STS, 26 de Marzo de 1986
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 26 Marzo 1986 |
Núm. 194.- Sentencia de 26 de marzo de 1986
PROCEDIMIENTO. Proceso de la Ley 62/78. Apelación.
MATERIA: Tutela judicial efectiva y presunción de inocencia. Improcedencia de ejecutar una
sanción sin haberse agotado todas las instancias dentro de la propia Administración.
DOCTRINA: El funcionamiento de la potestad sancionadora de la Administración Pública ha de
acomodarse al esquema de nuestro sistema penal, como implícitamente reconoce la Constitución
en su artículo 25, al establecer la equivalencia de infracción administrativa y delito en orden al
principio de legalidad, no siendo aplicable la potestad ejecutoria de la Administración, que no es
contraria a la Constitución, en el ámbito sancionador, cuándo se trate de resolución de la
Administración, imponiendo una sanción que no haya agotado todas las instancias dentro de la
propia Administración, todo ello por entenderse que la presunción de inocencia supone un límite a
la mencionada potestad ejecutoria.
En la villa de Madrid, a veintiséis de marzo de mil novecientos ochenta y seis.
En el recurso que ante esta Sala pende en grado de apelación, interpuesto por la Administración General, representada y defendida por el Letrado del Estado, contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Palma de ¡Mallorca, con fecha 8 de octubre de 1985, sobre Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales de la Persona.
Antecedentes de hecho
Don Inocencio , con fecha tres de septiembre de 1985, interpuso recurso contencioso-administrativo, al amparo de lo dispuesto en la Ley 62/78, de 26 de diciembre , sobre Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales de la Persona, contra la Resolución de la Dirección Provincial de Baleares del Ministerio de Educación y Ciencia de 23 de agosto de 1985, por la que se le nombró propietario provisional de una unidad de Educación General Básica del Colegio Público del Pont Inca (Marratxi), con cese de su anterior destino el 31 de agosto siguiente y posesión del nuevo el 1º de septiembre del mismo año.
Que tramitado dicho recurso en la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Palma de Mallorca, en donde se siguieron los trámites legales correspondientes, recayó sentencia estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por don Inocencio .
Que por el Letrado del Estado, en representación de la Administración, se interpuso contra lasentencia dictada en primera instancia el presente recurso de apelación, remitiéndose las actuaciones a esta Sala, el que se tramitó con arreglo a la norma establecida en la Ley 62/78, habiendo tenido intervención en el mismo tanto el Letrado del Estado como el Ministerio Fiscal, señalándose para la deliberación y fallo del recurso el 20 de marzo de 1986.
Siendo Ponente para este trámite el Excmo. Sr. D. Rafael de Mendizábal Allende.
Fundamentos de Derecho
Las potestades que la Constitución y las Leyes encomiendan a la Administración Pública no son privilegios, sino instrumentos normales para el cumplimiento de sus fines y, en definitiva, para la satisfacción de los intereses generales a que alude el artículo 103, párrafo 1º, del texto constitucional como su razón de ser. En consecuencia, no resulta adecuado el criterio aplicativo utilizado por la Sala de Palma de Mallorca, que postula "a priori" una interpretación "restrictiva" de la configuración de las potestades administrativas, sino que sin prejuzgar el resultado de aquella operación han de manejarse las vías hermenéuticas ordinarias, y en especial la teleológica, en función, por una parte, 194 de la finalidad a que debe servir cada potestad pública y, por otra, de la realidad subyacente, que justifica en cada caso aquélla y determina su ámbito de actuación. En el caso que ahora juzgamos se está en presencia de dos potestades administrativas convergentes: la disciplinaria y la ejecutoria, cuyos límites recíprocos han de ser establecidos con el máximo rigor. En un primer aspecto de tal delimitación, conviene recordar que esta Sala viene diciendo, desde hace quince años al menos, que el funcionamiento de la potestad sancionadora de la Administración Pública (uno de cuyos sectores es el disciplinario) ha de acomodarse al esquema de nuestro sistema penal, como reconoce implícitamente la Constitución. En su artículo 25 , por ejemplo, queda clara la equivalencia de infracción administrativa y delito respecto del principio "nullum crimen, nulla poena sine lege", así como el tope máximo de las sanciones administrativas, que en ningún caso pueden ser privativas de la libertad, directa o subsidiariamente.
Algunas potestades administrativas tienen su fundamento inmediato en la Constitución y son por ella reconocidas e incluso, en algún aspecto, configuradas, como se ha visto en el supuesto de la potestad sancionadora y ocurre también con la reglamentaria, en el artículo 105. Otras, en cambio, son obra directa de la Ley y sólo por ella pueden ser habilitadas las Administraciones Públicas para el ejercicio de tales prerrogativas. En el caso de la potestad "ejecutoria" que permite la auto ejecución de sus resoluciones por la propia Administración que las dictó, el Tribunal Constitucional ha declarado que "se encuentra en nuestro Derecho positivo vigente legalmente reconocida y no puede considerarse que sea contraria a la Constitución" como desarrollo del principio de "eficacia y con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho" que proclama el artículo 103, párrafo 1º (Sentencia de 17 de febrero de 1984 ). Ahora bien, la potestad ejecutoria tiene su fundamento en el artículo 33 de la Ley de régimen jurídico de la Administración del Estado, así como en los artículos 44 y 101 de la que regula el procedimiento administrativo. No se está ahora dentro del ámbito de las excepciones a la inmediata ejecutividad qué contienen estas mismas normas, así que en el momento actual el problema se constriñe a saber si tal efectividad de los actos administrativos ha de predicarse de cualquiera de ellos a lo largo del itinerario procedimental (como parece inducirse de la expresión literal) o sólo de aquellos que ponen fin a la vía administrativa por haber adquirido firmeza.
La respuesta tradicional a la pregunta que se plantea ha sido, hasta ahora, la primera. Una vez promulgada la Constitución, la tendencia predominante se inclina por la alternativa, aun cuando las razones que en la sentencia impugnada se aducen para llegar a esa correcta conclusión servirían también para erradicar totalmente la potestad ejecutoria de la Administración, y no sólo en el ámbito sancionador, sino en cualquier otro de la actividad administrativa, puesto que tal opción se viene basando en el derecho a la tutela judicial efectiva reconocido en él artículo 24 de la Constitución . Con la hipertrofia de éste se olvida la presunción de legitimidad que alcanza a todas las actuaciones de los Poderes públicos, no sólo a las del Ejecutivo, y con mayor razón si, a su vez, el Poder ostenta una plena legitimación democrática. Esta presunción de legitimidad inherente a la entera actividad pública (legislativa, ejecutiva o judicial) está presente y operante, aunque implícita en la Constitución y a veces explícita en el resto del ordenamiento jurídico. El simple enunciado de que "la Administración Pública sirva con objetividad los intereses generales" refleja esta legitimidad presumible desde el mismo texto constitucional (artículo 103.1 , tantas veces citado), y tal presunción justifica razonablemente -junto a la exigencia de la "eficacia"- la potestad de la Administración para ejecutar por sí e inmediatamente sus propios actos, encadenamiento lógico que es característico de nuestro sistema administrativo y sin el cual perdería su propia sustantividad.
Sin embargo, esta potestad ejecutoria en el ámbito sancionador, de naturaleza materialmente penal, tiene su límite más exigente en otra presunción, la presunción de inocencia configurada tambiénconstitucionalmente (artículo 24.2 , "in fine"), que impide así, a nuestro parecer, la ejecutividad inmediata de la sanción impuesta en procedimiento disciplinario por un órgano administrativo (aquí y ahora, la Dirección General de Personal y Servicios del Ministerio de Educación y Ciencia) sin haberse agotado todas las instancias dentro de la propia Administración y, por tanto, mientras no se hubiera resuelto el recurso correspondiente. El acto que se pretendía ejecutar no era, pues, firme y en consecuencia no se podía estimar plenamente consolidada la decisión definitiva de la Administración respecto de la culpabilidad o inocencia del funcionario afectado, quebrando así esa inicial presunción y convirtiéndola en convicción o certeza. Este planteamiento, por otra parte, guarda un paralelismo sustancial con el funcionamiento de la potestad judicial de hacer ejecutar lo juzgado, que sólo se pone en marcha, según nuestras Leyes procesales, cuando las sentencias son firmes y, por lo tanto, ejecutorias, según ha dicho esta Sala en más de una ocasión.
El origen de la vulneración de este derecho fundamental a la presunción de inocencia no se encuentra en una de cisión administrativa contraria a la Ley, sino en una actuación ajustada en principio a la fórmula literal de la norma, tal y como fue entendida hasta fecha muy reciente, es decir, que tiene su origen en la propia Ley y no en la voluntad arbitraria de la Administración. Ahora bien, por tratarse de las Leyes de régimen jurídico de la Administración del Estado (Texto Refundido de 26 de julio de 1957) y de procedimiento administrativo (17 de julio de 1958), ambas anteriores a la Constitución, es obvio que cualquier órgano judicial está facultado, como lo estamos nosotros, no ya para considerarlo derogado, sino para entenderlo en la forma que mejor se ajuste al sistema constitucional.
No obstante lo expuesto, por imperativo del artículo 10 de la Ley de 26 de diciembre de 1978 corresponde el pago de las costas en este caso a la Administración pública, cuyas pretensiones han sido totalmente desestimadas.
Desestimar el recurso de apelación interpuesto por la Administración del Estado contra la sentencia dictada el día 8 de octubre de 1985 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Palma de Mallorca, en el proceso contencioso-administrativo promovido por don Inocencio , sentencia que confirmamos íntegramente, imponiendo a la Administración del Estado el pago de las costas judiciales.
ASI por esta nuestra sentencia, que se publicará en el "Boletín 195 Oficial del Estado" e insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Francisco Pera Verdaguer Rafael de Mendizábal Allende.- José Luis Ruiz Sánchez.- José Luis Martín Herrero.- José Mª Ruiz Jarabo Ferrán - Rubricado.- Interlineado "Sala" vale.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Excmo. Sr. D. Rafael de Mendizábal Allende, estando constituida la Sala en audiencia pública, de lo que como Secretario de la misma certifico. Madrid, a veintiséis de marzo de mil novecientos ochenta y seis. Firmado: Francisco Blas Rodríguez Fernández.-Rubricado.
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