STS, 10 de Noviembre de 1986
| Ponente | JOSE LUIS RUIZ SANCHEZ |
| ECLI | ES:TS:1986:13954 |
| Fecha de Resolución | 10 de Noviembre de 1986 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 808.-Sentencia de 10 de noviembre de 1986
PROCEDIMIENTO: Proceso de la Ley 62/1978 . Única instancia.
MATERIA: Principio de legalidad. Impugnación del Real Decreto 2347/1985, de 4 de diciembre ,
sobre infracciones laborales de los empresarios. Procedencia.
DOCTRINA: El principio de legalidad, recogido en el art. 25 de la Constitución, contiene la reserva de Ley formal en todo aquello concerniente a la tipificación y sanción de infracciones
administrativas, según reiteradamente ha señalado el Tribunal Constitucional y este Tribunal
Supremo, de donde la regulación mediante Real Decreto de tales circunstancias ha de entenderse
vulneradora de dicho principio y, en consecuencia, nula la norma a que se refiere.
En la villa de Madrid, a diez de noviembre de mil novecientos ochenta y seis.
En el recurso contencioso-administrativo, que en única instancia pende ante la Sala, tramitado con arreglo a la Ley 62/1978, de 26 de diciembre de Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales de la Persona , seguido entre partes, de una como demandante la Confederación Española de Organizaciones Empresariales (CEOE.), representada por el Procurador don Juan Antonio García San Miguel, bajo la dirección de Letrado, contra el Real Decreto 2347/1985, de 4 de diciembre, sobre desarrollo del art. 47 del Estatuto de los Trabajadores , sobre infracciones laborales de los empresarios, y, de otra, como demandada la Administración Pública; representada y defendida por el Letrado del Estado; habiendo sido parte asimismo el Ministerio Fiscal.
Antecedentes de hecho
En el "Boletín Oficial del Estado», núm. 302, de 18 de diciembre de 1985, se publicó el Real Decreto 2347/1985, de 4 de diciembre , del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, por el que se desarrolló el art. 57 del Estatuto de los Trabajadores , sobre infracciones laborales de los empresarios, aprobado por Ley 8/1980, de 10 de marzo .
Que contra el Real Decreto 2347/1985, de 4 de diciembre , el Procurador de los Tribunales don Juan Antonio García San Miguel, en nombre y representación de la Confederación Española de Organizaciones Empresariales (CEOE.), promovió recurso contencioso-administrativo al amparo de la Ley 62/1978, de Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales de la Persona , mediante escrito presentado el día 19 de febrero de 1986, que fue admitido a trámite, mediante Auto de 12 de mayo de 1986, que reformó el dictado por la misma Sala en 20 de marzo del mismo año que acordó la inadmisibilidad del recurso interpuesto, formalizándose en su día la demanda, con la súplica de una sentencia por la que se declare, que el Real Decreto 2347/ 1985, de 4 de diciembre, es nulo de pleno Derecho por infracción del art. 25.1 de la Constitución Española, por razón de las alegaciones vertidas en su escrito.
Que dado traslado de la demanda, para contestación al Letrado del Estado, se opuso a la misma, mediante escrito en el que suplica se dicte sentencia que declare inadmisible el procedimiento de la Ley 62/1978 a la impugnación de la parte actora, o, subsidiariamente, desestime el recurso, por no vulnerar el Real Decreto 2347/1985 el art. 25 de la Constitución Española, imponiendo a la Confederación demandante, las costas procesales.
Que conferido igual trámite el Ministerio Fiscal, en la representación que le es propia, lo evacuó por medio de escrito, con la súplica de que se desestime la demanda, dictándose resolución consecuente al respecto y conforme a sus alegaciones.
Que no habiéndose solicitado por las partes el recibimiento a prueba de los autos, se declararon conclusos los mismos, y se señaló para la deliberación y fallo del recurso el día 6 de noviembre de 1986, a las 11 horas de su mañana; fecha en la que tuvo lugar el acto.
Siendo Magistrado Ponente el Excmo. Sr don José Luis Ruiz Sánchez.
Fundamentos de Derecho
La parte recurrente establece el soporte de la acción que deduce, tendente a la invalidación del Real Decreto núm. 2347/1985, de 4 de diciembre de desarrollo del art. 57 del Estatuto de los Trabajadores , sobre infracciones laborales de los empresarios, en la vulneración del principio de legalidad exigido y consagrado en el art. 25 de la Constitución Española, y se infiere del simple enunciado que acabamos de realizar que es ciertamente difícil declarar que la cuestión litigiosa extravasa el cauce previsto en la Ley 62/1978, sobre Protección Jurisdiccional de Derechos y Libertades, dificultad que no deja de advertir la representación del Estado cuando alude a tal extremo, bien que sin mostrar especial énfasis sobre ese punto, centrándose en realidad en la defensa de la cuestión de fondo que este recurso plantea. Se trata con toda evidencia de un derecho fundamental, o, si se prefiere, de un principio constitucional, incluido dentro del repertorio que el legislador consideró merecedor de protección por aquella vía privilegiada o sumaria, y que por supuesto afecta personas, sin que importe que en este caso su defensa venga a ser asumida por una determinada Corporación o ente, a la legitimación activa de la cual no se ha opuesto tacha.
Quedó ya apuntado someramente cuál es el objeto del presente recurso contenciosoadministrativo, a lo que cabe añadir que -dicho esquemáticamente- la parte demandante impugna el Real Decreto referido en razón a que sus arts. 1.°, 2.° y 3 .° vienen a tipificar infracciones laborales imputables a los empresarios, las califican y gradúan el importe de las sanciones con lo que esa disposición penetra en un campo privativo del legislador según lo establecido en el art. 25 de nuestro Primer Texto.
Arguye la parte actora, aparte lo que acabamos de reflejar, que el Real Decreto es nulo de pleno Derecho al no haberse respetado lo mandado en los arts. 26 y 28 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, de 26 de julio de 1957 , mas parece adecuado circunscribirse al examen que deba darse aquí de las previsiones del art. 25 de la Constitución sobre el principio de legalidad y la potestad sancionadora de la Administración - Vid. Sentencia Tribunal Constitucional de 30 de marzo de 1981 y 3 de octubre de 1983 -, ya que nos hallamos en un proceso especial de protección de derechos constitucionales, y lo que verdaderamente importa es analizar si se ha producido o no la invocada vulneración de tal derecho.
En ese sentido forzoso es principiar recordando -en lo que aquí interesa- el contenido del repetidamente citado art. 25, expresivo en su núm. 1 de que nadie puede ser sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan infracción administrativa, "según la legislación vigente en aquel momento». En el proceso se ha puesto de relieve la lógica discrepancia entre las partes en orden a si ese derecho ha sido o no respetado en el Real Decreto de que se trata, pues mientras la actora niega tal acatamiento, lo afirma la parte adversa a través de argumentos cuya base radica en la apreciación de que el texto del art. 57 del Estatuto de los Trabajadores de 1980 presta suficiente cobertura a la disposición general aquí cuestionada.
Conviene dejar constancia, antes de descender a más pormenorizados detalles en el examen de aquella disposición, de cuál es la situación doctrinal y jurisprudencial sobre el problema éste de la repercusión del mandato del art. 25 de la Constitución de 1978 sobre el principio de legalidad en el derecho sancionatorio administrativo, y sin riesgo a error cabe decir que es opinión pacífica la de que ese alcance es trascendente y que ha llegado a imprimir un notable cambio en las exigencias a respetar, puesto que, manteniendo la atribución a la Administración de la potestad para sancionar, ello ha de realizarse a través de Ley formal; en parejo sentido, se viene a admitir que la tipificación normativa previa de conductassancionables ha de realizarse a través de igual mecanismo legal, sin que sean suficientes amplias y vagas remisiones abstractas mediante descripciones carentes de toda precisión. Es también cierto que se constata la presencia de opinión de acuerdo con la cual hay que admitir la posibilidad de que por vía que podemos denominar reglamentaria se pueda de algún modo complementar algún limitado espacio no totalmente agotado en el precepto legislativo en el que se apoye, y en tal sentido se aduce por el Letrado del Estado un dictamen del Consejo de Estado, pero en ese caso la cuestión a resolver consistirá en precisar la actividad o acción reglamentaria se ha circunscrito o no a esos inexcusables límites.
Autorizado criterio el del Tribunal Constitucional sobre este punto, lo que obliga a referir como ha declarado que los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al derecho administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado, tal y como refleja la propia Constitución (art. 25 , principio de legalidad), todo ello en expresión que incluye la Sentencia de 8 de junio de 1981, recaída en recurso de amparo núm. 101/1980 ; o bien, que nuestra Constitución no ha excluido la existencia de una potestad sancionadora de la Administración, sino, que lejos de ello, lo ha admitido en el art. 25 , aunque como es obvio, sometiéndola a las necesarias cautelas que preserven y autoricen los derechos de los ciudadanos, precisando más, que se puede establecer como uno de los límites que la potestad sancionadora de la Administración encuentra en el art. 25.1 , es el de la legalidad, que determina la necesaria cobertura de la potestad sancionadora en una norma de rango legal. Son declaraciones de la Sentencia de 3 de octubre de 1983 .
Expuesto lo anterior debe examinarse ante todo el contenido del art. 57 del Estatuto de los Trabajadores , relacionándolo con el articulado del Real Decreto impugnado, bien que desatendiendo el argumento aducido por la Administración en el sentido de que en realidad este Real Decreto ha venido a reemplazar a otra disposición carente también de rango legal, desatención argumental que soportamos en la circunstancia esencial de que esa pretérita disposición data de fecha muy anterior a la vigencia de la Constitución, Texto éste que -como ya se apuntó inicialmente- ha dado un tratamiento bien diferenciado a la cuestión básica que tratamos de dilucidar.
Expresa el art. 57 del Estatuto que son infracciones laborales de los empresarios las acciones u omisiones contrarias a las disposiciones legales en materia de trabajo (inciso 1.º de su núm. 1 ). A su vez, el Real Decreto, en su art. 1 .° reitera aquel texto legal, con la adición a las disposiciones reglamentarias y a los convenios colectivos, como constitutivos también de infracción si son contrariados por los empresarios. Parece claro que el principio de legalidad no ha sido respetado, tanto por esa adición que innova el Real Decreto, como por la amplitud y vaguedad de lo que pretende ser una tipificación de hechos calificables como infracciones, al utilizarse una fórmula omnicomprensiva, que no deja fuera del campo sancionador acción y omisión alguna contraria a Ley, reglamento o convenio colectivo. Es ocioso destacar al alcance y trascedencia de la tipificación en materia sancionadora, siendo difícil hallar opinión alguna que la excluya del ámbito del principio de legalidad.
Lo mismo cabe decir en cuanto a los restantes números del citado art. 1.° del Real Decreto objeto de este litigio, bastando referirse a que en ellos en determinado supuesto se viene a configurar, tipificándola, una nueva infracción (núm. 2), se establece la figura de la "infracción continuada» (núm. 3), o se diversifican las infracciones (núm. 4).
Por lo que importa al art. 2.º del Real Decreto , rubricado como "calificación de las infracciones», a lo que en verdad responde, arrastra lo que en realidad no es otra cosa -aparte aquella gradación- que una descripción de actos u omisiones constitutivas de infracción laboral, esto es, una serie de "tipificaciones», materia propia -por lo repetidamente expuesto- de una disposición con rango de Ley, y sin que sea ocioso constatar que en el art. 57 del Estatuto de los Trabajadores para nada se alude a este punto de la "calificación de las infracciones».
Si ha de decaer tanto el art. 1.º como el 2.° del Real Decreto, impugnado también el contenido del 3 .°, que se refiere a la graduación e importe de las sanciones, no parece posible decretar su pervivencia, tachado como se halla de incidir en la misma violación de un derecho fundamental establecido en la Constitución.
Así pues, esta resolución ha de ser de signo estimatorio del recurso contenciosoadministrativo, cuya demanda postula una declaración de nulidad del Real Decreto 2347/1985, de 4 de diciembre , con imposición de las costas procesales a la parte demandada, por imperativo de lo establecido en la Ley 61/1978, sobre Protección de Derechos Fundamentales y Libertades.
FALLAMOS
Que desestimando la causa de inadmisibilidad invocada por la representación de la Administración y, estimando el recurso contencioso-administrativo promovido a instancia de la Confederación Española de Organizaciones Empresariales (CEOE.) por el procedimiento de Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales de la Persona, contra el Real Decreto 2347/1985, de 4 de diciembre, sobre desarrollo del art. 47 del Estatuto de los Trabajadores -Ley 8/1980 de 10 de marzo - sobre infracciones laborales de los empresarios, debemos declarar y declaramos que el referido Real Decreto vulnera los derechos de "legalidad» y "tipificación» establecidos en el art. 25.1 de la Constitución Española, y, en consecuencia, declaramos la nulidad del referido Real Decreto; todo con expresa imposición de las costas a la Administración, por ser las mismas preceptivas.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Francisco Pera Verdaguer.- Rafael de Mendizábal Allende.- José Luis Ruiz Sánchez.- José Luis Martín Herrero.- José María Ruiz Jarabo Ferrán.- Rubricados.
Publicación: Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr don José Luis Ruiz Sánchez, Magistrado del Tribunal Supremo, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera, de lo que como Secretario de la misma certifico.
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