STS, 15 de Octubre de 1986
| Ponente | JOSE LUIS MARTIN HERRERO |
| ECLI | ES:TS:1986:14044 |
| Fecha de Resolución | 15 de Octubre de 1986 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 690.-Sentencia de 15 de octubre de 1986
PROCEDIMIENTO: Proceso de la Ley 62/1978 . Única instancia.
MATERIA: Real Decreto de 10 de enero de 1986 . Creación del Cuerpo de Inspectores de Trabajo y
Seguridad Social. Integración de Controladores de la Seguridad Social.
DOCTRINA: No puede considerarse vulnerado el art. 24 de la Constitución desde el momento que
los actores han podido hacer (y han hecho) uso de los medios de prueba y recursos,
administrativos y judiciales, previstos por la legislación vigente. Tampoco es admisible la
impugnación de una Ley (la de 2 de agosto de 1984 , donde la Sala no aprecia posible vicio de
inconstitucionalidad) por la vía de impugnación del Reglamento que reproduce sus preceptos.
Finalmente, no es de apreciar violación del art. 14 de la Constitución, en la medida que se produce
la integración de aquellos Controladores en posesión de titulación superior y subsiste el Cuerpo de
Controladores (con carácter de a extinguir) para quienes no posean aquella titulación.
En la villa de Madrid, a quince de octubre de mil novecientos ochenta y seis.
La Sala Tercera del Tribunal Supremo ha votado el recurso interpuesto por don Jose Pablo , don Juan Luis , doña Estefanía , don Blas , don Fidel , don Lorenzo , don Víctor , don Luis Pedro , don Victor Manuel , don Cosme , don Ildefonso , don Plácido , don Jose Daniel , don Juan Alberto , don Benito , don Franco , don Marcelino , don Jose Carlos , don Jesús Carlos y don Armando , contra el Real Decreto de 10 de enero de 1986, por el que se desarrolla el apartado 1.7 de la disposición adicional 9 de la Ley de 2 de agosto de 1984 , por la que se crea el Cuerpo de Inspectores de Trabajo y Seguridad Social, recurso tramitado con arreglo al procedimiento establecido en la Ley 62/1978. Han sido parte el Ministerio Fiscal y el Letrado del Estado.
Antecedentes de hecho
Los recurrentes se hallan todos en posesión del título de Profesores Mercantiles.
Los recurrentes ingresaron por oposición en el Cuerpo de Intervención CYE. (posteriormente Intervención de Empresas) según convocatoria de 4 de octubre de 1959, para participar en la cual se exigieron los títulos de Escuela Superior Técnica, Título Universitario o el de Profesor Mercantil.
La Ley de 5 de julio de 1980 creó el Cuerpo de Controladores de la Seguridad Social, en elcual fueron integrados los que, como los actores, pertenecían a la Escala de Interventores de Empresas del Instituto Nacional de Previsión. El Cuerpo de Controladores de la Seguridad Social fue reglamentado por Decreto de 5 de febrero de 1981 .
La Ley de 2 de agosto de 1984, en su disposición adicional 9, apartado 1, núm. 7 , creó el Cuerpo Superior de Inspectores de la Seguridad Social, en el que integraba diversos Cuerpos, entre ellos quienes perteneciendo al Cuerpo de Controladores de la Seguridad Social se hallen en posesión de titulación académica superior correspondiente en el momento de la entrada en vigor de la Ley.
Por Real Decreto de 10 de enero de 1986 se desarrolla la Ley mencionada, con la particularidad de que, según el actor, el Real Decreto va más allá de la Ley -apartado 1.7 de la disposición adicional 9 -, ya que, en su art. 1 , dice quiénes forman parte del Cuerpo Superior de Inspectores de Trabajo y Seguridad Social, del que se elimina a quienes, como los actores, se hallan en posesión del título de Profesor Mercantil, por entender que dicho título no tiene el rango de titulación académica superior.
La disposición final 2 del Real Decreto de 10 de enero de 1986 declara a extinguir el Cuerpo de Controladores de la Seguridad Social, al que siguen perteneciendo los actores, al no haber sido integrados en el Cuerpo Superior de Inspectores de Trabajo y Seguridad Social. El mismo Real Decreto de 1986 deroga el anterior Reglamento de los Controladores, de 5 de febrero de 1981 , al mismo tiempo que impide a los actores realizar las funciones que hasta ahora venían realizando.
Contra dicho Real Decreto de 10 de enero de 1986 interpusieron recurso contenciosoadministrativo los actores, por el procedimiento establecido en la Ley 62/1978, sobre Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales de la Persona , por entender infringidos los arts. 14, 23.1 y 24 de la Constitución. Los actores entendían infringido el principio de igualdad del art. 14 , al excluir del mismo Cuerpo de Inspectores de nueva creación, a quienes, como los actores, pertenecían al Cuerpo de Controladores de la Seguridad Social, y realizaban, por lo tanto, las mismas funciones que realizaban otros Controladores, integrados en el nuevo Cuerpo de Inspectores. Este trato desigual carecía de fundamento racional alguno, reiterando aquí lo ya expuesto en los antecedentes de hecho de la demanda. Alegaba, además, que los actores sufrían una discriminación al quedar derogado el Reglamento de 1981 , por el que hasta ahora se regían, con lo que los antiguos Controladores que se integren en el Cuerpo de Inspectores continuarán realizando las mismas funciones que realizaban antes ellos y los actores, mientras que los actores no podrán continuar. Decía que todo ello era sin perjuicio del problema de legalidad ordinaria, planteado ya ante la Audiencia Territorial de Madrid. Alegaba también que la discriminación producida no era una consecuencia de la disposición adicional 9, apartado 1.7, de la Ley de 2 de agosto de 1984 , la cual solamente decía que los Controladores que tuvieran título académico superior se integrarían en el Cuerpo Superior de Inspectores de Trabajo, pero no decía que los que no se integraran fueran expropiados de sus funciones y degradados, que es lo que ha hecho el Real Decreto impugnado. Alegaba seguidamente la infracción del art. 24.1 de la Constitución, ya que pertenecen a un Cuerpo cuyo Reglamento se deroga, por lo que quedan indefensos, ya que además, no ha habido consulta o audiencia previa a los interesados. Además, decía que les colocaba ante un hecho consumado, les expropia de sus funciones sin sentencia judicial, con lo que se les privaba del derecho a la tutela efectiva. Por ello suplicaban que se dictara sentencia en que se estime el recurso y, en consecuencia, declare nulos el apartado 2 del art. 2 del Real Decreto 97/1986 , así como la disposición adicional 2 del mismo en cuanto deroga el Reglamento de Actuación del Cuerpo de Controladores de la Seguridad Social aprobado por Real Decreto 221/ 1981, de 5 de febrero. Subsidiariamente plantea cuestión de inconstitucionalidad del apartado 1.7 de la Disposición Adicional 9 de la Ley 30/1984 .
El Letrado del Estado opuso al recurso, en primer lugar, una causa de inadmisibilidad, consistente en su falta de legitimación para impugnar una disposición de carácter general que había de ser cumplida mediante un acto posterior de requerimiento, según el art. 39.3 de la Ley de la Jurisdicción . En cuanto al fondo, igualmente se oponía por los siguientes motivos: 1.°, las disposiciones del Real Decreto impugnado no eran sino estricta aplicación de la disposición adicional 9, apartado 1.7, de la Ley de 2 de agosto de 1984 , que creó el Cuerpo Superior de Inspectores de Trabajo y, con independencia de lo ordenado por la disposición adicional 16 , el personal del Cuerpo de Controladores de la Seguridad Social que se hallaran en posesión de titulación académica superior; 2.°, por lo tanto, era una Ley, excluida del control jurisdiccional, la que dispuso la integración combatida en este recurso; 3.°, no existía además infracción del principio de igualdad, la cual solamente se produciría cuando el trato desigual no obedezca a una justificación objetiva y razonable y debiendo existir una proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida; 4.ª, la diferencia de situaciones se derivaba de la titulación académica, cuyas consecuencias estaban ya previstas en la Ley 30 de 1984 ; 5.°, no existía infracción del art. 24 de la Constitución, ya que se respetaba la posibilidad de acudir a un proceso, y en modo alguno puede entenderse vulnerado tal principio porque en la elaboración de una disposición de carácter general no hayantenido intervención los afectados, al no existir ninguna norma que así lo establezca; por todo ello suplicaba que se dictara sentencia declarando inadmisión del recurso y subsidiariamente su desestimación, confirmando la disposición impugnada.
El Ministerio Fiscal, después de extractar los hechos que originaron el presente recurso, se opuso a él por los siguientes motivos: 1.°, el art. 14 de la Constitución establece la igualdad ante la Ley de todos los españoles, y la imposibilidad de discriminación por razón de nacimiento, raza, sexo, opinión o cualquier otra condición o circunstancias personal o social; 2°, la circunstancia de estar en posesión de un título académico superior o la valoración del Título de Profesor Mercantil no está incluida en ninguna de las causas de posible discriminación a que se refiere el art. 14 ; 3.º, la discriminación y degradación no se producían en el Real Decreto impugnado, sino que tenía su base en una Ley, cuyo Real Decreto desarrolla, y con un carácter de igualdad, no discriminatorio entre los funcionarios que cumplieran una condición objetiva; 4.°, la infracción alegada del art. 23 no era procedente, ya que se refería a los cargos públicos de representación política y no funcionarial; 5.º, no existía infracción del art. 24 de la Constitución, porque el Real Decreto impugnado derogara el antiguo Reglamento del Cuerpo, de 5 de febrero de 1980 , ya que el principio de la tutela judicial efectiva no implicaba la derogación del art. 122 de la Ley de la Jurisdicción ; 6.°, como ya había declarado el Tribunal Constitucional, las relaciones entre la Administración y los funcionarios, eran estatutarias, y por lo tanto, las actuaciones que no excedan del campo de relación estatutaria, como era el acto impugnado, no quedaban protegidas por el art. 53 de la Constitución, sino por su art. 106.1 ; 7.°, por ello las discrepancias entre los funcionarios y la organización administrativa están excluidos de este proceso regulado por la Ley 62/1978 , por lo que suplicaba de la Sala la desestimación del recurso.
Por providencia de 14 de julio de 1986 se acordó traer los autos a la vista con citación de partes, señalándose para la votación y fallo del recurso el día 9 de octubre, en que tuvo lugar, quedando concluso y pendiente de dictar resolución.
Ha sido Ponente el Magistrado don José Luis Martín Herrero.
Fundamentos de Derecho
Los actores invocan tres artículos de la Constitución, como infringidos por el Real Decreto impugnado -de 10 de enero de 1986 -, que son el 14, que consagra el principio de igualdad, el 23.1, que proclama el derecho al acceso a los cargos públicos, y el art. 24.1 , que reconoce el derecho a obtener la tutela efectiva de los Jueces y Tribunales. Con independencia de lo que antecede, pide subsidiariamente, que la Sala plantee la posible cuestión de inconstitucionalidad del apartado 1.7 de la disposición adicional 9 de la Ley de 2 de agosto de 1984 .
Alterando el orden enunciado de los preceptos invocados, se examina, en primer lugar, la posible infracción del art. 24.1 de la Constitución. Dice este artículo que todas las personas tienen derecho a obtener la tutela efectiva de los Jueces y Tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin que en ningún caso pueda producirse indefensión. La sola lectura del precepto pone de manifiesto su inaplicación al caso: el Decreto impugnado no les priva de ningún recurso jurisdiccional, ya que, además del que ahora se resuelve, los propios recurrentes dicen tener otro interpuesto ante la Audiencia Territorial de Madrid, no ya contra el Real Decreto, sino contra la resolución que excluye a los actores de la integración en el Cuerpo de Inspectores, por carecer de titulación académica superior. Ni tampoco dentro de los recursos interpuestos se denuncia la privación de algún medio de prueba u otro medio de defensa, por lo que no se alcanzan a ver las razones por las que se invoca la infracción de ese precepto constitucional. Quedan fuera del ámbito del presente recurso las posibles infracciones de procedimiento, consistente en no haber oído a los Controladores afectados por el Real Decreto antes de su promulgación, lo que el actor invoca, pero sin mencionar el precepto constitucional en que tal audiencia se exige como preceptiva, lo que en su caso podrá ser objeto de un recurso ordinario, y queda excluida por lo tanto de este recurso por infracción de derechos fundamentales. Y como la entrada en vigor de las disposiciones de carácter general es precisamente una cualidad que las adorna, los efectos que esta entrada en vigor puedan producir en los afectados no puede ser estimada como privación del derecho a la tutela efectiva de los Jueces y Tribunales, sino como una consecuencia normal de la ejecutividad de la disposición general, que si se dicta es para ser aplicada una vez que haya entrado en vigor, con independencia de que pueda ser combatida por quienes la estiman contraria al Ordenamiento Jurídico, como han hecho en el presente caso los actores. Lo mismo puede afirmarse de la derogación de una norma por otra del mismo rango, lo que obliga a desestimar este primer motivo del recurso.
Mediante el presente recurso directo contra un Reglamento, los actores están impugnando una Ley. Es buena muestra de ello que con carácter subsidiario suplican a esta Sala que plantee cuestión de la posible inconstitucionalidad de la Ley de 2 de agosto de 1984 , en cuanto exige una titulaciónacadémica superior para ser integrados en el Cuerpo Superior de Inspectores de la Seguridad Social, petición que hay que rechazar, al no apreciar esta Sala motivos para plantear esa posible inconstitucionalidad en la creación del Cuerpo de Inspectores Superiores, denominación que, por sí misma, está aludiendo al carácter superior de la titulación exigida para integrarse en él. Podrán los actores estar o no de acuerdo con la Ley, pero esta Sala no aprecia que existan motivos para plantear la posible inconstitucionalidad, ni está vinculada por la petición que a tal efecto, le hagan las partes.
Como se dijo en el razonamiento que antecede, el Decreto impugnado no hace sino desarrollar la Ley, y si ésta exige para integrarse en el Cuerpo de nueva creación estar en posesión de un título superior, el Reglamento no podía contradecir la letra de la Ley, integrando masivamente a los Controladores, fuera cual fuera su titulación académica, ni podía tampoco exigir un título inferior al académico superior.
Los recurrentes razonan acerca de la discriminación que supone integrar en el Cuerpo de Inspectores de nueva creación sólo a los Controladores que se hallaban en posesión de una titulación académica superior, dejando sin integrar a quienes no ostentaban tal titulación, pero que sin embargo realizaban desde su ingreso en el Cuerpo de Controladores, las mismas funciones que realizaban los que se integran, quienes seguirán realizando las mismas funciones, mientras que los Controladores no integrados por no estar en posesión de titulación académica superior, seguirán perteneciendo al Cuerpo de Controladores, que se declara a extinguir. Pues bien: el simple planteamiento que hace el actor de la cuestión pone de manifiesto que no existe infracción del principio de igualdad, porque no existe discriminación. No existen situaciones iguales que puedan compararse, ya que, los actores, con su titulación de Profesor Mercantil, ingresaron en el Cuerpo de Interventores CYE, y desde el año 1980 fueron integrados en el Cuerpo de Controladores de la Seguridad Social, por la Ley de 5 de julio que creó dicho Cuerpo -art. 2 - al mismo tiempo que mantenía el Cuerpo de Inspectores de Trabajo, -art. 1 -, Cuerpos ambos totalmente distintos, y sin que existiera entre ella comunicación alguna, regidos además por normas distintas, al mismo tiempo que se declaraba a extinguir el Cuerpo de Inspectores CYE al que pertenecían los actores hasta su integración en el de Controladores. Por lo tanto, siempre existió un Cuerpo de Inspectores y otro de Controladores, y el hecho de que al crear ahora un Cuerpo Superior de ambos con funciones de inspección, pero distintas -arts. 1 y 2 de la Ley de 5 de julio de 1980 - y el hecho de que ahora se cree un nuevo Cuerpo denominado Superior de Inspectores de la Seguridad Social, y para su integración en él se exija titulación académica superior, no afecta de ninguna forma al principio de igualdad, ya que no toda disparidad de trato significa discriminación, sino que es necesario que la disparidad de soluciones sea ante situaciones absolutamente iguales, y en el presente caso no existe igualdad de titulación, por lo que la desigualdad está plenamente justificada, y no puede hablarse de infracción del art. 14 de la Constitución.
Finalmente, debe de rechazarse la causa de inadmisibilidad opuesta por el Letrado del Estado, quien siguiendo una antigua y ya superada doctrina, pretende negar a los actores legitimación para impugnar una disposición de carácter general, objeción formal que debe de ser rechazada, puesto que si el art. 24 de la Constitución reconoce como uno de los derechos fundamentales de la persona el de obtener la tutela efectiva de los Jueces y tribunales, y el art. 106 de la propia Constitución atribuye a los Tribunales el control de la potestad reglamentaria, la legalidad de la actuación administrativa y el sometimiento de ésta a los fines que la justifican, cualquier obstáculo que se oponga a este libre acceso a los Tribunales, como es el opuesto por el Letrado del Estado, infringiría un derecho fundamental, lo que obliga a rechazar este motivo de inadmisibilidad, ya abandonado desde hace muchos años por la representación del Estado.
Procede, por lo tanto, rechazar la causa de inadmisibilidad opuesta, y entrando en el fondo del recurso, desestimar éste, al no apreciarse por la Sala que el Real Decreto impugnado infrinja ningún derecho fundamental de la persona constitucionalmente protegido, y sin que tampoco estime necesario plantear la cuestión de la posible inconstitucionalidad de la Ley de 5 de julio de 1980 .
Al ser totalmente desestimada las pretensiones de los recurrentes, éstos deben de ser expresamente condenados al pago de las costas causadas, por ser preceptivo, según el art. 9 de la Ley 62/1978, sobre Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales de la Persona .
Por los razonamientos que anteceden la Sala pronuncia el siguiente
FALLAMOS
Desestima la causa de inadmisibilidad opuesta por el Letrado del Estado.
Desestima totalmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por don Jose Pablo y los restantes recurrentes mencionados en el encabezamiento de esta sentencia.
Declara que el Real Decreto de 10 de enero de 1986 no infringe ninguno de los derechos fundamentales de la persona constitucionalmente protegidos.
No procede plantear la cuestión de la posible inconstitucionalidad de la Ley de 2 de agosto de 1984 , que creó el Cuerpo Superior de Inspectores de la Seguridad Social.
Al ser totalmente desestimadas las pretensiones de los actores, éstos deben de ser expresamente condenados al pago de las costas causadas en este recurso, por ser preceptivo.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Francisco Pera Verdaguer.- Rafael de Mendizábal Allende.- José Luis Ruiz Sánchez.- José Luis Martín Herrero.- José María Ruiz Jarabo Ferrán.- Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr don José Luis Martín Herrero, celebrando audiencia pública en el día de hoy la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de lo que como Secretario de la misma certifico.
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