STS, 3 de Diciembre de 1986
| Ponente | RAFAEL DE MENDIZABAL ALLENDE |
| ECLI | ES:TS:1986:9825 |
| Número de Recurso | 21/1982 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 3 de Diciembre de 1986 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 924.-Sentencia de 3 de diciembre de 1986
PROCEDIMIENTO: Ordinario. Apelación.
MATERIA: Energía eléctrica. Canon de producción en Navarra. Improcedencia de la Norma del
Parlamento Foral de 24 de noviembre de 1981, que lo estableció.
DOCTRINA: 1. Se rechazan las excepciones propuestas por cuanto: a) se trata de una norma general de rango inferior a Ley, dada la fecha de su promulgación y las atribuciones del Órgano que la dictó; b) la existencia de una Junta arbitral para dirimir discrepancias entre el Estado y la Administración Foral no puede excluir la competencia de los Tribunales, con arreglo a la Constitución, la Ley Orgánica del Poder Judicial y la Ley Jurisdiccional.
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Dada la naturaleza de exacción parafiscal del canon y la fecha, posterior al Convenio, de la Ley que lo estableció, era necesario un acuerdo entre el Estado y la Diputación Foral para su establecimiento en territorio navarro, en lo cual abunda su función redistributiva y compensadora entre los territorios de consumo y de producción de la mencionada energía.
En la villa de Madrid, a tres de diciembre de mil novecientos ochenta y seis.
En el recurso contencioso-administrativo que en grado de apelación pende ante la Sala interpuesto por el Parlamento Foral de Navarra, representado por el Procurador don José Manuel de Dorremochea Aramburu, bajo la dirección de Letrado, contra la Sentencia dictada en 23 de septiembre de 1983 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Pamplona, en el recurso 21/1982, sobre impugnación de la Norma estableciendo el canon sobre producción de energía eléctrica; apareciendo como parte apelada la Administración Pública, representada y defendida por el Letrado del Estado.
Antecedentes de hecho
El Parlamento Foral de Navarra, en sesión de 24 de noviembre de 1981 aprobó la Norma del Canon sobre producción de energía eléctrica, publicada en el B. O. N. el día 30 de noviembre de 1981, que establecía en Navarra tal canon, disponiendo que su gestión estaría a cargo de la Excma. Diputación Foral. Contra ella el Letrado del Estado, en representación y defensa de la Administración General del Estado (Ministerio de Industria y Energía), interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sala de la Jurisdicción de la Audiencia Territorial de Pamplona, la cual dictó Sentencia el 23 de septiembre de 1983 , cuya parte dispositiva es como sigue: "Fallamos: Que rechazando los motivos de inadmisibilidad opuestos por la parte demandada, y con estimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Administración del Estado, debemos anular y anulamos, por su disconformidad con el Ordenamiento Jurídico, la "Norma del Canon sobre producción de energía eléctrica" aprobada por la Comisión de Urgencia Normativa del Parlamento Foral en sesión de 24 de noviembre de 1981; sin imposición de costas en el presente recurso."
Contra la anterior sentencia, la representación procesal del Parlamento Foral de Navarra interpuso en tiempo y forma recurso de apelación que fue admitido en ambos efectos, y recibidos los autos y antecedentes en esta Sala se personaron para hacer uso de sus derechos el Procurador don José Manuelde Dorremochea Aramburu, en nombre y representación de dicha Entidad a título de apelante, y el Letrado del Estado, en representación y defensa de la Administración Pública, como apelado; y acordada por la Sala la sustanciación del recurso por el trámite de alegaciones escritas se formularon éstas por las partes en el sentido de pedir la apelante la revocación de la sentencia que impugna y la apelada su confirmación; después de todo lo cual se señaló para la deliberación y fallo del recurso el día 27 de noviembre de 1986, a las diez treinta horas, fecha en que tuvo lugar el acto.
Siendo Magistrado Ponente el Excmo. Sr don Rafael de Mendizábal Allende.
Fundamentos de Derecho
Las instituciones forales de Navarra han evolucionado, a lo largo de esta última década, desde su configuración más que secular con origen en la Ley Paccionada de 16 de agosto de 1841 hasta el actual encuadramiento constitucional como Comunidad Autónomo con plenitud de autogobierno. En una primera fase, existió un Consejo Foral Administrativo, con este carácter y atribuciones predominantemente consultivas, aun cuando con una intervención muy importante en el ámbito local, como guardián y garante de la autonomía municipal, ya que sin su aprobación no se perfeccionaban los Acuerdos normativos de la Diputación referentes a los Ayuntamientos. Hoy en día, y como consecuencia de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto , para la reintegración y amejoramiento del régimen foral, el Parlamento o Cortes de Navarra es la asamblea representativa del pueblo navarro y ejerce la potestad legislativa (artículo XI).
Ahora bien, en una fase intermedia, cuyo hilo inicial está constituido por el Real Decreto 121/1979, de 26 de enero , también paccionado, que regulaba una situación transitoria y establecía la ordenación de las instituciones peculiares, se creó el Parlamento, con las mismas competencias del Consejo Foral, cuya sanción de ciertas disposiciones generales de la Diputación se extendía a todas ellas, cualesquiera que fuere su ámbito o su contenido (art. 3.° ). El Parlamento así configurado, no obstante su equívoca denominación, incongruente con su estructura y funciones, era pues un órgano administrativo, sucesor universal de aquel Consejo, sin capacidad para hacer leyes. En consecuencia, carece de tal rango la titulada. "Norma del canon sobre producción de energía eléctrica" aprobada por la Comisión de Urgencia Normativa de dicho cuerpo parlamentario en su sesión del 24 de noviembre de 1981. Es por tanto una disposición general cuyo nivel inferior al legal permite su enjuiciamiento en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo (art. 1.º de su Ley Reguladora ) y no ante el Tribunal Constitucional.
El Convenio económico entre el Estado y Navarra (Decreto-Ley de 24 de julio de 1969) contiene el texto también paccionado, según indica su denominación, donde se establece la participación del antiguo Reino en las cargas generales de la Nación y se armoniza su peculiar régimen fiscal con el común. En esa norma, precisamente por su origen bilateral, se configura un procedimiento arbitral y una Junta de este nombre y carácter, estructuralmente paritaria, para resolver las discrepancias de criterio surgidas en el curso de aplicación del Convenio entre las partes contratantes (art. 19 ). Ahora bien, por una parte, esta vía de autocomposición es potestativa, según muestra el verbo empleado, ya que tanto la Diputación como el Gobierno "podrán pedir... su revisión". Por otra parte, tal mecanismo tiene un plazo preclusivo, el de "tres meses a contar de la fecha del acuerdo que haya motivado" la controversia, plazo de caducidad transcurrido cuando se inició el presente proceso. Finalmente, el arbitraje institucional establecido no puede impedir en ningún caso el acceso a los Tribunales, en virtud de dos principios generales convergentes: el de legalidad, conformador de la entera actuación administrativa, y el de orden público de las reglas determinantes de la jurisdicción (art. 5.º de su Ley Reguladora y 8.º y 9.º de la Ley Orgánica del Poder Judicial, en relación con el 9.º y 106 del texto constitucional.El control de la actividad administrativa de los órganos de las Comunidades Autónomas se ejercerá, según el art. 152 de la Ley Fundamental, por la jurisdicción contencioso-administrativa, único orden judicial constitucionalizado así explícita y nominativamente. Como consecuencia de tal mandato se promulgó la Ley 34/1981, de 5 de octubre, que contiene normas complementarias sobre legitimación, innecesarias en un plano teórico, pero útiles en el práctico. En su virtud, la Administración del Estado queda legitimada para impugnar las disposiciones generales y actos dimanantes de la Administración de las Comunidades Autónomas y Entidades sujetas a la tutela de éstas (art. 2.º), con la contrapartida sorprendente de limitar la acción recíproca de éstas a las disposiciones estatales que afecten al ámbito de su autonomía excluyendo las demás y los actos singulares, limitación nada clara a la luz del art. 24 de la Constitución.
Como consecuencia de lo razonado en los párrafos anteriores, desaparece el soporte de las dos causas de inadmisibilidad expuestas por la Comunidad Foral con base en los apartados a) y f) del art. 82 de nuestra Ley Reguladora (falta de jurisdicción y acto excluido). En consecuencia hemos de afrontar el tema principal de esta controversia y a tal efecto resulta inexcusable un dato temporal, la fecha de creación del canon sobre la producción de energía eléctrica mediante la Ley 7/1981, de 25 de marzo , muy posteriora la del Convenio económico ya reseñado más atrás. Por otra parte, tal canon constituye una exacción parafiscal, que participa de la naturaleza de los impuestos, según advierte el art. 26.3 de la Ley General Tributaria en relación con el 1 ." de la promulgada el 26 de diciembre de 1958 para regular dichas percepciones extrapresupuestarias y atípicas.
Ambas circunstancias, cronológica y sustantiva, ponen de manifiesto que se trata de una figura tributaria inexistente en 1969 y, por tanto, nueva desde la perspectiva de la regulación paccionada del régimen fiscal navarro y su coordinación con el estatal. Es por tanto necesario un acuerdo de las dos partes interesadas, en virtud del propio pacto, para determinar el encuadramiento armónico en el sistema, cualesquiera que haya de ser la adscripción final (Título Preliminar, 3.º y 2.º). Este procedimiento bilateral es inexcusable en todos los supuestos por razones formales, pero aun sin ellas la configuración del canon como exacción finalista lo exigiría igualmente. En efecto, no puede ocultarse que tiene una función redistributiva y compensadora, como consecuencia del principio de solidaridad interregional, mediante el trasvase de su rendimiento desde las zonas de mayor consumo de electricidad, urbanas y más desarrolladas económicamente, a los lugares donde se produce la energía, comarcas rurales, con un nivel de vida más bajo y un menor desarrollo. Tal función no puede ser cumplida por un canon percibido exclusivamente en Navarra, aún se alude a esa finalidad en la Norma enjuiciada, sin un acuerdo previo con el Estado, no posterior según dice la misma disposición. En definitiva, la implantación unilateral contradice las cláusulas del Convenio y desconoce la finalidad inherente a esta figura tributaria, convirtiéndola en un mero instrumento recaudatorio sin la razón de ser que la sirva de soporte.
FALLAMOS
Desestimar la apelación formulada por la Comunidad Foral de Navarra contra la Sentencia que dictó la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Pamplona con fecha 23 de septiembre de 1983, en el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Administración General del Estado (Ministerio de Industria), sentencia cuyos pronunciamientos confirmamos íntegramente, sin hacer ninguno respecto del pago de las costas procesales en esta segunda instancia.
ASI por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Francisco Pera Verdaguer.- Rafael de Mendizábal Allende.- José Luis Ruiz Sánchez.- José Luis Martín Herrero.- José María Ruiz Jarabo Ferrán.- Rubricados.
Publicación: Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr don Rafael de Mendizábal Allende, Magistrado del Tribunal Supremo, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera, de lo que como Secretario de la misma certifico.
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