptible de ser considerada como contraria al principio de seguridad jurídica en el supuesto de que no se advierta la justificación suficiente para introducir en la ley de acompañamiento una modificación legislativa cuya eficacia y certeza está en gran parte subordinada a su consideración en relación con el resto del sistema o subsistema en el cual pretende realizarse y cuyos efectos son susceptibles de proyectarse sobre un sector importante del ordenamiento.

De resultar indispensable una modificación de tal naturaleza sería menester que la seguridad jurídica consistente en la garantía de la consistencia del ordenamiento producto del estudio y ajuste sistemático de la modificación y de la debida transparencia de su conocimiento se obtenga mediante técnicas normativas adecuadas que tengan su reflejo en el procedimiento de elaboración y en la sistemática de la norma o normas aprobadas y de los enlaces entre ellas.

Desde esta perspectiva, y con estudio concreto del contenido y circunstancias de la regulación impugnada, es como, finalmente, debemos resolver las posibles dudas de inconstitucionalidad que se nos plantean.

NOVENO

Partiendo de estos principios, la Sala no considera procedente plantear cuestión de inconstitucionalidad del artículo 111 de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, por infracción del principio de seguridad jurídica, por las siguientes razones:

  1. La materia regulada no puede considerarse como una modificación sustancial de los preceptos de una ley principial o cabeza de grupo, puesto que no es total ni se produce ex novo. Constituye, ciertamente, una adaptación al ámbito de la sanidad de la categoría de Organismos públicos -integrada por las entidades públicas empresariales y a los organismos autónomos- prevista en la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y funcionamiento de la Administración General del Estado. Pero esta regulación no puede considerarse sustancial porque tiene un valor sectorial -no resulta modificada la regulación general-.

    Por otra parte, se trata de la regulación más concreta de un nuevo régimen que había sido ya introducido legislativamente por la Ley 15/1997, de 25 de abril, sobre Habilitación de Nuevas Formas de Gestión del Sistema Nacional de Salud -resultado de la tramitación parlamentaria del Real Decreto-ley 10/1996, de 17 de junio-, la cual estableció que la gestión de los centros y servicios sanitarios y sociosanitarios podría llevarse a cabo directa o indirectamente a través de cualesquiera entidades de naturaleza o titularidad pública admitidas en derecho e hizo mención expresa en su exposición de motivos a la gestión a través de entidades dotadas de personalidad jurídica, tales como empresas públicas, consorcios o fundaciones -en idénticos términos a las ya creadas al amparo del Real Decreto-ley 10/1996- u otras entidades de naturaleza o titularidad pública admitidas en nuestro ordenamiento jurídico y, finalmente, facultaba expresamente al Gobierno para determinar reglamentariamente las formas jurídicas, los órganos de dirección y control, el régimen de garantías de la prestación, la financiación y las peculiaridades en materia de personal de las entidades que se creen para la gestión de los centros y servicios mencionados.

    Como explica la parte recurrente en la documentada exposición del punto primero de los fundamentos de Derecho de la demanda, fue precisamente la dificultad de poner en marcha este mandato -como consecuencia de la alusión a la titularidad pública de las entidades- la que obligó a una nueva regulación.

  2. La materia regulada no puede considerarse ajena a la materia presupuestaria. En efecto, como pone de manifiesto la Abogacía del Estado, la Ley 65/1997, de 30 diciembre, de Presupuestos generales del Estado para 1998, establece el régimen presupuestario de las fundaciones de naturaleza o titularidad pública. La insuficiencia de la regulación sustantiva existente es la que motiva, con del fin de hacer posible la puesta en marcha del sistema, la necesidad de la nueva regulación, que -independientemente de su oportunidad y acierto- tiene una indudable relación con la voluntad de resolver los problemas de la financiación del sistema público sanitario.

  3. Finalmente, el estudio de orden sistemático de la nueva regulación no se reduce sin duda a la tramitación parlamentaria de la Ley 50/1998, sino que existen diversos documentos y antecedentes, algunos de ellos parlamentarios y otros gubernativos y doctrinales -como se deduce, una vez más, de la exposición de la actora- que demuestran que el problema de la financiación de la sanidad venía siendo considerado de manera especial por los poderes públicos, que había dado lugar a diversas iniciativas parlamentarias y que había sido estudiado, a la vista de las reformas que se venían introduciendo, desde el punto de vista de las dificultades jurídicas que tratan de resolverse con en el artículo 111 de la Ley 50/1998.

    Ello reduce, sin duda, el margen de incertidumbre y falta de transparencia que permitiría considerar la existencia de una posible lesión del principio de seguridad jurídica y lleva a esta Sala a considerar improcedente el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad propuesta.

DÉCIMO

El principio de reserva de ley y la creación de fundaciones públicas sanitarias. En segundo lugar, la parte demandante solicita que se plantee ante el Tribunal Constitucional cuestión de inconstitucionalidad por entender que el artículo 111 de la Ley 50/1998 infringe el artículo 103.2 de la Constitución, al deferir al Gobierno la creación de las fundaciones públicas sanitarias.

A su juicio, el citado precepto constitucional exige que la creación de órganos administrativos tenga lugar por ley. Dispone que «Los órganos de la Administración del Estado son creados, regidos y coordinados de acuerdo con la ley». En virtud de este precepto, el artículo 61.1 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y funcionamiento de la Administración General del Estado, prescribe que «La creación de los Organismos autónomos y de las entidades públicas empresariales se efectuará por ley» y este precepto resulta infringido -según afirma- por el Real Decreto impugnado.

UNDÉCIMO

No puede ser aceptada esta pretensión. La reserva de ley que establece la Constitución en relación con la creación de órganos de la Administración (la cual puede entenderse que comprende los entes instrumentales con personalidad jurídica propia que forman parte de la Administración del Estado) no tiene carácter absoluto, sino relativo, como se desprende de la expresión «creados... de acuerdo con la ley» (no «por ley») y, en consecuencia, como recoge la sentencia del Tribunal Constitucional 60/1986, permite compartir la regulación de una materia entre la ley -o norma con fuerza o valor de ley- y el reglamento, ya que la Constitución no ha reservado expresa y directamente a la ley la creación, modificación y supresión de tales órganos.

En consecuencia es suficiente, como en el caso ocurre, con que la ley establezca los rasgos fundamentales del régimen jurídico del ente y establezca las particularidades del procedimiento de creación, junto con los requisitos para que tenga lugar y el órgano competente para acordarla, que es lo que cabalmente ocurre en el artículo 111 de la Ley 50/1998.

DUODÉCIMO

La invocada lesión del principio de autonomía. Según la demanda, el Real Decreto es nulo por vulnerar el principio de autonomía al condicionar la política sanitaria de las Comunidades Autónomas que en el momento de dictarse iban a ver próximamente culminada la transferencia de las competencias sanitarias y que, efectivamente, según se recuerda en el escrito de conclusiones, han recibido dichas transferencias el 1 de enero de 2002.

Esta pretensión no puede ser aceptada.

DECIMOTERCERO

Según la jurisprudencia constante del Tribunal Constitucional los Decretos de transferencia no constituyen normas de atribución competencial (sentencias del Tribunal Constitucional 25/1983, 113/1983, 125/1984 y 48/1985, entre otras muchas). Por consiguiente, «el traspaso de servicios es condición del pleno ejercicio de las competencias estatutariamente transferidas cuando según su naturaleza sea necesario e imprescindible, caso en el cual es constitucionalmente lícito el ejercicio de las competencias por el Estado mientras los servicios no sean transferidos» (sentencia del Tribunal Constitucional 25/1983, fundamento jurídico 3º), en tanto no se lleven a cabo las transferencias de funciones y servicios (sentencia del Tribunal Constitucional 143/1985, fundamento jurídico 9).

Así resulta del principio de continuidad en la prestación de los servicios públicos, que no consiente que en virtud de la pendencia de una transferencia puedan quedar en suspenso determinados aspectos relativos a la organización o a la prestación del servicio en consideración a una posible diferencia de criterio político con el ente receptor de la futura transferencia.

DECIMOCUARTO

Las disfunciones a que este tipo de situaciones puede dar lugar -a las que se refiere alguno de los informes obrantes en el expediente administrativo, como observa la parte actora- no deben solucionarse en modo alguno mediante la paralización o suspensión de la función normativa o administrativa sobre los aspectos del servicio que puedan ser controvertidos, sino mediante los mecanismos de coordinación entre las distintas Administraciones interesadas, lo que remite el estudio de la cuestión a otro de los motivos del recurso.

Es cierto que la indefinida suspensión del proceso de transferencia constitucional por parte del Estado a las Comunidades Autónomas comportaría una situación incompatible con el principio de autonomía consagrado en la Constitución e incluso podría ser objeto de fiscalización constitucional, al menos en los casos extremos, como vulneración del principio de lealtad constitucional. Así viene a apuntarlo la sentencia del Tribunal Constitucional invocada por la parte actora -209/1990, de 20 diciembre, fundamento jurídico 4-; pero esta misma sentencia comienza proclamando el ya examinado principio de pleno ejercicio de las competencias pendientes de transferencia, aun cuando el mismo revista carácter provisional (fundamento jurídico 2).

DECIMOQUINTO

La intervención del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud. Finalmente, la actora considera que en la elaboración del Real Decreto se ha vulnerado el artículo 47 de la Ley General de Sanidad, pues no ha sido escuchado el Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, lo que acarrea su nulidad.

El criterio seguido por la jurisprudencia de esta Sala es el de que la intervención de los interesados es susceptible de ser canalizada mediante el informe del Consejo Interterritorial a efectos del cumplimiento de la exigencia legal de oír a los ciudadanos afectados con arreglo al artículo 130 de la Ley del Proceso autonómico y hoy artículo 24.1 c) de la Ley 50/1997, de 27 noviembre 1997, de Organización, competencia y funcionamiento del Gobierno (sentencia de 5 de abril de 1994).

Sin embargo no se atribuye efecto invalidante a la omisión en el procedimiento de elaboración de la norma del informe o dictamen del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud en aquellos casos en los que no se trata de una materia directamente prevista como objeto de su competencia consultiva y siempre que el acierto de la decisión esté suficientemente garantizado mediante los adecuados dictámenes, informes, consultas y audiencia de los interesados (sentencias de 12 de mayo de 1998, 17 de noviembre de 1998 y 24 de noviembre de 1998).

DECIMOSEXTO

El Consejo Interterritorial de Salud se crea para ser vehículo permanente de comunicación e información de los distintos Servicios de Salud, y como órgano de planificación y coordinación en diversos aspectos, entre los que ley se refiere expresamente a las líneas básicas de la política de adquisiciones, contrataciones de productos farmacéuticos, sanitarios y de otros bienes y servicios, así como los principios básicos de la política de personal (artículo 47 de la Ley 14/1986, de 25 abril, General de Sanidad, y Real Decreto 1515/1992, de 11 diciembre) y tiene atribuidas competencias específicas en materia de formulación de planes de salud conjuntos entre el Estado y las Comunidades Autónomas (artículo 71 de la Ley), informe sobre el Plan Integrado de Salud y sus modificaciones y ejecución (artículos 76 y 77 de la Ley) y funcionamiento del Instituto de Salud «Carlos III» (artículo 112 de la Ley).

Esta Sala estima que no existe motivo para considerar que la omisión de su informe sobre la regulación de las fundaciones públicas sanitarias en el ámbito del llamado territorio INSALUD pueda en sí misma tener efectos invalidantes del Real Decreto impugnado, ya que no se trata de una materia que pueda ser considerada formalmente como objeto de las competencias consultivas del citado Consejo.

Por otra parte -según resulta de la comunicación recibida de la Directora General de relaciones Institucionales y Alta Inspección del Ministerio de Sanidad y Consumo- el proyecto de Real Decreto impugnado no figura incluido en los asuntos tratados en las sesiones plenarias del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud celebradas con anterioridad a su publicación, pero en la sesión celebrada el 14 de diciembre de 1998 figuró como punto 9 del Orden del Día el relativo a «Informe sobre las Fundaciones Públicas Sanitarias», y el Pleno se dio por informado de la propuesta sobre Fundaciones Públicas Sanitarias, incluida en el proyecto de Ley de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social para 1999, texto posteriormente publicado como Ley 50/1998, de 30 de diciembre, cuyo artículo 111 vino a desarrollar el Real Decreto 29/2000, ha de 14 de enero.

Este grado de intervención -consistente en el conocimiento anticipado de la proyectada regulación con la posibilidad de formular observaciones sobre una materia ya tratada en documentos gubernativos y parlamentarios anteriores y que, por ende, había que suponer conocida en sus rasgos fundamentales- cubre de modo suficiente, a juicio de esta Sala, las competencias de coordinación que corresponden al Consejo Interterritorial, cuya intervención formal por vía de informe no se halla expresamente prevista en la materia, y, por consiguiente, impide que pueda considerarse la norma aprobada como afectada de nulidad.

DECIMOSÉPTIMO

Prueba solicitada para su práctica de oficio. Como consecuencia de ello, esta Sala, durante la deliberación, ha decidido denegar la petición de prueba formulada en el otrosí del escrito de conclusiones, pues nada añadiría en relación con lo razonado en fundamentos jurídicos anteriores la demostración de que las distintas Comunidades Autónomas pendientes a la sazón de las transferencias sanitarias no participaron, al margen del Consejo Interterritorial, en la elaboración del proyecto de Real Decreto impugnado.

DECIMOCTAVO

Costas. En aplicación de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa en relación con los recursos en única instancia e incidentes, no procede imponer las costas, pues no concurren circunstancias de mala fe o temeridad ni se aprecia que dicho pronunciamiento sea necesario para que el recurso no pierda su finalidad.

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la potestad emanada del pueblo que nos confiere la Constitución.

FALLAMOS

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto ante esta Sala el 10 de marzo de 2000 por la representación procesal de la Confederación Estatal de Sindicatos Médicos contra el Real Decreto 29/2000, de 14 de enero, sobre Nuevas Formas de Gestión del Instituto Nacional de la Salud.

No ha lugar a plantear las cuestiones de inconstitucionalidad interesadas.

No ha lugar a la imposición de costas.

Hágase saber a las partes que contra esta sentencia no cabe recurso ordinario alguno, a excepción del recurso de casación para la unificación de doctrina, que puede interponerse directamente ante la Sala sentenciadora en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente a la notificación de la sentencia, contra las sentencias dictadas en única instancia por las Salas de lo Contencioso administrativo del Tribunal Supremo, Audiencia Nacional y Tribunales Superiores de Justicia cuando, respecto a los mismos litigantes u otros diferentes en idéntica situación y, en mérito a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales, se hubiere llegado a pronunciamientos distintos.

Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo.Sr.Don Juan Antonio Xiol Ríos, estando la Sala celebrando audiencia pública en el día de la fecha de lo que como Secretaria certifico.