STS, 24 de Septiembre de 2002

Por escrito de 4 de julio de 1.994, la Entidad Mutual Cyclops, interpuso recurso contencioso administrativo contra la resolución 27 de abril de 1.994, del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, y tras los trámites pertinentes el citado recurso contencioso administrativo terminó por sentencia de 12 de septiembre de 1.997, cuyo fallo es del siguiente tenor: "LA SALA DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA, SECCIÓN SEGUNDA HA DECIDIDO: 1º Estimar parcialmente la demanda, y en consecuencia a) declarar ajustado a derecho el apartado primero del punto primero, el apartado segundo del punto primero, el último apartado del punto quinto. b) declarar la nulidad del apartado tercero del punto primero, del apartado cuarto del punto primero, del apartado sexto del punto quinto. 2º No hacer pronunciamiento expreso sobre costas".

Una vez notificada la citada sentencia, el Abogado del Estado por escrito de 29 de septiembre de 1.997, y la entidad recurrente, por escrito de 2 de octubre de 1.997 manifiestan su intención de preparar recurso de casación y por providencia de 7 de octubre de 1.997, se tienen por preparados los recursos de casación, siendo las partes emplazadas ante esta Sala del Tribunal Supremo.

En su escrito de formalización del recurso de casación, la entidad Mutual Cyclops, interesa dictar sentencia.... "Que habiendo por presentado este escrito con el poder bastante que acredita mi representación, tenga por personada como parte recurrente a "MUTUAL CYCLOPS Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social" y en su nombre y representación al Procurador que suscribe; tenga por interpuesto recurso de casación contra la sentencia dictada el día 12 de septiembre de 1.997, por la Sala de la Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de CATALUÑA en su recurso 1.252/94, y previos los trámites legales dictar sentencia casando la recurrida y pronunciando otra más ajustada a derecho declarando que no es ajustado a derecho el último párrafo del punto Quinto de la resolución administrativa impugnada en cuanto ordena a mi representada que titule a nombre de la Tesorería General de la Seguridad Social los bienes inmuebles que fueron adquiridos por la Mutua entre el 1-1-67 y el 20-7-74. Subsidiariamente solicitamos que se plantee la cuestión de inconstitucionalidad en los términos en que esta parte tiene interesado".

Y ello en base al único motivo de casación, aducido el amparo: "ÚNICO.- Al amparo del art. 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional, se denuncia violación del art. 47.2 de la L.P.A. en relación con el art. 39.2 de la L.J. al ser nula de pleno derecho la Disposición Transitoria 5ª del R.D. 1509/1076 en que se apoya la resolución por carecer de cobertura legal y porque la Disposición Adicional 14ª de la Ley 4/90 de Presupuestos Generales del Estado para 1.990 (BOE de 30-6-90) que ha dado posteriormente tal cobertura vulnera el principio de irretroactividad que garantiza el art. 9.3 de la Constitución Española así como el art. 33.3 de la misma. (art. 5.4 de la LOPJ)".

Por auto de 4 de diciembre de 1.997, se declara desierto el recurso de casación preparado por el Abogado del Estado.

En su escrito de oposición al recurso de casación, el Abogado del Estado interesa su desestimación por las razones que expone, y también que no puede plantear la cuestión de inconstitucionalidad, en base entre otros a la siguiente: "a).- De adverso no se razona en absoluto, a propósito de cual pudiera ser el supuesto derecho fundamental objeto de restricción, derecho que no se menciona ni se concreta en absoluto. No estamos pues, en presencia de un supuesto al que pudiera referirse el artº. 9-3 de nuestra Constitución, cuando sanciona la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales. b).- El tema que se suscita de contrario no afecta en absoluto a derechos y libertades fundamentales, a que se refiere el Título I, Capítulo segundo (arts. 14 a 29, más el derecho de objeción de conciencia según el artº. 30) de nuestra Constitución, sino que la cuestión guarda relación con un derecho, como es el de propiedad que ostenta un rango inferior y dependiente, con naturaleza distinta y sujeto a una configuración de la legislación con rango ordinario. Y conforme a una conocida doctrina constitucional, el contenido del artº. 33 de nuestra Constitución cae fuera del rango y tratamiento específico elevado de los derechos y libertades fundamentales; y así v.g. STC de 28 de febrero de 1.994, nº 59/94 (recurso de amparo 317/91). En pura hipótesis, cabe añadir que una cuestión relativa al derecho de propiedad, como la señalada, solamente exigiría como mucho, la pertinente indemnización, como trueque de un hipotético daño patrimonial. c).- También en pura hipótesis: las primas percibidas por la Mutua recurrente, constituían un fondo afecto a los fines de la Seguridad Social, con los que había de colaborar aquella entidad, por lo que tales fondos, ya desde el Texto Articulado de 21 de abril de 1.966, como se dijo, escapaban a la verdadera titularidad, a la gestión y al control libre de la Mutua. En tal sentido el artº. 202-3 de aquel texto legal proscribía los beneficios y se refería al extorno, limitando el artº 207 el uso de los excedentes. Con todo ello quiere decirse, en síntesis, que, con el desarrollo normal de la actividad de la mutua, no podían generarse bienes que no estuviesen sometidos a disciplina, tutela y titularidad del Sistema de la Seguridad Social, por lo que nunca podría existir, ni siquiera en hipótesis, un patrimonio distinto de la Mutua y por consiguiente tampoco, ningún tipo de perjuicio o daño. Y es que, de no ser así, la actividad de la mutua durante un importante lapso de tiempo, no habría resultado conforme a las Leyes. El régimen de actuación de las mutuas, como ya se dijo, era voluntario ya en el Texto Articulado de 1.966, lo que asimismo y por su parte, excluye las infracciones que se sugieren de contrario.

Por providencia de 2 de julio de 2.002, se señaló para votación y fallo el día diecisiete de septiembre del año dos mil dos, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

La sentencia que es objeto del presente recurso de casación estimó en parte el recurso contencioso administrativo y no accedió al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad propuesta, valorando entre otros los Fundamentos de Derecho: " SEXTO.- Llegados aquí procede examinar el último punto impugnado relativo a que la Mutua debe titular a nombre de la Tesorería General de la Seguridad Social todos los inmuebles adquiridos a partir de 1 de enero de 1.967 con cargo a cuotas de accidentes de trabajo. Si bien el Tribunal sometió a consideración de las partes la procedencia o no del planteamiento de la cuestión de constitucionalidad interesada por la actora no ha juzgado necesario plantearla, pese a no oponerse el Ministerio Público y nada alegar, en uno u otro sentido, la defensa de la Administración, aunque al contestar la demanda se había opuesto esgrimiendo litispendencia. Tiene razón la actora al aducir en conclusiones que debe rechazarse tal oposición en razón a que los actos administrativos impugnados en esta causa y en la que se pretende la concurrencia ante el TSJ Madrid responden a Auditorías de años distintos siendo, en consecuencia, resueltas en fechas distintas. Tampoco se ha acreditado la causa petendi máxime cuando se cuestiona una disposición legal dictada con posterioridad a la actuación administrativa acaecida en el pleito anterior. Mantiene la recurrente que la Disposición Adicional decimocuarta de la Ley 4-90 de Presupuestos Generales del Estado que modifico el art. 202.4 de la LGSS de 30 de mayo de 1.974 otorgando cobertura legal a lo que anteriormente ostentaba naturaleza reglamentaria (disposición transitoria quinta del RD 1509-76, Reglamento General sobre Colaboración de las Mutuas Patronales de accidentes de trabajo en la gestión de la Seguridad Social) supone no solo dar efecto retroactivo a una disposición restrictiva de derechos sino utilizar un cauce, Ley General Presupuestaria, rechazado por el Tribunal Constitucional en sus SSTC 63-86, 65-87, 65-90. Una amplia jurisprudencia constitucional, iniciada ya en la STC 27-81, con las trascendentales 76 y 237-92 hasta la significativa 195-94 ha analizado el art. 134 CE relativo a los Presupuestos Generales del Estado destacando su carácter de instrumento de la política económica del Gobierno (STC 76-92, 178-94) en el que figura la expresión cifrada de la previsión de ingresos y la habilitación de gastos. No obstante se ha admitido, como contenido eventual, la regulación de materias que guardan una relación directa con los gastos e ingresos que integran el Presupuesto o los criterios de política económica general de los que ese Presupuesto es instrumento (SSTC 63-86, 65-87, 134-87, etc.) si bien rechaza un concepto desmesurado de esa conexión o relación ya que desbordaría la función constitucional que el art. 134.2 otorga a las citadas leyes (STC 195-94). Aún siendo notorias las dificultades de identificación del contenido eventual entiende este Tribunal innecesario el planteamiento de la cuestión de constitucionalidad. El régimen económico de la Seguridad Social constituye competencia exclusiva del Estado, art. 149.1.17, sin perjuicio de su ejecución por las CCAA. El patrimonio de la Seguridad Social se encuentra afecto a sus fines siendo distinto del Estado (art. 80 RDL 1-94 de 20 de junio, Texto refundido Ley General de la Seguridad Social) más sus recursos estarán constituidos, entre otras aportaciones, por las del Estado que se consignarán con carácter permanente en sus Presupuestos Generales, de acuerdo con el art. 86 del RDL 1-94. A su vez el art. 89 del citado texto refundido establece que su Presupuesto se integra en los Presupuestos Generales del Estado. Tales elementos conducen a que este Tribunal considere se dan los elementos necesarios para que vía Ley General de Presupuestos se hubiera producido una modificación de la Ley General de la Seguridad Social. A ello no es óbice reputar técnicamente más adecuada la utilización de la compleja Ley de acompañamiento (o de Medidas Fiscales, Administrativas y de orden Social) que, desde hace unos años periódicamente en el último día del año, procede a alterar sustancialmente una gran parte del ordenamiento jurídico vigente. SÉPTIMO.- Despejada la pertinencia de la vía utilizada procede examinar la viabilidad del acto concreto recurrido, amparado ahora en norma de rango legal, texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, más que no innova el ordenamiento jurídico al estar previsto anteriormente en norma de rango reglamentario. Así el apartado cuarto del art. 202 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, Decreto de 30 de mayo de 1.974, introducido por D.A. 14 de la Ley 4-90, dispone lo mismo que establecía ya la disposición transitoria quinta del RD 1509-76. En el nuevo texto refundido, aprobado por RDL 1-94, de junio, en su art. 68 se insiste en regulación similar, si bien se contempla la posibilidad de cargar un canon de compensación en las cuentas por la utilización del patrimonio histórico. De tenor similar el RD 1221-92, de 9 de octubre, sobre patrimonio de la seguridad social y RD 1993-95, de 7 de diciembre, Reglamento sobre colaboración de las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades profesionales de la Seguridad Social. Así si bien este último ha sido modificado por RD 250-97, de 21 de febrero, a consecuencia de lo previsto en el art. 100 de la Ley 13-96, de 30 de diciembre, se refiere solo a la obligación de concertar la protección de los trabajadores con una sola mutua en el ámbito provincial de las empresas. No le consta a este Tribunal que durante el amplio período de vigencia de la norma reglamentaria antecedente aquella hubiera sido cuestionada ni tampoco que se hubieran formulado impugnaciones directas, sustentadas en exceso legal, contra los sucesivos textos refundidos de la Ley General de la Seguridad Social, de 1.974 y 1.994. No le corresponde a este Tribunal por el reparto competencial (art. 14 LJCA) examinar la validez o invalidez no solo de los textos refundidos sino tampoco de la disposición reglamentaria antecedente sin que todavía este vigente en nuestro ordenamiento la cuestión de legalidad que pretende introducir el Proyecto LJCA 1.997. Puede solo examinar la impugnación del acto de aplicación, art. 39.2 LJCA. Sentado lo anterior no le surgen al Tribunal dudas acerca de la adecuada aplicación de la resolución impugnada. Ciertamente la actora pone de relieve la complejidad normativa en la regulación de las Mutuas patronales, de naturaleza privada, más plenamente engarzadas en la colaboración en la gestión de la Seguridad Social. Disposiciones preconstitucionales relativas a las Mutuas patronales, RD 1590-76, han sido modificadas, RD 1993-95, de 7 de diciembre, al igual que el texto refundido de la Seguridad Social, Decreto 2065-74 por el RDL 1-94, en aras a ajustarlas al mandato constitucional, art. 41, del derecho de los españoles a la Seguridad Social. Más la consideración de patrimonio de la Seguridad Social de las cuotas de las Mutuas patronales y su afección al cumplimiento de los fines de aquella estaba ya prevista en el texto refundido de 1.974 con anterioridad a la modificación legal de 1.990 por lo que ninguna alteración implica el RD 255-80. No choca, pues, con la necesidad de inscribir a nombre de Tesorería General los bienes muebles o inmuebles incorporados al patrimonio de las Mutuas con posterioridad al 1 de enero de 1.967, art. 3 RD 255-80, de 1 de febrero, texto que a su vez desarrolla el Real Decreto Ley 36-78, de 16 noviembre. El texto legal de 1.990 mencionado simplemente dio forma legal a la que tenía reglamentaría. No conviene olvidar que ya el Real Decreto Ley en su Disposición Adicional Segunda establecía que la Tesorería tiene a su cargo el pago de obligaciones del sistema de la Seguridad Social por lo que el art. tercero del RD 255-80, cuya aplicación se discute, era consecuencia de aquella regulación legal al igual que el artículo primero del citado Real Decreto al establecer que los bienes que constituyen el patrimonio único de la Seguridad Social se inscribirán a nombre de Tesorería que ostenta su titularidad y administración".

En el único motivo de casación, la parte recurrente al amparo del nº 4 del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción, denuncia la violación del artículo 47.2 de la LPA, en relación con el artículo 39.2 de la Ley de la Jurisdicción, al ser nula de pleno derecho la Disposición Transitoria 5 del Real Decreto 1509/76, en que se apoya la resolución por carecer de cobertura legal y porque la Disposición Adicional 14ª de la Ley 4/90 de Presupuestos Generales del Estado para el año 1.990, que ha dado posteriormente tal cobertura vulnera el principio de irretroactividad que garantiza el artículo 9.3 de la Constitución Española así como el artículo 33.3 de la misma (artículo 5.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial).

Y al final de su escrito interesa se plantee cuestión de inconstitucionalidad del artículo 202.4 de la Ley General de la Seguridad Social en la redacción dada al mismo por la D.A. 14ª de la Ley 4/90 de Presupuestos Generales del Estado, alegando en síntesis, de una parte que la Ley de Presupuestos Generales del Estado no debe contener otras disposiciones que las que les corresponden a su función constitucional y de otra, que la inclusión de tal norma en la Ley citada 4/90, supone dar efectos retroactivos a una disposición restrictiva de derechos.

Procede rechazar el único motivo de casación aducido, de una parte por las propias argumentaciones de la sentencia recurrida que esta Sala acepta y que da adecuada respuesta a las razones aducidas, en torno a la validez de la Disposición Transitoria 5 del Real Decreto 1509/76, y de otra porque esta Sala, en distintos supuestos ha tenido ocasión de resolver una cuestión similar, y particularmente en la sentencia de 21 de mayo de 2.002, en cuestión suscitada a instancias precisamente de la entidad recurrente, siendo por ello suficiente reproducir el Fundamento de Derecho de la citada sentencia que es del siguiente tenor:"TERCERO.- En el motivo primero de casación, la entidad Mutual Cyclops, al amparo del nº 4 del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción, denuncia la violación del artículo 47.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo en relación con el artículo 39.2 de la Ley de la Jurisdicción, al ser nula de pleno derecho la Disposición Transitoria 5ª del Real Decreto 1509/76, en que se apoya la sentencia por carecer de cobertura legal y porque se vulnera el principio de irretroactividad que garantiza el artículo 9.3 de la Constitución Española, -artículo 5.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial-.

Y procede rechazar tal motivo de casación, de una parte, porque como refiere el Abogado del Estado, el recurrente reproduce en buena medida su tesis en la Instancia, y esta fue adecuadamente valorada y resuelta por la sentencia recurrida, sin que las alegaciones que en este recurso de casación se hacen permitan estimar que la Sala de Instancia incurriera en infracción alguna; de otra, porque como también refiere el Abogado del Estado, en toda la legislación aplicable y vigente en la materia ha sido una constante, la precisión de que las Mutuas Patronales no son las titulares de los fondos que administran y por ello no pueden llegar al apoderamiento global de los bienes inmuebles obtenidos con dichos fondos, siendo de señalar que el Reglamento aprobado por el Real Decreto 1509/76 de 21 de marzo es plenamente legal porque deriva directa e inmediatamente de la Ley General de la Seguridad Social, texto refundido aprobado por Decreto 2065/74, de 30 de mayo, y en fin porque esta Sala ha tenido ocasión de valorar y analizar la legalidad de la Disposición Transitoria 5ª del Real Decreto 1509/76, resolviendo alegaciones similares a la de autos, en términos muy parecidos a los expuestos por la sentencia recurrida y así es de señalar que en el recurso de casación 1888/95, se resuelve una cuestión similar a la de autos y en la sentencia de 3 de julio de 2.001, entre otros aparece en su Fundamento de Derecho Cuarto, lo siguiente: " En el motivo tercero de casación, la parte recurrente al amparo del nº 4 del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción denuncia la infracción de la disposición transitoria quinta del Real Decreto 1509/76 y del artículo 3 del Real Decreto 255/80, por interpretación errónea de distintos preceptos de la Ley de la Seguridad Social de Texto Articulado aprobado por Decreto 907/66 de 21 de abril, Real Decreto 2065/74 y Real Decreto Legislativo 1/1994 de 20 de junio y determinados preceptos del Código Civil y de la Constitución, alegando en síntesis, que se le debía reconocer la propiedad de las primas comprendidas entre 1 de enero de 1.967 y 1 de julio de 1.972, en razón a que en esas fechas eran de la propiedad de las Mutuas y que las disposiciones posteriores que establecen un régimen distinto no son ni pueden ser de aplicación retroactiva, y procede rechazar tal motivo de casación, de acuerdo con las propias argumentaciones al respecto de la sentencia recurrida y de la resolución que puso fin a la auditoria, pues en una y otra se analiza y valora con detalle, el alcance y contenido de la normativa vigente y aplicable en cada momento y si bien es cierto que el recurrente ha hecho un análisis no menos profundo, no ha podido evidenciar que exista ninguna de las infracciones que denuncia, y bastaría ciertamente para ello con reproducir aquí las valoraciones de la sentencia. Mas para evitar repeticiones innecesarias, es de destacar, que toda la normativa de la Seguridad Social, sirva de ejemplo la Ley de 1.963 y la de 1.966, siempre ha partido de la previsión de que todos los bienes, recursos... constituyen el patrimonio de la Seguridad Social, que la financiación de la Seguridad Social está constituida por las cotizaciones de empresas y trabajadores. Así el artículo 78 de la base 18 de la Ley 193/63, de 28 de diciembre, precisa que los recursos para la financiación de la Seguridad Social estarán constituidos por las cotizaciones de empresas y trabajadores; el Decreto 907/66 de 21 de abril, que aprueba el Texto Articulado de la Ley de Bases de la Seguridad Social, dispone en su artículo 48, que los bienes, derechos, acciones y recursos de cualquier género adscritos a la Seguridad Social constituyen su patrimonio afecto a sus fines, en su artículo 51 que los recursos generados de la Seguridad Social, están constituidos entre otros, por las cotizaciones de las personas afiliadas, y en su artículo 67 que la cotización comprenderá dos aportaciones, la de los empresarios y la de los trabajadores. Y el Decreto 2065/74 de 30 de mayo, en su artículo 16, precisa que la recaudación de las cuotas corresponde a las Entidades Gestoras y en su artículo 48 que el Patrimonio de la Seguridad Social, estará constituido por las cuotas, bienes, derechos.... Es bien cierto que el Real Decreto 1509/76, hace una previsión expresa sobre que las primas recaudadas por las Mutuas tendrán a todos los efectos la condición de cuotas de la Seguridad Social, pero a partir de ello, no se puede obviamente sostener que con anterioridad el régimen era distinto, pues tal norma no ha hecho otra cosa sino explicar, aclarar y consolidar el régimen anteriormente establecido, como hizo la Ley 4/90 sobre la Orden de 2 de abril de 1.984 y se ha referido, ya que como se ha visto la declaración sobre que todos los bienes, recursos, constituyen el patrimonio de la Seguridad Social y que los recursos de la Seguridad Social están constituidos por las cotizaciones de los obligados, es una constante de nuestro ordenamiento y equivale ciertamente a que las cuotas recaudadas tiene la condición de cuotas de la Seguridad Social, máxime cuando no existe expresión que lo contradiga ni reconozca a las mutuas la propiedad sobre las cuotas, y cuando la norma en cuya base el recurrente pretende apoyar su tesis, lleva a la solución contraria, ya que el artículo 207 de la Ley de 1.966, Texto Articulado aprobado por Decreto 907/66, de 21 de abril, habla de los excedentes obtenidos por las Mutuas en su gestión, y obliga a las Mutuas a afectarlas y adscribirlas a determinados fines, de ello no puede inferirse que la Mutua sea la propietaria de las cuotas, y si que es una mera gestora que no puede disponer de ellos, pues los ha de aplicar a los fines previstos, máxime, cuando la Mutua que está encargada de la gestión, recaudación de las cuotas, es una entidad sin ánimo de lucro, y cuando conforme, a lo dispuesto en el artículo 202 , de la citada norma, las Mutuas no pueden dar lugar a la percepción de beneficios económicos de ninguna clase en favor de los asociados y no pueden estimarse como beneficios los extornos que procedan de acuerdo con el artículo 207. Por último, es también de recordar que la sentencia del Juzgado de Vitoria nº 2 de 31 de octubre de 1.990, que reconoció a la Mutua, hoy recurrente, la propiedad de determinados bienes, también entre otros en su Fundamento de Derecho Tercero, reconoce que las cuotas eran propiedad de la Seguridad Social."

Si bien en buena medida las anteriores valoraciones ya llevan a la no necesidad de plantear la cuestión de inconstitucionalidad que el recurrente pretende en la última parte de su escrito, pues ciertamente si esta Sala reiteradamente ha declarado la validez de la Disposición Transitoria 5 del Real Decreto 1509/76, no hay necesidad de plantear la cuestión de inconstitucionalidad propuesta, no está demás agregar, de una parte, que esta Sala acepta los propios argumentos de la Sala de Instancia para denegar el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, de otra, que conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional expresada en sentencia de 29 de mayo de 2.001, ningún obstáculo existía para que la Ley de Presupuestos 4/90, incluyera las previsiones oportunas sobre el Patrimonio de la Seguridad Social, y en fin porque esa previsión de la norma no ha alterado el régimen anterior y ha sido congruente con el mismo, y por otro lado cual refiere el Abogado del Estado no se está ante una norma restrictiva de derechos y si ante una norma que reitera y explícita el régimen de los bienes de la Seguridad Social, a partir de la previsión antigua y reiterada de que los ingresos de las Mutuas forman parte del Patrimonio de la Seguridad Social y están afectos a los fines de la misma.

La desestimación de los motivos de casación aducidos, obliga, conforme a lo dispuesto en el artículo 102 de la Ley de la Jurisdicción, a declarar no haber lugar al recurso de casación, con expresa condena en costas a la parte recurrente.