STS, 10 de Diciembre de 2002

El 5 de febrero de 2.002 la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha dictó sentencia, en virtud del recurso de suplicación interpuesto contra la sentencia del Juzgado de lo Social nº 1 de Albacete, en los autos nº 111/00, seguidos a instancia de Dª Araceli, Dª Gloria, Dª Rosario, Dª Ariadna, Dª Leonor, Dª Trinidad, D. Luis Alberto, Dª Cecilia, Dª María, Dª María Cristina, Dª Encarna y Dª Patricia contra dicho recurrente y la JUNTA DE COMUNIDADES DE CASTILLA LA MANCHA, sobre reconocimiento de derechos y reclamación de cantidad. La parte dispositiva de la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha es del tenor literal siguiente: "Que estimando el recurso de suplicación interpuesto por la representación de Dª Araceli y OTROS, contra la sentencia dictada por el Juzgado de lo Social nº 1 de Albacete, de fecha 18 de octubre de 2.000, en autos nº 111/00, siendo recurridos la JUNTA DE COMUNIDADES DE CASTILLA-LA MANCHA y el MINISTERIO DE EDUCACION Y CULTURA, sobre reclamación de derechos y cantidad, debemos revocar parcialmente la indicada resolución en el sentido de mantener el reconocimiento de la condición de los actores como personal laboral, añadiendo a ello la condena del Ministerio de Educación y Cultura a abonar a los actores las siguientes cantidades:

Dª Araceli, 5.820.206 ptas. (34.980 E)

Dª Gloria, 2.257.910 ptas. (13.570 E)

Dª Rosario, 5.841.145 ptas. (35.106 E)

Dª Ariadna, 6.185.543 ptas. (37.176 E)

Dª Leonor, 5.486.950 ptas. (32.977 E)

Dª Trinidad, 5.734.706 ptas. (34.466 E)

D. Luis Alberto, 5.780.492 ptas. (34.741 E)

Dª Cecilia, 5.974.900 ptas. (35.910 E)

Dª María, 5.981.941 ptas. (35.952 E)

Dª María Cristina, 5.924.731 ptas. (35.608 E)

Dª Encarna, 5.856.015 ptas. (35.195 E)

Dª Patricia, 5.928.331 ptas. (35.630 E)".

La sentencia de instancia, de 18 de octubre de 2.000, dictada por el Juzgado de lo Social nº 1 de Albacete, contenía los siguientes hechos probados: "1º.- Los actores Araceli, con D.N.I. nº NUM000, Gloria, con D.N.I. nº NUM001, Rosario, con D.N.I. nº NUM002, Ariadna, con D.N.I. nº NUM003, Leonor, con D.N.I. nº NUM004, Trinidad, con D.N.I. nº NUM005, Luis Alberto, con D.N.I. nº NUM006, Cecilia, con D.N.I. nº NUM007, María, con D.N.I. nº NUM008, María Cristina, con D.N.I. nº NUM009, Encarna, con D.N.I. nº NUM010 y Patricia, con D.N.I. nº NUM011, han venido prestando sus servicios como maestros de religión y moral católica en diferentes centros públicos de educación primaria de la provincia de Albacete, en iguales condiciones que el resto de personal docente, integrando los claustros, impartiendo clases, calificando etc. ----2º.- Los actores han percibido de los años 1994 a 1998 ambos inclusives, las retribuciones que constan en las certificaciones obrantes en autos que se dan por íntegramente reproducidas; los correspondientes abonos se han producido por el obispado de Albacete, previa dotación y transferencia del Ministerio de Educación y Cultura (antes de Educación y Ciencia). A partir del 1-1-99 las competencias en materia de educación no universitaria han sido traspasadas a la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, que han procedido a cursar el alta de las actoras en el sistema de seguridad social con efectos de 15-9-98. ----3º.- Si se hubiera procedido a retribuir a los actores aplicando los sucesivos incrementos previstos en el Acuerdo de 20-5-93 suscrito entre los Ministerios de Educación y Ciencia y el de Justicia en representación del Gobierno y la Conferencia Episcopal Española, resultarían las diferencias para cada actora que constan en el detalle obrante en el ramo de prueba de la demandante que se da por reproducido, todo ello en relación a los años 1994 a 1998 ambos inclusive. ----4º.- Se ha agotado la vía administrativa, presentándose reclamación previa el 15-5-96, e iniciándose la vía jurisdiccional, en la cual se dictó sentencia nº 11 de 3-1-00 por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, en la que se declaraba la inadmisibilidad del recurso, considerando competente a la jurisdicción social para el conocimiento del asunto".

El fallo de dicha sentencia es del tenor literal siguiente: "Que estimando parcialmente la demanda debo declarar y declaro la condición de los actores Araceli, Gloria, Rosario, Ariadna, Leonor, Trinidad, Luis Alberto, Cecilia, María, María Cristina, Encarna y Patricia, como personal en régimen laboral con efectos desde el inicio de sus relaciones con el Ministerio de Educación y Cultura y la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha a estar y pasar por la anterior declaración, absolviéndoles del resto de pedimentos contenidos en la demanda".

El Abogado del Estado en representacion del MINISTERIO DE EDUCACION Y CULTURA, mediante escrito de 22 de abril de 2.002, formuló recurso de casación para la unificación de doctrina, en el que: PRIMERO.- Se alega como sentencia contradictoria con la recurrida la dictada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares de 2 de mayo de 2.001. SEGUNDO.- Se alega la infracción de la disposición adicional segunda de la Ley Orgánica de Ordenación General del Sistema Educativo 1/1990, de 3 de octubre, modificada por el artículo 93 de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, en relación con el Convenio de 26 de febrero de 1.999.

Por providencia de esta Sala de 25 de abril de 2.002 se tuvo por personado al recurrente y por interpuesto el presente recurso de casación para la unificación de doctrina.

Evacuado el traslado de impugnación, el Ministerio Fiscal emitió informe en el sentido de considerar procedente el recurso, e instruido el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, se declararon conclusos los autos, señalándose para la votación y fallo el día 4 de diciembre actual, en cuya fecha tuvo lugar.

La cuestión que se debate en el presente recurso se refiere a los efectos temporales de la asimilación retributiva de los profesores de religión católica en los centros estatales de enseñanza primaria. La sentencia recurrida ha concedido las diferencias reclamadas por este concepto en los años 1994 a 1998 por entender plenamente aplicable la asimilación retributiva gradual aprobada por el convenio suscrito el 20 de mayo de 1993 entre el Gobierno Español y la Comisión Episcopal (publicado por Orden de 9 de septiembre de 1.993), sin que tenga efectos derogatorios retroactivos lo previsto en el artículo 93 de la Ley 50/1998, que dio nueva redacción a la disposición adicional segunda de la Ley de Ordenación General del Sistema Educativo, ni el Convenio de 26 de febrero de 1999, también suscrito por el Gobierno y la Comisión Episcopal y que fue publicado por Orden de 9 de abril de 1.999, sobre el régimen económico o de las personas encargadas de la enseñanza de la religión católica en los centros públicos de educación primaria. La sentencia de contraste en un supuesto en esencial idéntico entiende que las diferencias reclamadas por el mismo concepto no proceden porque la derogación del convenio de 1993 por el convenio de 1999 tiene carácter retroactivo, como se desprende de los propios términos de la cláusula sexta de este último.

La contradicción ha de apreciarse y para decidir sobre la infracción que se denuncia hay que tener en cuenta que el Acuerdo de 3 de enero de 1979 entre la Santa Sede y el Estado Español establece en su artículo VII que "la situación económica de los Profesores de religión católica, en los distintos niveles educativos que no pertenezcan a los Cuerpos docentes del Estado, se concertará entre la Administración Central y la Conferencia Episcopal Española, con objeto de que sea de aplicación a partir de la entrada en vigor del presente Acuerdo", y que en virtud de este precepto se suscribió el convenio de 20 de mayo de 1993 ( BOE de 13 de septiembre de 1993), que, en su cláusula quinta, dispone que "la equiparación económica a la retribución por hora de clase impartida por los Profesores interinos del nivel correspondiente deberá alcanzarse en cinco ejercicios presupuestarios. Los incrementos precisos para ello se realizarán a partir de 1994, fijándose las cantidades correspondientes en la Ley de Presupuestos Generales del Estado en las siguientes proporciones: año 1994: 20 por 100, año 1995: 25 por 100, año 1996: 25 por 100, año 1997: 20 por 100, año 1998: 10 por 100". Sin embargo, el artículo 93 de la Ley 50/1998 modificó la disposición adicional segunda de la Ley Orgánica de Ordenación General del Sistema Educativo (LOGSE), añadiendo un párrafo en los siguientes términos "los profesores que, no perteneciendo a los Cuerpos de funcionarios docentes, impartan enseñanzas de religión en los centros públicos en los que se desarrollan las enseñanzas reguladas en la presente Ley, lo harán en régimen de contratación laboral, de duración determinada y coincidente con el curso escolar, a tiempo completo o parcial. Estos profesores percibirán las retribuciones que correspondan en el respectivo nivel educativo a los profesores interinos, debiendo alcanzarse la equiparación retributiva en cuatro ejercicios presupuestarios a partir de 1999". Posteriormente, el convenio suscrito el 26 de febrero de 1999 (BOE de 20 de abril de 1999) entre la Comisión Episcopal y el Gobierno prevé en su cláusula sexta que "en el caso de los profesores de religión católica de Educación Infantil y de Educación Primaria, pendientes aún de que se les aplique la equiparación económica a la retribución por hora de clase impartida por los profesores interinos del nivel correspondiente, se procederá a dicha equiparación retributiva, de conformidad con lo dispuesto en el acuerdo entre el Estado español y la Santa Sede sobre Enseñanza y Asuntos Culturales, de 3 de enero de 1979; la disposición adicional segunda de la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo, modificada por el artículo 93 de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social; y en todo caso, con respeto a las sentencias firmes recaídas sobre esta cuestión". Con fundamento en este convenio y en la Ley 50/1998 el Abogado del Estado sostiene que el nuevo régimen jurídico que de éstos se deriva es aplicable retroactivamente a los trabajadores incluidos en su ámbito de aplicación y en consecuencia para ellos la equiparación retributiva sólo rige a partir de 1999 y ha de alcanzarse en cuatro ejercicios presupuestarios. Sólo en el caso -dice- de que hubiera un acto de asimilación previo o una sentencia firme que así lo estableciera sería posible sostener que dicha asimilación ha tenido lugar conforme al convenio anterior de 1993.

Para dar respuesta a esta denuncia hay que examinar dos cuestiones fundamentales en orden a la decisión: el grado de vinculación jurídica de la equiparación acordada en 1993 y el alcance temporal de las nuevas reglas sobre la equiparación que se producen en 1998-1999. En cuanto a la primera cuestión, hay que tener en cuenta que las prescripciones que sobre esta materia formula el convenio de 1993 tienen una eficacia directa y un carácter incondicionado, pues la equiparación no se subordina a ninguna otra intervención de la Administración española y sólo está limitada por el período de aplicación progresiva previsto en el período 1994-1998. Por otra parte, la idoneidad del convenio como instrumento jurídico para que la Administración española asuma las obligaciones derivadas de la equiparación es indiscutible. Puede cuestionarse si este convenio es un acuerdo de desarrollo de un tratado internacional del tipo de los que contempla el artículo 3.1.g) y h) de la Ley de Contratos del Estado o un concierto entre la Administración española y la Conferencia Episcopal Española. Pero su virtualidad en orden a autorizar que la primera asuma obligaciones de carácter económico en relación con el régimen retributivo de los profesores de religión católica deriva del artículo VII del Acuerdo de 3 enero 1979, que es un tratado internacional celebrado con la autorización de las Cortes Generales y ratificado, que se ha incorporado al ordenamiento interno (artículo 96.1 de la Constitución Española y artículo 1.5 del Código Civil) y tiene en él fuerza equivalente a la ley, incluso reforzada, como se desprende del segundo párrafo del artículo 96.1 de la Constitución Española. Por otra parte, el convenio de 1993 se firma por los Ministros de Justicia y Educación y Ciencia en representación del Gobierno y por el Presidente de la Comisión Episcopal debidamente autorizado por la Santa Sede. En este sentido conviene introducir dos precisiones adicionales. La primera consiste en que evidentemente no estamos ante un acuerdo de los previstos en los artículos 32 y 35 de la Ley 3/1987 (modificada por las Leyes 7/1990 y 18/1994), que necesite ser sometido a la aprobación expresa y formal del órgano competente. La segunda se refiere a la eventual restricción de la eficacia de lo acordado en el convenio de 1.999 como consecuencia de los límites del incremento de las retribuciones del personal laboral del sector público establecidas en las leyes de presupuestos del período 1.994- 1998; límites que no resultan aplicables, porque aquí no se trata de un incremento de las retribuciones de los profesores afectados, sino de la equiparación de éstos con otro grupo profesional al servicio de la Administración Pública, cuyas retribuciones son las que resultan limitadas en su incremento como consecuencia de las leyes de presupuestos.

Podría objetarse que la equiparación de 1993 no ha tenido efectividad por falta de las correspondientes consignaciones presupuestarias. Pero, aparte de que no consta esta circunstancia, hay que tener en cuenta que, aunque el artículo 60 de la Ley General Presupuestaria establece que "no podrán adquirirse compromisos de gastos por cuantía superior al importe de los créditos autorizados en los estados de gastos, siendo nulos de pleno derecho los actos administrativos y las disposiciones generales con rango inferior a la ley que infrinjan la expresada norma", tal precepto debe relacionarse, para delimitar su alcance, con lo que disponen los artículos 42 y 43 de la misma ley. El primero establece que "las obligaciones económicas del Estado y sus organismos autónomos nacen de la Ley, de los negocios jurídicos y de los actos o hechos, que, según el Derecho, las generen" y el segundo prevé que "las obligaciones de pago sólo son exigibles de la Hacienda Pública cuando resulten de la ejecución de los Presupuestos Generales del Estado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 60 de esta Ley, de sentencia judicial firme o de operaciones de Tesorería legalmente autorizadas". Del análisis conjunto de estos preceptos se desprende, como ha señalado la doctrina científica, que lo que impide el artículo 60 de la Ley General de Presupuestos es que la Administración realice un gasto sin consignación presupuestaria, pero no que surja a cargo de la Administración una obligación, lo que vendrá determinado por la norma, contrato o acto administrativo que la establezca y la obligación será válida si su nacimiento se ha atenido a los requisitos legales, con independencia de que en determinados casos la existencia de consignación presupuestaria pueda actuar como requisito necesario para la validez del negocio jurídico o del acto del que surge la obligación, como en el caso de los artículos 62.c) y 67.2 de la Ley de Contratos del Estado. De esta forma, si como consecuencia de la eventual desconexión entre legalidad material y legalidad financiera, nace válidamente una obligación para la Administración sin la correspondiente consignación, esto no supondrá la nulidad o, en su caso, extinción de la obligación, sino su falta de efectividad hasta que se establezca esa consignación. De ahí que, como reconoce el artículo 43.1 de la Ley General de Presupuestos, la sentencia puede condenar a la Administración a cumplir una obligación sin consignación presupuestaria y en la ejecución del fallo habrá de habilitarse el crédito correspondiente, como se desprende del artículo 106 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa.

La segunda cuestión se refiere a la retroactividad de la segunda equiparación acordada por la Ley 50/1998 y el convenio de 1999. Para el Abogado del Estado existe esa retroactividad, pues la equiparación sólo comenzaría a aplicarse progresivamente en cuatro ejercicios presupuestarios desde 1999, lo que dejaría sin efecto la equiparación acordada en 1993, salvo que hubiera habido un reconocimiento por sentencia o acto administrativo de reconocimiento anterior. Esta argumentación no puede aceptarse. El artículo 5.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial ordena la interpretación de las normas conforme a la Constitución y la disposición adicional 2ª de la LOGSE en el texto transcrito entró en vigor el 1 de enero de 1999, sin que la Ley 50/1998 tenga previstos efectos retroactivos, que deben en principio excluirse de conformidad con lo establecido en el artículo 2.3 del Código Civil. Se trataría además de un grado de retroactividad máximo, pues afectaría a retribuciones ya devengadas, aunque no percibidas, es decir, a efectos ya consumados de una relación que se rige por la norma anterior. Esto es así porque el convenio de 1993, que, como ya se ha dicho, se suscribe en virtud de una autorización contenida en un tratado que tiene rango de ley, ya establecía las retribuciones a que tenían derecho los actores y éstos han prestado servicios en el marco de un vínculo contractual en el que sus derechos retributivos estaban definidos por el convenio anterior, de una forma que vinculaba al obligado al pago, que tenía el deber de incluir las consignaciones presupuestarias correspondientes para hacer efectivas las retribuciones acordadas. La nueva regla recogida en la disposición adicional 2ª de la LOGSE sólo puede interpretarse, por tanto, como una regla destinada a los profesores de religión no afectados por el convenio de 1993, a los contratados a partir de la entrada en vigor de la Ley 50/1998 o a los períodos de prestación de servicio posteriores a 1 de enero de 1998, pero no es aplicable a los períodos de asimilación ya completados por quienes, como los actores, han prestado servicios en los años 1994 a 1998, aunque el incumplimiento de la Administración no les hubiera permitido hacer efectivos sus derechos. La norma, que no contiene previsión específica de retroactividad, no puede ser interpretada de otra forma, pues en caso contrario tendría un contenido expropiatorio contrario a los artículos 9.3 y 33.2 de la Constitución Española.

Es cierto que de los términos de la cláusula sexta del convenio de 1999 podría deducirse un efecto retroactivo como el que alega el Abogado del Estado, pues se refiere expresamente a los profesores de religión católica de educación infantil y enseñanza primaria "pendientes aún de que se les aplique la equiparación económica a la retribución por hora de clase impartida a los profesores interinos del nivel correspondiente" y prevé que "se procederá a dicha equiparación retributiva" de conformidad con lo previsto en la disposición adicional segunda de la LOGSE, modificada por el artículo 93 de la Ley 50/1998, es decir, de forma diferida en los cuatro ejercicios presupuestarios posteriores a 1998, con la única excepción de lo que derive del respeto de las sentencias firmes recaídas en esta cuestión. Pero, aparte de que no resultaría inequívoca esa previsión de retroactividad, pues la cláusula podría referirse a las retribuciones posteriores a 1 de enero de 1999, lo cierto es que tal retroactividad no podría ser establecida por el convenio de 1.999. En efecto, si se considera éste como un acuerdo de carácter contractual, el principio de eficacia relativa de los contratos, consagrado en el artículo 1257 del Código Civil, impediría que el mismo pudiera excluir los derechos retributivos ya adquiridos y devengados por los actores como consecuencia del convenio de 1993 y del trabajo prestado bajo su régimen. Este convenio contenía estipulaciones a favor de los actores que han tenido plena vigencia en los años 1994 a 1998 y el nuevo convenio no puede alterar, sin el consentimiento de los trabajadores afectados, los derechos sobre los salarios ya devengados por la prestación del trabajo cumplido, sin perjuicio del efecto que tal cláusula pudiera tener para el período posterior, que no corresponde aquí examinar, pues la reclamación se cierra en el año 1998. A la misma conclusión se llega si se otorga al acuerdo de 1999 un valor normativo, pues su rango sería equivalente al reglamento, como norma de desarrollo del Acuerdo de 1979, y es sabido que en nuestro ordenamiento el reglamento, como norma subordinada, no tiene facultades para establecer una retroactividad "in peius" de grado máximo (sentencias de la Sala Tercera de este Tribunal de 13 de febrero de 1.989 y 19 de julio de 1.993), que sería contraria a los artículos 9.3 y 33.2 de la Constitución y, desde luego, directamente fiscalizable por la jurisdicción ordinaria. El ámbito de retroactividad de una norma con valor reglamentario es el que está autorizado por la disposición con rango de ley que desarrolla y, en su caso, por aplicación analógica del artículo 57.3 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Común, el que excepcionalmente pueda acordarse a favor de los administrados en los supuestos que ese precepto señala. Pues bien, ni el Acuerdo de 3 de enero de 1.979, ni el artículo 93 de la Ley 50/1998 autorizarían el establecimiento de un efecto retroactivo, como el que el recurso atribuye al convenio de 1.999, y, además, ese efecto sería, por las razones ya indicadas, contrario a los artículos 9.3 y 33.2 de la Constitución, por lo que su aplicación -ya directamente controlable en esta jurisdicción conforme al artículo 6 de la Ley Orgánica del Poder Judicial- tendría en todo caso que excluirse.

Por lo demás, la equiparación de los profesores de religión católica de la enseñanza primaria a los funcionarios interinos en los términos previstos en el convenio de 20 de mayo de 1.993 ya ha sido aplicada por esta Sala en sus sentencias de 12 de abril de 2002 (recurso 2527/00) y 8 de julio de 2.002 (recurso 2587/01).

Procede, por tanto, la desestimación del recurso con condena en costas de la Administración del Estado recurrente en los términos del artículo 233 de la Ley de Procedimiento Laboral.

Por lo expuesto, en nombre de S. M. El Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español.