STS, 13 de Junio de 1986

El Pleno del Ayuntamiento de Macael acordó en 15 de marzo de 1982 denegar la petición hecha por don Matías sobre cesión de terrenos. Interpuesto recurso de reposición, fue desestimado por acuerdo del mencionado Pleno de 9 de julio de 1982.

Don Matías interpuso contra los anteriores acuerdos recurso contencioso-administrativo ante la Sala Jurisdiccional de la Audiencia de Granada, en el que formalizó su demanda con la súplica de que se dictara sentencia estimando el recurso y se decretase la nulidad de los acuerdos recurridos y, "declarando que dichos dos acuerdos municipales no son conformes a derecho, y asimismo declarando qué el acuerdo del Ayuntamiento Pleno de Macael de 6 de junio de 1978 es válido y eficaz en derecho, condenando en su consecuencia al Ayuntamiento de Macael a otorgar sin demora escritura pública a favor de don Matías de la propiedad de dos parcelas de 500 m2 de superficie cada una de ellas, enclavadas en los ensanches que resultaron como sobrantes tras de la construcción de la vía del Nuevo Acceso a Macael,libres de cargas y gravámenes, cuyas parcelas han de emplazar limítrofes o colindantes a ese camino de Nuevo Acceso, y asimismo condenando al Ayuntamiento de Macael a poner inmediatamente al señor Matías en posesión de las dos dichas parcelas y a indemnizar al recurrente los daños y perjuicios que se le hayan derivado ya, o que posteriormente puedan producírsele, como consecuencia de no haberse cumplido por el Ayuntamiento lo acordado con el señor Matías en sus propios términos". Dado traslado a la representación del Ayuntamiento de Macael, contestó la demanda suplicando que se dictara sentencia por la que se absolviera "libremente de la demanda a mi representada en atención a las razones que se han expuesto". Recibidos los autos a prueba y evacuado el trámite de conclusiones, la expresada Sala dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva: "Fallamos: Que, estimando en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto a nombre de don Matías , debemos anular y anulamos por no ser conformes a Derecho los acuerdos plenarios del Ayuntamiento demandado de Macael de fechas quince de marzo y nueve de julio de 1982, este último resolutorio del recurso de reposición entablado, y, en su consecuencia, declaramos válido y eficaz el acuerdo Corporativo de seis de junio de 1978, debiendo el Ayuntamiento otorgar escritura pública a favor del recurrente, transmitiéndole a título de permuta por los terrenos que éste cedió, sitos en la Cruz de Mayo, la propiedad de dos parcelas de 500 m2 de superficie cada una de ellas, que se ubicarán en los sobrantes de las obras que se realizaron para la construcción del nuevo camino de acceso a Macael lindantes o limítrofes al mismo, libre de cargas y gravámenes, cuyos predios deberán ser puestos a disposición del señor Matías . Y absolvemos a la Corporación demandada del resto de las pretensiones de la demanda; sin expresa condena en costas."

El anterior Fallo se basa en los siguientes Considerandos: Primero. Que la pretensión del recurrente don Matías , gira alrededor de un acuerdo Plenario del Ayuntamiento demandado de Macael de fecha 6 de junio de 1978, en virtud del cual el accionante cedió unos terrenos de su propiedad, sitos en el lugar de la Cruz de Mayo, necesarios para la realización de una Nueva Vía de acceso a dicho pueblo, cuya ocupación figuraba en el Proyecto correspondiente, y como contrapartida de esta prestación la Corporación se comprometió a entregar al señor Matías dos parcelas de 500 m2 de superficie cada una de ellas, de las que resultaren como "sobrantes de las obras que se estaban realizando para la construcción del nuevo Camino de acceso a Macael", las que habrían de encontrarse al tiempo de la entrega libres de cualquier carga o gravamen, entrega que tendría lugar una vez se acabaran las obras de ese nuevo acceso. Y a la petición del actor para que se le diera la posesión en cuestión, la Entidad Municipal acordó no acceder a la misma por no ser congruente con ningún acuerdo del Ayuntamiento, a tenor todo ello de las resoluciones de 15 de marzo y 9 de julio de 1982, impugnados en este recurso jurisdiccional Segundo. Que en puridad el objeto del proceso lo constituye una permuta (art. 1.538 del Código Civil ) un contrato trayecticio, por el que uno de los contratantes, el demandante, se obligó a dar una cosa los terrenos de la Cruz de Mayo- para recibir otra -las dos parcelas de 500 m2 sobrantes de las obras-. Y este acuerdo ha de conceptuarse como contrato administrativo, ya que es claro que la Administración Municipal del recurso contrató con el carácter de Entidad pública con las prerrogativas de que está asistida legalmente, tratando de salvaguardar los derechos e intereses públicos, como son los viales, de cuyo amparo está encargada. Y es de hacer notar a este respecto que la regulación contractual administrativa dispersamente regida en nuestro ordenamiento jurídico (artículos 74, 101 de la Ley de Régimen Local, Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales, Ley de Contratos del Estado, y artículo 3.° de la Ley de la Jurisdicción ), ha sido sometida tradicionalmente a criterios objetivos, tratando la moderna doctrina científica de modular la institución contractual en función de la preferencia subjetiva de la Administración por sus características de permanencia e inmutabilidad y los fines a que tiende. Por lo demás es intrascendente la discusión puramente teórica en la dialéctica del Ayuntamiento demandado acerca de si lo que se produjo fue o no una donación submodo vel condicione, o una auténtica permuta, ya que el resultado de una u otra figura jurídica seria el mismo en aras del principio elemental pacta sunt servanda. Tercero. Que realmente en lo que las partes difieren es en la ubicación de las parcelas en cuestión, pretendiendo el recurrente que se emplacen limítrofes o colindantes al camino de nuevo acceso, mientras que la Entidad demandada niega que aquéllas hayan de situarse necesariamente contigua o adyacentes a la nueva vía abierta. Pero es evidente que si las parcelas habrían de ubicarse en los sobrantes de las obras que se realizaron para la construcción del nuevo camino de acceso, necesariamente hay que atenerse a los términos del acuerdo de 6-6-1978, estimándose correctas, las pretensiones del accionante, por cuanto la declaración de eficacia del acuerdo de referencia está acorde con el Ordenamiento administrativo municipal, que proclama la validez y ejecutividad de los actos de las Autoridades y Corporaciones Locales, salvo que se declare la nulidad de los mismos o su lesividad (artículos 361 de la Ley de Régimen Local, 109 y 110 de la de Procedimiento Administrativo y 56 de la Ley de la Jurisdicción ). Por lo tanto debe acogerse la demanda a fin de que el Ayuntamiento cumpla lo acordado y en caso contrario indemnice al señor Matías los perjuicios de que habla el Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales (artículo 65 y siguientes), sin que sea de acoger esa otra indemnización in genere del petitum de la demanda al no haber acreditado la realidad y existencia de los daños y perjuicios interesados, no cabiendo duda, por otro lado, que una interpretación racional y lógica del acuerdo en cuestión nos lleva a estimar que las parcelas deben ser contiguas o aledañas al camino que se construyó con las tierras cedidas por el actor. Cuarto. Que en materia de costas y a tenor del artículo 131 dela Ley de la Jurisdicción no se aprecia temeridad o mala fe en los litigantes.

Contra la anterior sentencia se interpuso el presente recurso de apelación, con emplazamiento de las partes para ante este Tribunal, verificándose dentro de término; y, no estimándose necesaria la celebración de vista, presentaron las partes sus respectivos escritos de alegaciones. Conclusa la discusión escrita, se acordó señalar para la votación y fallo el día 3 de junio de 1986. !

Visto: Siendo Ponente el Magistrado Excmo. Sr don Julián García Estartús.

Vistos: Los artículos 4.°, 622, 1255, 1256, 1258 y 1261 del Código Civil; 101, 109, y 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo; 109 del Decreto de 6-10-1977 , artículos 1.°, 51 y 65 y Disposición Adicional 2.a del Reglamento de las Corporaciones Locales de 9-1-1953 , artículos 361 y 369 de la Ley de Régimen Local de 24-6-1955 , artículos 56, 81-2 y 100 de la Ley de esta Jurisdicción y demás preceptos de general y pertinente aplicación.

Fundamentos de Derecho

Aceptando substancialmente los Considerandos de la Sentencia apelada.

La Sentencia apelada de la Audiencia Territorial de Granada al dar lugar al recurso Contencioso-Administrativo interpuesto por don Matías contra el Acuerdo del Ayuntamiento de Macael de 15-3-1982, y el de 9-7-1982 que desestimó el de reposición formulado contra el anterior, parte del supuesto de que la obligación asumida por dicha Corporación por el Acuerdo de 6-6-1978 de entregar al actor dos parcelas de 500 metros cuadrados de superficie cada una que resultaren sobrantes de las obras que se estaban realizando para la construcción del nuevo acceso a Macael, en contraprestación de la cesión por aquél de unos terrenos sitos en el lugar denominado "Cruz de Mayo" de una superficie de hectárea, 98 áreas y 57 centiáreas: 19.857 metros cuadrados, destinados a dichas obras, se inscribe comprendida en un contrato de permuta sujeto al Derecho Administrativo por su vinculación a una obra pública, por el que el Ayuntamiento debía entregar las meritadas parcelas limítrofes a los terrenos afectos a la nueva vía de acceso; sosteniendo, por contra, la apelante que la obligación de la Corporación Municipal es la propia de un contrato de donación de carácter moral y alternativa que le impone la entrega de dos parcelas, con la superficie indicada, pero no forzosamente limítrofes con la vía de acceso construida que, por el mayor valor alcanzado por la obra realizada, implicaría un beneficio injusto para el donante en contra de la correlación exigible entre los beneficios y cargas que conlleva la ejecución de una obra de urbanización, siendo rescindible por lesión una donación onerosa en la parte que la obligación del donatario exceda del valor de lo recibido, al quedar sometido a las reglas de los contratos, artículo 622 del Código Civil , estimando, en consecuencia, improcedente la obligación impuesta por la Sentencia apelada de entregar dos parcelas limítrofes con la vía de acceso a la población construida en parte con terrenos cedidos por el recurrente al Ayuntamiento.

Del contenido del Acuerdo de 6-6-1978 se deduce que por el actor se cedieron unos terrenos con la finalidad de que por la Corporación Municipal apelante se construyera una vía de acceso a Macael con la "reserva" a favor del cesionario de dos parcelas que resultaren sobrantes de la obra, lo que comporta un contrato sometido al Derecho Público Administrativo, conforme a lo dispuesto en el artículo 109 del Decreto de 6-10-1977 , por su directa vinculación con la ejecución de una obra pública, naturaleza jurídica administrativa de las obligaciones concertadas por el cedente y el Ayuntamiento en la que se hallan acordes las partes, y al que son aplicables, en defecto de normas específicas de las Corporaciones Locales, la Ley de Contratos del Estado, y las de Derecho Privado, según se determina en la Disposición Adicional 2.a del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales y en el meritado artículo 109 del Decreto de 6-10-1977, por el que se aprobó el Texto articulado Parcial de la Ley de Bases del Estatuto de Régimen Local.

Perfeccionado el contrato por la aceptación por el Ayuntamiento del ofrecimiento del recurrente, la propiedad de los terrenos cedidos se transfirió a la Corporación Municipal y quedaron afectados, como suelo de dominio público por su destino, a la construcción de una vía de acceso de la población y sujetos a la condición de revertir, de existir un sobrante una vez ejecutada la obra, una parte al cedente: dos parcelas de 500 metros cuadrados de superficie, de lo que se infiere que al cumplirse la condición implícita, como quedó plasmado en el acuerdo Municipal de no quedar afectado la totalidad del terreno cedido, se adquirió el derecho a la reversión convenida con carácter condicional; contrato válido por concurrir los requisitos establecidos en el artículo 1." del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales y el 1.261 del Código Civil; Consentimiento de los contratantes, objeto cierto, causa, y cumplimiento de las formalidades legales por el Acuerdo Municipal que aceptó la cesión con la condición mentada; quedando obligadas las partes a su cumplimiento que no puede dejarse al arbitrio de uno de loscontratantes, artículo 1.256 del Código aplicable como principio general del Derecho por el que se determina la exigencia de lo concertado que no sea contrario a las leyes, a la moral ni al Orden Público, artículo 1.258 de dicho Código en relación con el 1.255.

El Acuerdo de 6-6-1978 no fue objeto de impugnación, ni declarado lesivo por la Corporación Municipal conforme a los artículos 56 de la Ley de esta Jurisdicción y 110 de la de Procedimiento Administrativo, ni nulo a tenor de su artículo 109 nulidad de Pleno Derecho, o por infracción manifiesta de la Ley a tenor del meritado artículo 110 ; por lo que el Ayuntamiento, en virtud de la ejecutividad de los actos administrativos de las Corporaciones Locales artículo 361 de la Ley de Régimen Local vigente el tiempo en que se concertó la cesión, y el 101 de la Ley de Procedimiento Administrativo, una vez cumplida la condición de existir un sobrante de terrenos, y realizada la obra, vino obligada a cumplir con la entrega de las dos parcelas "reservadas" a favor del cedente; parcelas que fueron de su propiedad y limítrofes a la vía de acceso; sin que la Corporación apelante pueda alegar un enriquecimiento injusto del recurrente ni un benéfico indebido consecuente a la ejecución de una obra pública, por la razón de no haberse declarado lesivo el contrato, en el que concurren elementos y defectos de una donación y de una permuta entre lo cedido y lo que debe recibir el demandante en contraprestación, artículo 153 del Código Civil pactada con carácter aleatorio; habiendo convenido las partes una relación jurídica atípica sometida al Derecho Público Administrativo, por la que la posible venta forzosa por expropiación se sustituyó por una cesión voluntaria manteniendo el derecho de reversión que le es propia al instituto de la expropiación, artículo 54 de la Ley de 16-12-1954 , aunque limitado a una parte del sobrante de la obra pública a realizar; sin que se pueda apreciar en las parcelas objeto de reversión, para estimar lesivo el contrato, un incremento de valor derivado de la construcción de la vía de acceso, pues ésta ya fue contemplada al aceptar el Ayuntamiento la cesión con la contraprestación inherente a la reversión condicionada a la existencia de terreno sobrante de dicha construcción; y respecto a las obras e instalaciones realizadas con posterioridad,' tenidas en cuenta en el dictamen pericial de valoración del terreno lindante con la nueva vía de acceso, no pueden estimarse como causa de un incremento de valor y beneficio indebido para el recurrente, ya que, según lo pactado debió hacerse entrega inmediata de las parcelas una vez ejecutada la obra sin mediar plazo para esa reversión; y, por ello, si por demora de la Administración en hacer la entrega pudieron realizarse obras en el terreno sobrante en la ejecución de la vía de acceso, no resulta conforme a Derecho el que se impute a la demandante el valor de unas obras que fueron realizadas en terreno que debía el Ayuntamiento según lo pactado haber entregado al actor.

Pudiendo, en el supuesto del artículo 54 de la Ley de Expropiación Forzosa , el expropiado pedir la reversión de todo o parte del sobrante de lo expropiado para la ejecución de una obra pública, esta opción que comporta la elección sobre lo que se pretende le sea revertido, está implícitamente contenida en el contrato celebrado entre las partes litigantes en este proceso, pues habiéndose limitado el derecho de reversión a dos parcelas de 500 metros cuadrados sin especificar su localización, ésta no puede quedar al arbitrio de la Administración sino del cedente que tenía la facultad de pedir la reversión sólo sobre una parte del sobrante pero no mermado su derecho de elección, conforme a lo convenido con el Ayuntamiento.

Él hecho de que las parcelas sobre las que se solicita la entrega estén inscritas a nombre del actor no impide el que se cumpla con el tracto registral y se proceda, conforme a la normativa aplicable, a la inscripción previa de la titularidad del Ayuntamiento, sobre las parcelas a entregar al demandante, consecuente al Acuerdo Municipal de 6-6-1978; de lo que se infiere la pertinencia del pedimento hecho por el recurrente de que se inscriban a su nombre dichas parcelas, pues parte del supuesto Cierto que fueron transmitidas, aunque no inscritas, al Ayuntamiento de Macael, transmisión que debe constar en el Registro de la Propiedad.

Por lo expuesto procede desestimar el recurso de apelación interpuesto sin que se aprecie temeridad o mala fe al objeto de la imposición de las costas devengadas según lo dispuesto en el artículo 131 de la Ley Jurisdiccional.

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de Apelación interpuesto por la representación del Ayuntamiento de Macael, provincia de Almería, contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Granada de 22-5-1984 Recurso 333/1982 . Sentencia que confirmamos en todos sus pronunciamientos, sin hacer expresa imposición de costas.

ASI por esta nuestra sentencia que se publicará en el "Boletín Oficial del Estado" e insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Aurelio Botella.- José María Reyes.-Julián García Estartús.- Rubricado.Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia en el día de su fecha por el Excmo. Sr don Julián García Estartús, Magistrado Ponente en estos autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Cuarta de lo Contencioso-Administrativo, de lo que como Secretario, certifico.- Madrid, a trece de junio de mil novecientos ochenta y seis.- Evaristo Cabrera.- Rubricado.

Lo preinserto concuerda bien y fielmente con el original a que me remito.