STS, 28 de Julio de 1986

JurisdicciónEspaña
Fecha28 Julio 1986

Núm. 1.017.-Sentencia de 28 de julio de 1986

PROCEDIMIENTO: Apelación.

MATERIA: Actos administrativos. Retroactividad.

DOCTRINA: El artículo 45.3 de la Ley de Procedimiento Administrativo admite dos supuestos de

retroactividad -actos que se dicten en sustitución de otros anulados y actos que produzcan efectos

favorables al interesado, con determinados requisitos-. El primero de los supuestos, que puede

operar incluso en casos de nulidad de pleno derecho cuando razones de justicia material así lo

exijan, no está sometido a los límites del segundo; sin embargo, dado lo delicado del tema de la

retroactividad, será preciso siempre ponderar los intereses en juego, pues lo que favorece al

destinatario de un acto puede perjudicar a terceros.

En la villa de Madrid, a veintiocho de julio de mil novecientos ochenta y seis.

Visto el recurso de apelación interpuesto por la Asociación Profesional Fuerza Nacional del Trabajo, Sector Auto-Taxi, de Valladolid, representada por el Procurador don Celso Marcos Fortín, y dirigida por Letrado, contra sentencia de 29 de septiembre de 1984, dictada por la Sala de la Jurisdicción de la Audiencia Territorial de Valladolid, en pleito sobre concesión de licencia de auto-taxis, en cuyos autos ha venido siendo parte el Abogado del Estado, en representación de la Administración.

Antecedentes de hecho

Primero

El Excmo. Ayuntamiento de Valladolid, por acuerdo de 3 de febrero de 1983, creó cuarenta y nueve licencias de auto-taxi, estableciendo un calendario para su adjudicación; dicho acuerdo fue recurrido en reposición por la Fuerza Nacional del Trabajo, Sector Auto-Taxi, y desestimado dicho recurso por acuerdo del Ayuntamiento de 30 de junio de 1983.

Segundo

Contra los anteriores acuerdos la representación de Fuerza Nacional del Trabajo, Sector Auto-Taxi, interpuso recurso contencioso-administraitivo, formalizando en su día la demanda, con la súplica de que se declarase la nulidad del acuerdo recurrido, contestando la demanda el señor Abogado del Estado, quien solicitó que se desestime el recurso, con imposición de costas.

Tercero

El Tribunal dictó sentencia, con fecha 29 de septiembre de 1984 , cuyo fallo literalmente dice: "Fallamos: Que desestimando el recurso contencioso-administrativo número 528/1983, a que este pronunciamiento se contrae, promovido por la representación procesal de Asociación Fuerza Nacional del Trabajo, Sector Auto-Taxi, contra el Excmo. Ayuntamiento de Valladolid, declaramos ser conforme alordenamiento jurídico el acuerdo del Pleno de 30 de junio de 1983, que desestimó el recurso de reposición interpuesto por la entidad recurrente contra el anterior de 3 de febrero de 1983, mediante el cual se creaban cuarenta y nueve licencias de auto-taxi. Sin hacer expresa imposición de costas."

Cuarto

La anterior sentencia se funda en los considerandos siguientes: "Considerando: Que para el adecuado planteamiento de este recurso, formulado por la entidad denominada Fuerza Nacional del Trabajo, Sector Auto-Taxi, hay que remontarse a la declaración de nulidad de actuaciones conseguida anteriormente por la Asociación Provincial de Auto-Taxi de Valladolid, sobre el mismo expediente invocado por Decreto de la Alcaldía número 272 de 4 de noviembre de 1979 , en el que recayó el acuerdo impugnado, relativo a la creación de cuarenta y nueve licencias nuevas para auto- taxi en esta capital, cuestión de fondo que había quedado imprejuzgada y que se somete por segunda vez al conocimiento de esta Sala, bajo reproche formal del incumplimiento de la sentencia de 29 de octubre de 1982 , donde se dispuso la retroacción al no haberse concedido a la asociación recurrente el trámite de audiencia para informe preceptivo y, asimismo, por entender improcedente la decisión ampliatoria sobre licencias, en vista fundamentalmente de la saturación del sector, negativamente afectado por esta medida, antieconómica para los titulares anteriores y contrarias a las previsiones del Reglamento de Ordenación. Considerando: Que con base en la certificación del Ayuntamiento, donde se recoge el acuerdo adoptado en la sesión ordinaria del Pleno de 3 de febrero de 1983, haciendo constar el diligenciado del trámite de audiencia para informe de todas y cada una de las asociaciones profesionales de empresarios y trabajadores representativas del sector, se dictó el auto de esta Sala de 18 de marzo de 1983 , teniendo por cumplida en fase de ejecución la sentencia de 29 de octubre de 1982 , sin embargo, como en período probatorio quedó acreditado que la asociación recurrente, a pesar de gozar de personalidad jurídica desde el día 25 de abril de 1979, e inscrita en el Registro Provincial del Gobierno Civil con fecha 13 de noviembre de 1980, no fue oída a efectos del oportuno informe, se plantea ahora, si ello constituye o no razón suficiente para una nueva nulidad de actuaciones por las mismas causas determinantes de la anterior, es decir por la omisión de un trámite esencial, alternativa en la que no debe olvidarse la decisiva circunstancia de que la sentencia objetada de incumplimiento, se refiere a un expediente iniciado en 4 de noviembre de 1979 , momento en que la asociación actora no se hallaba constituida ni afectada por la ampliación de licencias y si bien es cierto que en la fecha de la sentencia donde se decretó la nulidad de actuaciones, ya se había operado incluso la incorporación de la entidad a un registro oficial, su eficacia no podía alcanzarla, extendiendo a ella la obligación de cumplimentar el registro de audiencia, al ser la resolución judicial congruente con la pretensión de la demanda deducida por la Asociación Provincial de Auto-Taxi, fundada en la falta de las asociaciones inscritas en diciembre de 1979 y siendo así, la denunciada infracción, no significa en rigor un propio y efectivo incumplimiento, susceptible de provocar una nueva declaración de nulidad, aunque tampoco hubiera resultado inconveniente, el haber contado con las asociaciones constituidas con posterioridad a los mismos fines, criterio, por otra parte, seguido a última hora por la Corporación demandada al notificar el acuerdo recaído en el expediente a la asociación recurrente posibilitando su impugnación. Considerando: Que cuanto al fondo, se trata de un acto nuevo, aunque de contenido idéntico al anterior, anulado por razones puramente formales, en el que el principio de economía justifica la conservación de ciertas actuaciones intermedias por su condición invariable, acto de creación de nuevas licencias, en el que no se observa ni cualitativa ni cuantitativamente infracción al artículo 11 del Decreto de 16 de marzo de 1979 , puesto que no contraría su enunciado, ni tampoco supone una desviación de poder, al presentarse con una clara finalidad de atender las necesidades y conveniencias del servicio de transporte a prestar al público, propósito que la prueba practicada de adverso no ha podido desvirtuar, a pesar de las alusiones a los perjuicios económicos del sector, asentados en un informe sin respaldo en estudios técnicos sobre datos suficientes y constables. Considerando: Que no se aprecian motivos para una especial imposición de costas, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 131 de la Ley Jurisdiccional ."

Quinto

Contra referida sentencia la representación de Fuerza Nacional del Trabajo, Sector Auto-Taxi, dedujo recurso de apelación, admitido en ambos efectos, con emplazamiento de las partes, elevación de los autos y expediente administrativo, sustanciándose la alzada por sus trámites legales, señalándose día para la votación y fallo, que fue fijado en 15 de julio de 1986, en cuya fecha tuvo lugar, observándose las prescripciones legales en el trámite de este pleito.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Francisco Javier Delgado Barrio, Magistrado de esta Sala.

Fundamentos de Derecho

Primero

Se aceptan los considerandos de la sentencia impugnada.

Segundo

Importa destacar ante todo la relación existente entre el acuerdo municipal de creación de licencias y la actuación administrativa dirigida a su adjudicación.El primero es, con esta perspectiva, el presupuesto o causa genérica de la segunda. Esta, a su vez, en el sentido que ahora importa, es una actividad de ejecución de aquél -independientemente de que en si misma tenga propia sustantividad.

Ya con este punto de partida y como antecedentes necesarios para la decisión a dictar, han de concretarse los siguientes:

  1. El Ayuntamiento Pleno de Valladolid acordó el 6 de julio de 1981 la creación de cuarenta y nueve licencias de auto-taxis, acuerdo éste ratificado el 10 de diciembre del propio año, adjudicándose licencias los días 2 y 9 de marzo de 1982.

  2. Interpuesto recurso contencioso-administrativo contra el primero de dichos actos, la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Valladolid, por sentencia de 29 de octubre de 1982 , declaró la nulidad de actuaciones en el procedimiento en que se dictó el acto recurrido a fin de que se llevase a cabo la audiencia prevista en el artículo 11 del Decreto 763/1979, de 16 de marzo .

  3. Ejecutada la sentencia, el Ayuntamiento dictó nuevo acto el 3 de febrero de 1983, acordando precisamente la creación de cuarenta y nueve licencias de auto-taxis y convalidando las adjudicaciones de licencias decididas en marzo de 1982 . Este es el acto originario impugnado en estos autos.

Está claro, pues, que el acto recurrido se dictó en sustitución de otro, eliminado simplemente por razones formales -se subraya este fundamento formal para distinguir el supuesto litigioso del contemplado por la sentencia de 5 de julio de 1985 , en el que la anulación se produjo por razones de fondo, considerando cuarto de la sentencia apelada.

Tercero

Así las cosas, a la vista de las alegaciones formuladas en esta instancia, el problema central que se plantea es el de la retroactividad del nuevo acto de creación de licencias.

Si no tuviera carácter retroactivo, las adjudicaciones de licencias hechas sobre la base de un acuerdo eliminado, resultarían invalidadas por falta de su presupuesto. En caso contrarío, podrían subsistir tales adjudicaciones, al habérselas dotado retroactivamente de su base genérica.

El articulo 45.3 de la Ley de Procedimiento Administrativo admite dos supuestos de retroactividad actos que se dicten en sustitución de otros anulados y actos que produzcan efectos favorables al interesado, con determinados requisitos-. El primero de los supuestos, que puede operar incluso en casos de nulidad de pleno derecho cuando razones de justicia material así lo exijan, no está sometido a los limites del segundo; sin embargo, dado lo delicado del tema de la retroactividad, será preciso siempre ponderar los intereses en juego, pues lo que favorece al destinatario de un acto puede perjudicar a terceros.

El conflicto en estos autos, como indica el apelante, podría plantearse entre los adjudicatarios iniciales de las licencias y los terceros que, de repetirse las actuaciones, podrían obtenerlas.

Cuarto

Sobre esta base, los criterios a tener en cuenta son los siguientes:

  1. El principio de la seguridad jurídica que, proclamado por el articulo 9.3 de la Constitución, debe inspirar la interpretación de la totalidad del ordenamiento jurídico -artículo quinto de la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1 de julio de 1985 .

  2. La confianza de los administrados en la validez del acto administrativo que, en un supuesto como el litigioso, ha podido orientar la organización de la vida de los adjudicatarios.

  3. El carácter puramente formal del vicio que determinó la eliminación del primer acuerdo creador de las licencias -el de 1981- y su sustitución por otro acto -el de 1983- de contenido idéntico.

En estos términos, invocando el principio de la buena fe e incluso la equidad -artículo 112 de la Ley de Procedimiento Administrativo -, procedente será la aplicación al supuesto litigioso de la retroactividad establecida por el artículo 45.3 de dicha Ley .

Quinto

Con ello se proporciona, retroactivamente, a la actuación administrativa de adjudicación de licencias, su presupuesto o causa genérica -la creación de las mismas-- produciéndose por consecuencia su convalidación.En todo caso, era posible acordar su conservación: el artículo 52 de la citada Ley de Procedimiento prescribe la conservación de los actos "cuyo contenido hubiera permanecido el mismo de no haberse realizado la infracción origen de la nulidad" -supuesto litigioso: de haberse practicado en su día la audiencia omitida, las adjudicaciones de licencias hubieran sido idénticas.

Ciertamente, este precepto atribuye las facultades de conservación al órgano que declare la nulidad de actuaciones, pero hay que entender que tal conservación puede también ser acordada por el órgano ejecutante por razones de "economía, celeridad y eficacia" -artículo 29.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo -, siempre que, naturalmente, concurra el supuesto de hecho del citado artículo 52 .

Sexto

Procedente será, por consecuencia, la desestimación del recurso de apelación, sin que en aplicación de los criterios establecidos en el artículo 131.1 de la Ley Jurisdiccional , se aprecie base bastante para formular una expresa imposición de costas.

En atención a todo lo expuesto,

FALLAMOS

FALLAMOS

Que desestimando el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de Fuerza Nacional del Trabajo, Sector Auto-Taxis, contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativa de la Audiencia Territorial de Valladolid de veintinueve de septiembre de mil novecientos ochenta y cuatro , debemos confirmar y confirmamos dicha sentencia, sin hacer una expresa imposición de costas en ninguna de las instancias. Y, a su tiempo, con certificación de esta sentencia, devuélvanse las actuaciones de primera instancia y expediente administrativo a la Sala de su procedencia.

ASI por esta nuestra sentencia, que se publicará en el "Boletín Oficial del Estado" e insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Paulino Martín Martín.- José Ignacio Jiménez Hernández.- Francisco Javier Delgado Barrio.- Rubricado.

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