STS, 4 de Octubre de 1986

PonenteRAFAEL DE MENDIZABAL ALLENDE
ECLIES:TS:1986:14122
Fecha de Resolución 4 de Octubre de 1986
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

Núm. 637.-Sentencia de 4 de octubre de 1986

PROCEDIMIENTO: Ordinario. Apelación.

MATERIA: Daños y perjuicios. Modificación de las condiciones temporales y objetivas de un

contrato de obras con suministro.

DOCTRINA: Desde el momento que el contratista aceptó tácitamente la modificación de sus

contratos de suministro propuesta por la Administración sin formular reparo y, asimismo, la

descomposición del primitivo contrato de obra en dos fases a realizar en períodos distintos de

tiempo no cabe plantear la posible indemnización de daños y perjuicios derivada de tales

circunstancias.

En la villa de Madrid, a cuatro de octubre de mil novecientos ochenta y seis.

En el recurso contencioso-administrativo que en grado de apelación pende ante la Sala interpuesto por el Letrado del Estado, y don Jose María , representado este último por el Procurador don Juan Antonio García San Miguel y Orueta, y bajo dirección letrada, contra la Sentencia dictada por la Sección Segunda de la Audiencia Nacional con fecha 8 de noviembre de 1985, sobre indemnización por daños y perjuicios ocasionados en la ejecución del contrata y retención de la fianza.

Antecedentes de hecho

Único: Don Jose María formuló una serie de peticiones, en relación con varios contratos de suministro y en algún caso también de obras, ante el Ministerio de la Presidencia, sin que éste adoptara resolución alguna y denunciada la mora, interpuso a continuación recurso contencioso-administrativo contra la denegación presunta ante la Sección Segunda de la Audiencia Nacional, en el que recayó Sentencia con fecha 8 de noviembre de 1985 , cuya parte dispositiva dice que estimando el actual recurso contencioso-administrativo debemos declarar y declaramos no ser conforme a Derecho y por consiguiente dejamos sin efecto los referidos actos administrativos, declarando en su lugar la nulidad formal de los procedimientos administrativos en los que aquellas se produjeron, a partir del momento de presentación de las peticiones ahora acumuladas en la demanda, a fin de que por dicho Departamento Ministerial se remitan a la Secretaría Técnica de Régimen Jurídico de Radiodifusión y Televisión, para que la misma resuelva en primer grado dentro de la vía administrativa; todo ello sin hacer una expresa declaración de condena en costas.» Contra dicha sentencia se interpuso el presente recurso de apelación, habiéndose fijado para la deliberación y fallo el día 24 de septiembre de 1986, en cuya fecha tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Magistrado Excmo. Sr. don Rafael de Mendizábal Allende.Fundamentos de Derecho

Primero

El encuadramiento orgánico de los servicios públicos «esenciales» de radiodifusión y televisión (según los califica la Ley 4/1.98, de 10 de enero ) muestra una trayectoria determinada en gran parte por la propia evolución del país y la mutación política. En efecto, el primer acomodo de tales actividades estuvo en el desaparecido Ministerio de Información y Turismo, donde se creó una Dirección General para ellas y con su nombre, órgano suprimido mediante Real Decreto de 9 de enero de 1981 . En esta misma norma se establece la Secretaría Técnica de Régimen Jurídico de Radiodifusión y Televisión, dentro del Ministerio de la Presidencia, con igual rango directivo y sucesora universal de aquella otra originaria cuya extinción se decretaba. Así pues, las competencias de la Dirección General se traspasaron en bloque a la nueva Secretaría Técnica, salvo las que se hubieren atribuido a los órganos regulados en la Ley reseñada mas arriba. Un trasvase paralelo, pero implícito, se producía simultáneamente en el nivel superior, donde el Ministro de la Presidencia venía a ocupar la posición que correspondiera hasta entonces al de Información.

La actividad de administrar, en su sentido propio y en su conjunto, quedó por su naturaleza dentro del ámbito objetivo del Departamento ministerial mencionado y su centro directivo ad hoc y, en consecuencia, la contratación en este sector. Es obvio que, según el art. 7.° de la Ley de Contratos del Estado , el órgano directamente competente, en principio, para obligarse y también para solventar las incidencias que se produzcan, son los Ministros, cuyas resoluciones ponen fin con carácter normal a la vía administrativa, con arreglo al art. 36 de la Ley de Régimen Jurídico . Todas las reclamaciones que el hoy demandante planteó lo fueron en sendos escritos dirigidos al Ministro de la Presidencia. Este pudo y debió dar respuesta por sí o bien remitirlas directamente a la Secretaría Técnica, dependiente suya, si consideraba que era el órgano competente en primer grado, averiguación carente de interés en este momento para nosotros. En definitiva, la Administración, tuvo en su día y ha tenido hasta el presente conocimiento pleno de los temas controvertidos, así como la posibilidad de pronunciarse en sentido fácilmente predecible, el mismo que de forma presunta es imputable al silencio y que de modo expreso se refleja en la oposición procesal. Por todo ello, carece de utilidad el anular las actuaciones como hace la sentencia impugnada, que ha de suponer tan solo una demora y debilita así el derecho a una tutela judicial efectiva, consagrado en el art. 24 de la Constitución. Y por otra parte, no resulta correcto ni adecuado a la buena fe procesal (art. 11 de la Ley Orgánica del Poder Judicial ) convertir las irregularidades administrativas anotadas en obstáculos para la viabilidad de las pretensiones objeto de este recurso.

Segundo

El contrato mixto de suministro y obra, formalizado mediante Orden Ministerial de 31 de diciembre de 1971 (expediente NUM001 ), fue cumplido en su primera modalidad mediante la entrega de los cinco transmisores en los almacenes, y su instalación, en cambio, se pospuso a la construcción de los edificios donde habían de funcionar, lo cual tuvo efecto en 1976. La contraprestación pecuniaria también se fraccionó en otros dos momentos simétricos al cumplimiento de las prestaciones. El contratista aceptó sin protesta o reserva alguna esta variación temporal, cuyas consecuencias eran previsibles para cualquiera, ya que el incremento de los precios y en general del coste de la vida, en expresión estereotipada, así como la depreciación o devaluación monetaria, por obra de la inflación, son fenómenos conocidos e incluso evaluables anticipadamente con cierto margen de exactitud. No es posible pretender ahora que la Administración abone la diferencia del importe de la construcción, si se recuerda el principio general de que precisamente el contrato de obra se celebra «riesgo y ventura» del contratista. El ius variandi ejercitado en este caso lo fue al margen de cualquier potestad administrativa, sin carácter imperativo y hubo una aceptación pacífica por parte del interesado. El consentimiento coincidente se dio sobre los dos aspectos complementarios, la demora de las obras de instalación y la intangibilidad del precio originariamente pactado. No hay resquicio alguno en tal planteamiento que permita acudir a una compensación prevista tácitamente para restablecer el equilibrio económico contractual. Por una parte, el art. 50 de la Ley de Contratos del Estado niega esa posibilidad en principio, precisamente para este tipo contractual según se dijo antes y, por otra, el contratista pudo, si le parecía gravosa la subsistencia de la prestación demorada, haber solicitado, en su caso, la resolución del contrato en la parte correspondiente (instalación) con base en la alteración temporal -suspensión de las obras- contemplada como causa de extinción en el art. 52.3 de la misma Ley . Finalmente, la depreciación del valor de la moneda, como fundamento de una cláusula de estabilización implícita, es inviable en nuestro ordenamiento jurídico, según numerosas declaraciones jurisprudenciales en el campo obligacional común o civil y en el administrativo.

Tercero

Dentro de un orden cronológico fundado en el perfeccionamiento inicial de los respectivos vínculos obligacionales, corresponde el turno ahora al contrato de suministro e instalación de cuatro transmisores, cuya adjudicación se recoge en la Orden Ministerial de 28 de diciembre de 1973 (expediente NUM000 ). En el relato de los acaecimientos posteriores se alude a que el transmisor situado en Gamaniteiro fue destruido por un rayo y sustituido luego por otro. No existe en el expediente administrativoconstancia alguna de tal hecho, negado de contrario, ni el demandante ha intentado siquiera su prueba en la primera instancia procesal. Ahora bien, se da la circunstancia, por otra parte, de que aparece mencionado por primera vez en el escrito de demanda. Las actas de recepción tanto la provisional como la definitiva no contienen referencia alguna a tales sucesos. Tampoco se incluyen en el escrito inicial dirigido al Ministro de la Presidencia (1 de octubre de 1981) ni en el que se denuncia la mora en resolver (22 de enero de 1982). En definitiva, se trata de un hecho nuevo como fundamento de una pretensión no planteada ante la Administración. No existe, pues, el presupuesto indispensable que configura nuestra jurisdicción como revisora, en el estricto sentido del calificativo ya que no ha habido oportunidad de que aquélla conozca previamente la cuestión controvertida y pueda pronunciarse al respecto. Las demás peticiones complementarias carecen de base firme e incluso en algún aspecto les afecta la cosa juzgada en la Sentencia que la Audiencia Nacional (Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo) dictó el 6 de mayo de 1980 .

Cuarto

El 22 de diciembre de 1975 se produjo el acto de adjudicación que perfeccionaba un contrato de suministro cuyo objeto era la entrega de seis magnetoscopios de un cierto tipo y procedencia comercial (expediente NUM002 ). Este negocio jurídico inicial fue resuelto por la Administración casi un año después, aun cuando la extinción de tal vínculo obligacional quedó sin efecto como consecuencia de un recurso extraordinario de revisión. La subsistencia así declarada suponía de modo explícito la sustitución de un modelo por otro análogo de distinta marca, sin más estipulaciones. En consecuencia, este cambio en la prestación constituye un supuesto característico de novación objetiva contemplado en el art. 1.203, núm. 1.º del Código Civil , pero ello no arrastra implícitamente un incremento de la contraprestación pecuniaria. El silencio de la Orden Ministerial de 12 de abril de 1978 sobre el precio, cuando no se produce un cambio cualitativo o cuantitativo de las cosas objeto de la entrega, resulta suficientemente expresivo de la intención de quien rehabilitaba el contrato. En definitiva, tanto el sentido literal del acto administrativo novatorio como la actuación precedente, simultánea y muy especialmente posterior de los órganos competentes son elementos interpretativos, a tenor de los arts. 1.281 y 1.283 del mismo cuerpo legal arriba citado, convergen en el mismo resultado negativo para las pretensiones actuales del contratista. No cabe acudir en tal supuesto a la técnica del enriquecimiento injustificado, soporte a veces de situaciones carentes de cobertura contractual correctamente formalizada, sin olvidar que aquí también incide aun cuando sesgadamente y con ciertos matices, nuestra Sentencia de 6 de octubre de 1982 que rescindió otra de la Audiencia Nacional (24 de septiembre de 1980 ).

FALLAMOS

FALLAMOS

Que con revocación de la Sentencia que la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda) de la Audiencia Nacional dictó el día 8 de noviembre de 1985, debemos declarar y declaramos:

Primero

La desestimación de las causas de inadmisibilidad opuestas por la Administración General del Estado.

Segundo

La inadmisibilidad de la pretensión referente a un supuesto segundo transmisor instalado en Gamoniteiro, procedente del expediente NUM002 , formalizado el 22 de diciembre, por no existir acto administrativo previo, expreso o presunto.

Tercero

La desestimación de las demás pretensiones acumuladas que en unión de la anterior fórmula en el mismo escrito de demanda don Jose María .

Cuarto

No haber lugar a pronunciamiento alguno respecto del pago de las costas procesales en ambas instancias.

ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Francisco Pera Verdaguer.- Rafael de Mendizábal Allende.- José Luis Ruiz Sanchez.- Jose Luis Martín Herrero.- José María Ruiz Jarabo Ferrán.- Rubricados.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. don Rafael de Mendizábal Allende, estando constituida la Sala en audiencia pública, de lo que como Secretario de la misma certifico.

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