STS, 25 de Mayo de 1986
| Ponente | JOSE MARIA REYES MONTERREAL |
| ECLI | ES:TS:1986:2726 |
| Fecha de Resolución | 25 de Mayo de 1986 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 584.- Sentencia de 27 de mayo de 1986
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Concurso de méritos. Funcionarios de las Comunidades Autónomas. Generalidad de
Cataluña. Legislación básica del Estado.
DOCTRINA: La sentencia 5-1982, de 8 de febrero del Tribunal Constitucional subraya el principio de
excepcionalidad de la contratación administrativa, lo que impide utilizar este procedimiento como
cauce normal de provisión de puestos en la función pública.
En la villa de Madrid, a veintisiete de mayo de mil novecientos ochenta y seis.
Visto el recurso de apelación interpuesto por la Generalidad de Cataluña, representada por el Procurador don Eduardo Muñoz-Cuéllar Pernía, bajo la dirección de Letrado; siendo parte apelada el Abogado del Estado en la representación que por su cargo ostenta; y estando promovido contra la sentencia dictada en 2 de octubre de 1984, por la Sala 2.ª de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona , en recurso sobre convocatoria de provisión de una plaza de Jefe de la Sección de Presupuestos en el Departamento de Agricultura, Ganadería y Pesca, de la Generalidad de Cataluña.
En la tramitación de este proceso se han observado las prescripciones legales, siendo Ponente el Magistrado Excmo. Sr. don José María Reyes Monterreal.
Antecedentes de hecho
El Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña de 9 de marzo de 1983, publicó la Orden de 17 de diciembre de 1982, por la que se convocaba concurso para la provisión de la plaza de Jefe de la Sección de Presupuestos, en la Secretaría General Técnica de dicho Departamento; e interpuesto por la Abogacía del Estado recurso de reposición, fue desestimado presuntamente por silencio administrativo.
El Abogado del Estado interpuso contra los anteriores actos y denegación presunta recurso contencioso-administrativo ante la Sala 2.ª Jurisdiccional de la Audiencia Territorial de Barcelona, en el que formalizó su demanda con la súplica de que se dictara sentencia por la que se declare la nulidad de pleno derecho de la Orden de la Generalidad de Cataluña de 17 de diciembre de 1982, dejando sin efecto el acto presunto desestimatorio del recurso de reposición. Dado traslado a la representación de la Generalidad de Cataluña, contestó la demanda suplicando que se dictara sentencia por la que se declarase la inadmisibilidad del recurso y subsidiariamente se desestimase el mismo. Evacuado el trámite de conclusiones, la expresada Sala dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva: «Fallamos: Que desestimando el motivo de inadmisibilidad planteado, estimamos el recurso contencioso-administrativo n.° 595/1983 interpuesto por la Administración General del Estado, contra la Orden de 17 de diciembre de 1982, publicada en el Diario Oficial de la Generalitat de fecha 9 de marzo de 1983, y contra la desestimación del recurso de reposición interpuesto contra aquélla, las que declaramos nulas por no ajustarse a derecho; sin expresa condena en costas.»
La anterior sentencia, se funda en los siguientes Considerandos: Primero: Que la cuestión a resolver en el presente recurso jurisdiccional, es idéntica, en su planteamiento por las partes, a las ya resueltas con reiteración por esta Sala, a partir de la sentencia de 19 de mayo último (recurso 577/1982 ) por lo que procede reproducir los fundamentos en ella contenidos, que, en esencia, pueden concretarse en los siguientes puntos: 1.° Que la causa de inadmisibilidad invocada por la Generalitat de Catalunya, alegando falta de legitimación de la Administración General del Estado, debe rechazarse por autorizarlo, de forma explícita, el artículo 2.° de la Ley de 5 de octubre de 1981 que determina que «La Administración del Estado estará legitimada para recurrir ante la Jurisdicción contencioso-administrativa las disposiciones generales y actos emanados de las Comunidades Autónomas y entidades sujetas a la tutela de éstas», legitimación que igualmente habría de estimarse en base del interés directo del Estado en el adecuado cumplimiento de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado; Texto Articulado de 7 de febrero de 1964 , por afectar a las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del régimen estatutario de los funcionarios de competencia exclusiva del Estado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 119, 1-18 de la Constitución ; 2.° Que admitida por el Tribunal Constitucional, en su sentencia de 8 de febrero de 1982 la adaptación de la Ley 4/1981 de la Generalitat a la norma fundamental , en los dos aspectos esenciales de la impugnación ante aquél; si la Generalitat podía legislar respecto a sus funcionarios en esta materia, en ausencia de normas básicas o ley marco estatal, y si era posible, constitucionalmente, la contratación de personal en régimen transitorio con las características de estabilidad en el cargo y aplicación de régimen estatutario, es lo cierto, que la legislación funcionarial básica del Estado subsiste, y es obligatorio su respeto y acatamiento, como la propia Generalitat reconoce en sus alegaciones ante el Tribunal Constitucional, como se deduce del apartado b) del punto 1.° de Antecedentes de su citada sentencia y que, respecto a la materia objeto del presente recurso, se halla formada por el criterio del citado Texto Articulado de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado y Decreto 1.106/1966, de 28 de abril sobre provisión de vacantes de los Cuerpos Generales, ante cuyas normas aparece como abiertamente contraria la orden de convocatoria objeto de impugnación, concretamente a los artículos 23, 56, 58, 60 y 105 de la Ley de Funcionarios Civiles, aparte de los artículos 4.°, 5.°, 6.º y 7.° de la misma alegados por la Administración del Estado, disposiciones que, salvando las circunstancias de los órganos proponente y designante que ya no son estatales sino autonómicos, establecen de forma indudable la prevalencia de los funcionarios de los Cuerpos Generales para cubrir las plazas vacantes adscritas a los mismos, sin que exista disposición alguna, de rango legal, ni siquiera reglamentario que, abiertamente establezca otra cosa; y 3.° Que, en efecto, ni la Ley 4/1981 de la Generalitat, de Medidas Urgentes de la Función Pública ni el Decreto 166/1981, de 4 de junio, de Reglamentación Parcial de la misma , establecen concretamente para los concursos, las concurrencias de funcionarios de los Cuerpos Generales y de los contratados, para optar a dichos puestos, ni en el supuesto de que este último así lo hiciera podría prevalecer frente a las disposiciones de la Ley básica estatal de la función pública , por ser contrario al principio de jerarquía normativa, fundamental en un Estado de Derecho, artículos 1.º 9.°-3 de la Constitución, 23 y 28 de la Ley de régimen jurídico de la Administración del Estado y 47-2 de la Ley de Procedimiento Administrativo , primacía legal en favor de los funcionarios de Cuerpos Generales que no afecta en absoluto a los principios de uniformidad de régimen estatutario establecido para el personal en contratación transitoria de la Generalitat, pues tales principios no quedan contradichos con las normas legales citadas, puesto que no puede confundirse uniformidad con unidad, ya que aquélla se reñere a tratamiento igualatorio en cuanto a los derechos generales de los funcionarios, tal como se previene en el artículo 105 citado de la Ley de Funcionarios a los que podrá añadirse el régimen estatutario y la estabilidad en el empleo, que se desprende del articulado de la Ley 4/1981 de la Generalitat, pero nunca puede comprender el esencial derecho a la prevalencia para la obtención de los puestos vacantes correspondientes al Cuerpo de que se trate, sin que pueda inferirse tal criterio de una interpretación legal abiertamente contraria a los preceptos legales reguladores de tales situaciones, en tanto una Ley de Bases estatal o en la prevista Ley de la Función Pública de Cataluña , que en su día se promulgue, así lo establezcan con precisión procediendo, en consecuencia, la estimación del presente recurso, declarando la nulidad de la Orden recurrida, por no hallarse conforme con el ordenamiento jurídico vigente».
Contra la mencionada sentencia por la parte demandada se interpuso recurso de apelación que fue admitido en ambos efectos, y en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Tribuanal, con emplazamiento de las partes, sustanciándose la alzada por sus trámites legales.
Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación, cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 14 de los corrientes, en cuya fecha tuvo lugar.
Vistos: La Constitución Española; el Estatuto de Cataluña de 16 de diciembre de 1979; la Ley de 5 de octubre de 1981 sobre Normas complementarias de legitimación en recursos contencioso-administrativos; la de Funcionarios Civiles del Estado de 7 de febrero de 1964; el Real Decreto-Ley de 30 de marzo de 1977 sobre Retribuciones de los Funcionarios; el Decreto de 28 de abril de 1966 sobre Provisión de vacantes; laLey del Parlamento de Cataluña de 4 de junio de 1981 de Medidas urgentes sobre la Función Pública; el Decreto de la Generalidad de 25 de junio de 1981 de reglamentación parcial de la referida Ley; la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 26 de julio de 1957; la de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, reformada por la de 2 de diciembre de 1963; la Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 27 de diciembre de 1956, modificada por la de 17 de marzo de 1973 y demás preceptos de general aplicación.
Fundamentos de Derecho
Aceptando, los Considerandos de la sentencia apelada, y
Insiste en esta segunda instancia la representación de la Generalidad apelante en la causa de inadmisibilidad del recurso interpuesto por la Administración del Estado que la sentencia apelada acertadamente rechazó, porque no puede decirse que en este caso se carezca del interés directo que exige el artículo 28, 1, a) de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción cuando existe un precepto específicamente aplicable a dicha Administración constituido por el artículo 2 de la Ley de 5 de octubre de 1981 que expresamente la legitima para recurrir ante los Tribunales de aquélla las disposiciones y actos emanados de la Administración de las Comunidades Autónomas y Entidades sujetas a su tutela si es que contradicen las dictadas por Órganos del Estado, legitimación, por otra parte, que es distinta e independiente de la que éstos tienen para acceder a un recurso de inconstitucionalidad cuando lo que se impugna es una Ley producida por el Parlamento autonómico en el ejercicio de su competencia propia, pero es que, además, como aquí se trata de dilucidar si la Orden combatida se acomoda o no a la legislación del Estado -que es el motivo por el que esa especial legitimación se otorga- la excepción alegada incide en el fondo del proceso, por lo que, según reiterada doctrina de este Tribunal Supremo, no cabe decidir sobre la misma con el carácter previo generalmente requerido.
Reproduce también la apelante, en cuanto al fondo del recurso, lo que adujo en primera instancia, igualmente rebatido por la sentencia impugnada, y, al revisar ésta, hay que advertir, ante todo, que aquí no se discute la constitucionalidad de la Ley de 4 de junio de 1981 -ni discutirse podía después de la sentencia del Tribunal Constitucional de 8 de febrero de 1982 -, aunque no es posible prescindir de que, como en ella se declara, la competencia que tienen los Entes autonómicos para legislar y ejecutar debe ejercerse «en el marco de la legislación básica del Estado, y, en su caso, en los términos que la misma establezca», lo que, evidentemente, ha de ser exigible también respecto de cualquiera otra disposición de menor rango elaborada por los Órganos de autonomía, por lo que el problema actual se concreta a decidir si la convocatoria efectuada para cubrir la Plaza de Jefe de la Sección de Presupuestos en la Secretaría General Técnica del Departamento de Agricultura, Ganadería y Pesca, respetaba o no esa legislación estatal cuestión ya resuelta en casos análogos, entre otras, en las sentencias de esta Sala de 23 de enero y 14 y 28 de febrero de 1986 , al examinar, en concreto, el artículo 5 de citada Ley de 1981, que, en su número 3.° dispuso que los cargos de Jefe de Sección y de Negociado deben proveerse mediante concurso de méritos entre «el personal del nivel que legalmente corresponde», y, al no concretar cuál fuera éste, por aquel respeto obligado a la legislación estatal, a lo previsto en ésta tenía que estarse para que tal convocatoria fuese consecuente con la misma, e, incluso, con la propia Ley autonómica.
Es, precisamente, en este punto donde se detecta la disconformidad de la Orden impugnada en ambas vertientes, pues, en relación con la Ley de 4 de junio, la normativa de ésta se autocondicionaba por un absoluto respeto a la legislación básica del Estado, en explícito y reconocido acatamiento a las disposiciones del Estatuto y de la Constitución que citaba, y en cuanto a la expresada legislación, porque prescindió de sus normas básicas aplicables al caso, en particular y entre otras, de las contenidas en el artículo 6 de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado, que concreta -como también la Disposición adicional segunda del Decreto-Ley de 30 de marzo de 1977 - el concepto y consiguiente «status» del personal contratado, modalidad configurada en el sentido de que la contratación es posible no en atención al puesto que se ha de desempeñar sino en consideración exclusiva a las causas y misión que justifican su recluta, por hallarse ésta excepcionalmente prevista para la «realización de trabajos específicos, concretos y de carácter extraordinario o de urgencia» o a la «colaboración temporal en las tareas de la respectiva depedencia administrativa, en consideración del volumen de la gestión encomendada al Ministro, Centro o Dependencia», por cierto -y ello resulta especialmente significativo en este caso- «cuando por exigencias o circunstancias especiales de la función no puedan atenderse por los funcionarios de carrera de que disponga el Organismo», siendo de tener muy en cuenta que, como declara la propia sentencia del Tribunal Constitucional que la apelante invoca, «el carácter básico que, sin duda, tiene el principio de excepcionalidad de la contratación administrativa consagrado en el artículo 6 de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado impide utilizar este procedimiento como vía normal de provisión de puestos en la Función Publica».
En contra de este carácter de excepcionalidad, se produce el artículo 1 del Decreto de la Generalidad de 25 de junio de 1981 -en aplicación del cual se hizo la convocatoria cuestionada- al disponer que el régimen «general» de contratación del personal sometido al Derecho Administrativo «revestirá la forma de contratos administrativos transitorios, que se regularán a tenor de lo que se dispone en los artículos siguientes, sin perjuicios de la contratación excepcional, en aquellos casos que sea necesaria, por los procedimientos establecidos en la legislación estatal, de aplicación supletoria», convirtiendo así en general lo considerado rigurosamente excepcional por la legislación básica del Estado y por la sentencia del Tribunal Constitucional referida, cuya aplicación preferente se convierte, a la vez, en meramente supletoria, lo que evidencia la disconformidad jurídica declarada por la sentencia recurrida, con base en los preceptos legales que en la misma se citan, que aquí damos por reproducidos como justificación, con cuanto precedentemente se razona, de la procedencia de que aquélla se confirme.
No procede hacer expresa imposición de costas.
Declarando no haber lugar al recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de la Generalidad de Cataluña, debemos confirmar y confirmamos la sentencia dictada, con fecha dos de octubre de mil novecientos ochenta y cuatro, por la Sala Segunda de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona , en los actos de que dicho recurso dimana, que anulaba la Orden de 17 de diciembre de 1982, confirmada en reposición, por la que se convocaba concurso para la provisión de la Plaza a que expresada sentencia se refiere, la cual declaramos firme, sin hacer expresa imposición de costas a ninguna de las partes.
ASI por esta nuestra sentencia, que se publicará en el «Boletín Oficial del Estado», e insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Aurelio Botella Taza.- José María Reyes Monterreal.- Julián García Estartús.- Rubricado.
Publicación: Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. don José María Reyes Monterreal, estando celebrando audiencia pública en el día de hoy la Sala Cuarta de lo Contencioso-Administrativo, de todo lo cual como Secretario, certifico.- Madrid, veintisisiete de mayo de mil novecientos ochenta y seis.- Firmado: José María López Mora.- Rubricado.
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