STS, 10 de Octubre de 2008

JurisdicciónEspaña
Fecha10 Octubre 2008
EmisorTribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo)

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a diez de Octubre de dos mil ocho.

Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación nº 1079/2006 interpuesto por el Abogado del Estado contra los Autos de 6 de noviembre de 2003 y 3 de junio de 2004, sobre reconocimiento de extensión de efectos de la sentencia dictada el 17 de julio de 2002 por la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, sin que haya comparecido en forma legal la parte recurrida.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Por escrito fechado de entrada en el Tribunal Superior de Justicia de Madrid el 18 de junio de 2003, D. Everardo solicitó la extensión de los efectos de la sentencia de fecha 17 de julio de 2002 dictada en el recurso número 979/99 por la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid.

Consta en el expediente administrativo la solicitud de extensión de efectos formulada por el anteriormente mencionado a la Administración en fecha 18 de marzo de 2003, así como la Resolución denegatoria dictada por aquélla en fecha 30 de abril de 2003.

El fallo de la sentencia cuya extensión se pretende dispuso literalmente: "Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo (..) interpuesto en su propio nombre y representación, por el funcionario del Cuerpo Nacional de Policía, D. Daniel, contra la resolución del la Dirección General de la Policía (División de Coordinación Económica y Técnica), de fecha 1 de junio de 1.999, acto administrativo reflejado en el Fundamento de Derecho Primero de la presente resolución, el cual, por ser contrario a derecho, anulamos; al propio tiempo debemos declarar y declaramos que el hoy actor tiene derecho a que le sea abonado el complemento de productividad correspondiente durante los tres primeros meses en que estuvo de baja por enfermedad no acaecida en acto de servicio o derivada del mismo, a razón de 13.030 pesetas mensuales, con los intereses correspondientes, desde la fecha de su petición en vía administrativa, a que alude el artículo 106.2 de la Ley 29/98, de 13 de Julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa; pronunciamientos por los que habrá de estar y pasar la Administración demandada; y todo ello sin efectuar pronunciamiento alguno en cuanto a costas".

SEGUNDO

El Abogado del Estado interpone recurso de casación contra los Autos de 6 de noviembre de 2003 y 3 de junio de 2004 de extensión de efectos de la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de fecha 17 de julio de 2002.

TERCERO

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 8 de octubre de 2008.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Juan José González Rivas, Presidente de Sección

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El objeto del recurso se concreta en determinar la conformidad al ordenamiento jurídico de los Autos de fecha 6 de Noviembre de 2003 y 3 de Junio de 2004, que fueron dictados por la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que reconocieron la extensión de efectos de la sentencia de dicha Sala de 17 de Julio de 2002, dictada en el recurso 979/99.

En el caso examinado, el Auto de 6 de noviembre de 2003, confirmado en súplica por el Auto de 3 de junio de 2004, señala lo siguiente: "La Abogacía del Estado, en su pretensión de que se deniegue la extensión de efectos solicitada, no cuestiona el que el accionante estuviera de baja en el período de tiempo que señala en su solicitud, ni que esta Sala sea competente para conocer de la pretensión esgrimida, ni, en fin, que la solicitud de extensión de efectos se efectuara dentro del plazo del año al que alude el Artículo 110.1 c) de la Ley 29/98, de 13 de Julio. Los reparos que dicha parte objeta son dos de diversa índole. En concreto, se circunscriben a que, a su juicio, no existe identidad jurídica de las situaciones comparadas y a que, se argumenta, la extensión de efectos a que alude el citado artículo 110.1 no puede hacerse efectiva cuando, como es el caso, no se recurrió en su momento el no abono del complemento de productividad que no se devengó en las nóminas correspondientes a los meses en que el accionante permaneció de baja por enfermedad común.

Pues bien, en relación a esta última objeción debemos decir que en el Artículo 110.1 de la Ley 29/98, de 13 de Julio, no existe referencia alguna a que deba preexistir una solicitud a la Administración, o un previo recurso contra un acto anterior, para que pueda hacerse uso del mecanismo de la extensión de efectos que en el mismo se regula, ni siquiera puede intuirse de la redacción del precepto en cuestión que tal requisito exista, circunstancia que, a nuestro juicio, posibilita que el interesado pueda dirigirse "ex novo" a la Administración, es decir, por primera vez, solicitando el reconocimiento de una situación jurídica individualizada reconocida en una Sentencia a un funcionario siempre y cuando lo haga dentro del plazo del año a que en el precepto de referencia se hace mención, circunstancia que acaece en el supuesto que nos ocupa. Debe recordarse, por otra parte, que el impago por parte de la Administración de una cantidad a la que un funcionario tenga derecho lo que crea en el mismo es un derecho de crédito que se extingue, no porque no recurra una o varias nóminas concretas, sino única y exclusivamente porque el funcionario afectado no reclame el cumplimiento del mismo antes del transcurso del plazo de cinco años a que alude la Ley General Presupuestaria como plazo prescriptivo.

(..) El reparo de mayor peso se centra, a juicio de la Administración actuante, en una supuesta no identidad de las situaciones comparadas, no identidad que se quiere hacer recaer en el hecho de que la Instrucción a que se hace referencia en la Sentencia de 17 de julio de 2.002, cuya extensión de efectos hoy se pretende, no es la misma que la que resultaba aplicable en el caso en el que se encontraba el hoy accionante.

Este reparo, sin embargo, no puede ser de recibo pues se sustenta en un aspecto meramente tangencial y desconoce el auténtico sustento o razón de ser que motivó el pronunciamiento al que se llegó en la Sentencia de 17 de julio de 2.002. Si se lee con atención la referida sentencia se podrá caer en la cuenta que la tesis que sustenta el Fallo al que se llegó radicaba en el hecho de que la Dirección General de la Policía ha desnaturalizado, con las distintas Instrucciones que desde 1.992 ha efectuado, por consiguiente también en todas las Instrucciones posteriores a esta fecha, la auténtica esencia del complemento de productividad al punto de convertirlo, se decía, en una "retribución periódica, fija y objetiva cuyo derecho a su percepción nace por el mero hecho de desempeñar un concreto puesto de trabajo" de ahí que, añadiéramos, al haberse "auto-impuesto un determinado régimen jurídico, que no es otro que el mismo que existe en nuestro derecho para las retribuciones complementarias periódicas, fijas, objetivas y anudadas al desempeño de un puesto de trabajo", resultaba de aplicación lo dispuesto en el artículo 69 del Decreto 315/1.964, de 7 de febrero, por el que se aprueba el Texto articulado de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado y a cuyo tenor "las enfermedades que impidan el normal desempeño de las funciones públicas darán lugar a licencias de hasta tres meses cada año natural, con plenitud de derechos económicos", dicción literal que reprodujo el artículo 167 del Decreto 2.038/1975, de 17 de Julio, por el que se aprueba el Reglamento Orgánico de Policía Gubernativa.

Esta situación idéntica es la que se da en el caso del funcionario hoy accionante quién, pese a lo dispuesto en los preceptos antedichos, no percibió el complemento de productividad en un período de tiempo, que no superó los tres meses en un año natural, durante el cual estuvo de baja por enfermedad no acaecida en acto de servicio o derivado del mismo".

SEGUNDO

El recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado, al amparo del artículo 88.1. d) de la Ley de la Jurisdicción contiene tres motivos en los que se denuncia, en primer lugar, la infracción del art. 110.1.a) y 110.5 c) de la Ley Jurisdiccional al entender el Abogado del Estado que no existe la identidad de situación jurídica entre el interesado en solicitar la extensión de efectos y el favorecido por el fallo, porque "El ahora solicitante no recurrió contra la resolución que dio causa al presente litigio, de lo que resulta que ahora está solicitando la extensión de efectos de una sentencia cuando ni él mismo impugnó en vía administrativa la resolución antedicha, por lo que esta debe tenerse como acto administrativo, consentido y firme, de conformidad con el artículo 28 LJCA ".

En el motivo se invoca expresamente las Sentencias de esta Sala recaídas en los recursos 565/2001, 3231/2001 y 4302/2001, y la nueva redacción del artículo 110.5.c).

Tal planteamiento no puede acogerse. En primer lugar porque la nueva redacción del artículo 110.5.c) de la LJCA, otorgada por la Ley Orgánica 19/2003, que invoca expresamente el Abogado del Estado, no resulta de aplicación al supuesto que nos ocupa, por no encontrarse en vigor ni en el momento en que el Sr. Everardo formuló la entonces preceptiva solicitud de extensión de efectos a la Administración, ni tampoco cuando formuló la posterior petición al órgano jurisdiccional competente.

Por otra parte debe señalarse que la jurisprudencia de esta Sala viene aceptando el carácter singular y autónomo de cada nómina a efectos de su impugnación individualizada ante la Jurisdicción contencioso administrativa. Así las sentencias de 18 de enero de 1985, 20 de abril y 21 de mayo de 1993 han venido afirmando que "el pago de haberes a los funcionarios mediante nóminas, no atribuye a cada una de estas el carácter reproductor del anterior, frente al que pueda hacerse valer la excepción del art. 40. a) de la Ley Jurisdiccional, pues más que una reproducción o emanación reiterada de actos administrativos referida a idéntica situación fáctica y jurídica, se sitúan dichas retribuciones en una relación de tracto sucesivo, en que cada acto de pago remunera servicios prestados en distinto periodo y a los que puede acompañar distintas características de la situación del funcionario que los devenga".

En la medida en que la productividad se incluye, en caso de tener derecho a percibirla, en cada nómina, como un componente retributivo más, cada funcionario interesado tiene la posibilidad de impugnar la nómina como acto singular quedando abierta la posibilidad de interponer recurso contencioso administrativo frente a cada nómina. El hecho de que el Sr. Everardo acudiera al mecanismo de la extensión de efectos a fin de obtener el reconocimiento de la misma situación jurídica que la reconocida en la sentencia relativa al Sr. Daniel no significa que no pudiera impugnar con posterioridad cualquiera de sus nóminas y conseguir el mismo pronunciamiento judicial, habiéndose limitado a solicitar en plazo la extensión de efectos de dicha sentencia al entender que se encontraba en la misma situación jurídica que el favorecido por el fallo, de manera que ha de rechazarse la excepción de acto firme y consentido que invoca el Abogado del Estado.

Precisamente y respecto a la jurisprudencia que invoca el Abogado del Estado, debe subrayarse que no se contempla en ella supuestos exactamente iguales al aquí expuesto. En efecto, de una parte la sentencia de fecha 17 de mayo de 2004 dictada en el recurso 565/2001, se refiere a un Concurso General de Méritos entre funcionarios policiales algunos de los cuales recurrieron y obtuvieron una sentencia favorable frente a lo que entendían, y así lo reconoce la sentencia, una reducción improcedente del plazo posesorio. En ese caso, otro funcionario consintió la resolución del concurso que podía haber impugnado en cuanto al específico particular del plazo para la toma de posesión, que al no haberlo hecho quedó firme, resultando imposible reabrir extemporáneamente un pronunciamiento ya consentido, por no haber sido recurrido en tiempo y forma mediante una solicitud de extensión de efectos posterior. Por otra parte, las sentencias de fechas 13 de septiembre de 2004 y 22 de febrero de 2005 dictadas en los recursos 3231/2001 y 4302/2001, sobre disfrute de las vacaciones anuales por funcionarios de la AEAT, declaraban improcedente la extensión de efectos al no haber constancia de que hubieran solicitado en ningún momento a la Administración el disfrute de las vacaciones anuales correspondientes, toda vez que el carácter anual de las vacaciones retribuidas vincula necesariamente su disfrute al propio año al que las mismas se refieren, por lo que el interesado debía comunicar a la Administración las fechas en las que pretende disfrutarlas antes de que concluya el período anual correspondiente.

TERCERO

En los otros dos motivos, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/98, denuncia el Abogado del Estado la infracción de los apartados 1 a) y 3 del artículo 110 de la LJCA, y señala que el incidente de extensión de efectos ha de ser objeto de interpretación restrictiva, limitado a los actos administrativos dictados en masa, excluyendo los casos que para acreditar la similitud de situaciones precisan de una actividad probatoria que debería llevarse a cabo en un procedimiento ordinario y en ningún caso en un incidente de ejecución de sentencia como es el previsto en el artículo 110 de la Ley de la Jurisdicción. Entiende el Abogado del Estado, que el solicitante no ha acreditado la identidad a través de los oportunos documentos, que no hay la imprescindible identidad de situaciones jurídicas entre la del funcionario a la que se refiere la Sentencia de 17 de julio de 2002 de la Sala de Madrid y la del Sr. Everardo.

CUARTO

El artículo 110 de la Ley 29/1998 establece respecto de las cuestiones de personal al servicio de la Administración Pública la extensión de los efectos de una sentencia firme que hubiera reconocido una situación jurídica individualizada cuando concurra como primera circunstancia que los interesados se encuentren en idéntica situación jurídica que los favorecidos en el fallo, teniendo en cuenta que la disposición transitoria cuarta de la Ley 29/1998 establece que la ejecución de las sentencias firmes dictadas después de la entrada en vigor de dicha Ley se llevarán a cabo según lo dispuesto en ella.

Así, la Ley se preocupa de advertir que, en ningún caso, se podrá reconocer una situación jurídica distinta a la definida en la sentencia firme, pues lo contrario supondría desvirtuar la naturaleza de esta forma de entender la ejecución de la sentencia, ya que no se trata de una extensión automática de los efectos de la sentencia, teniendo en cuenta el principio de seguridad jurídica.

En las precedentes sentencias de esta Sala y Sección de 12 de enero, 25 de mayo y 13 de septiembre de 2004, 21 de diciembre de 2005 y 8 de febrero de 2006 se subraya como el artículo 110.1 a) de la Ley 29/98 es terminante a este respecto y exige que sean, no semejantes, ni parecidas, similares o análogas, sino idénticas las situaciones respecto de las que se pretende la extensión de efectos de la sentencia. Por tanto, es preciso operar con extremo cuidado a la hora de comprobar si existe o no esa identidad y tal requisito debe entenderse en sentido sustancial. Es decir, la Ley de la Jurisdicción está pidiendo que sean las mismas las pretensiones jurídicas que sobre ellas se fundamentan en un caso y en el otro, pues lo único que estamos haciendo es cumplir lo que en dicho precepto, concretamente, en su apartado 1 a) se establece: que sólo cabe esa extensión cuando las situaciones jurídicas sean idénticas.

QUINTO

La cuestión, objeto de debate, se centra en analizar si la situación jurídica individualizada del solicitante es idéntica a la de aquel favorecido por el fallo judicial, cuya extensión se solicita, procediendo subrayar:

  1. La sentencia cuyos efectos se pretenden extender estimó el recurso contencioso-administrativo nº 979/99 que don Daniel interpuso contra la Resolución de la Dirección General de la Policía de fecha 1 de junio de 1999 que desestimó su solicitud sobre reconocimiento del derecho y consiguiente abono del complemento de productividad, durante el período de 13 de octubre de 1997 a 16 de febrero de 1998. De este modo, reconoció el derecho del actor a que se le abonara el complemento de productividad funcional en los tres primeros meses que había estado de baja por enfermedad no acaecida en acto de servicio o derivada del mismo. Y lo hizo por considerar que en la práctica de la Dirección General de la Policía el complemento en cuestión había adquirido un carácter objetivo, es decir había pasado a ser una retribución periódica y fija que se abonaba con independencia de la prestación efectiva del servicio. Añadía que la Administración se había autoimpuesto un determinado régimen jurídico para retribuciones complementarias periódicas, fijas, objetivas y anudadas al desempeño de un puesto de trabajo en el que resultaba de aplicación lo dispuesto en el artículo 69 del Decreto 315/64, a cuyo tenor, las enfermedades que impiden el normal desempeño de las funciones darán lugar a licencias de hasta tres meses cada año natural, con plenitud de derechos económicos, lo que ya reproducía el artículo 167 del Decreto 2038/75 de 17 de julio, si bien aplicó la Instrucción de la D.G.P. de 3 de agosto de 1992.

  2. A diferencia del Sr. Daniel, el Sr. Everardo había estado de baja por enfermedad en el período junio-julio y agosto de 2002, que se rigen por las normas distintas del recurrente -entre ellas, la Instrucción de 13 de abril de 2000 de la Subdirección General Operativa de la Dirección General de la Policía, que era inaplicable, por inexistente, al Sr. Daniel - y tales normas pueden concretarse del siguiente modo:

  3. Desde la implantación del programa "Policía 2000", en forma escalonada se homogeneiza el complemento de productividad funcional y la compensación por turnos rotativos, en un sistema de máxima simplificación, normalización y concordancia para la nueva distribución y fijación de cuantías que asignan un mínimo de 10.000 pesetas al mes para las áreas operativas y 5.000 pesetas al mes para las áreas de gestión y módulos de apoyo, con un tope máximo de veintiséis mil pesetas.

  4. La productividad funcional está establecida según la clasificación realizada en un anexo, basado en circunstancias organizativo-funcionales, así como la carga policial conjuntamente considerada, teniendo en cuenta las nuevas asignaciones que se establecen a partir de la elaboración de la Instrucción de 13 de abril de 2000, en la que consta la posibilidad de un estudio de la modificación de los criterios de productividad funcional, en cuanto a la temporalidad por entender que el sistema de penalización por la falta de más de tres días de servicio seguidos o alternos supone el no cobro de la productividad y debe ser sustituido por otro más beneficioso para el funcionario como puede ser el establecimiento de tramos o disminución proporcional de la productividad en razón de los días no trabajados.

  5. Además, de conformidad con los criterios de simplificación y normalización previstos en la Circular de la Subdirección Operativa de 13 de abril de 2000 y, en concordancia con la estructura funcional y organizativa resultante del Programa "Policía 2000", se ha venido homogeneizando, de manera escalonada, el complemento de productividad funcional para la plena incorporación de las Plantillas Policiales a los objetivos del citado Programa, en cuanto a la disminución retributiva de la productividad funcional de los funcionarios que hayan estado de baja médica más de tres días cada mes.

SEXTO

En consecuencia, frente al criterio mantenido por los Autos recurridos, es inadecuada la valoración jurídica efectuada en los mismos al reconocer la identidad de la situación jurídica de la parte recurrida, que no se ha personado en forma, con la situación jurídica en la que se encontraba en el momento de la interposición del recurso la parte favorecida por el fallo, cuya extensión de efectos se pretendía.

Al no ser idénticas las situaciones jurídicas procede estimar el segundo motivo de casación del Abogado del Estado y anular los Autos recurridos.

SEPTIMO

Los razonamientos expuestos conducen a declarar haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado, sin imposición de costas a dicha parte recurrente.

FALLAMOS

Debemos estimar y estimamos el recurso de casación 1079/2006, interpuesto por el Abogado del Estado, contra los Autos de 6 de noviembre de 2003 y 3 de junio de 2004, dictados en la pieza de extensión de efectos tramitada por la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, procediendo hacer los siguientes pronunciamientos:

  1. ) Casar, anular y dejar sin efecto los Autos de 6 de noviembre de 2003 y 3 de junio de 2004 que reconocieron la extensión de efectos de la sentencia de 17 de julio de 2002, dictada por la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid.

  2. ) Negar la extensión de efectos de dicha sentencia, instada por D. Everardo.

  3. ) No procede imposición de costas en la primera instancia jurisdiccional ni en este recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. D. Juan José González Rivas, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha, lo que Certifico. Rubricado.

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