STS, 11 de Mayo de 1982

Ponente:RAFAEL CASARES CORDOBA
Fecha de Resolución:11 de Mayo de 1982
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Primera, de lo Civil
 
ÍNDICE
CONTENIDO

Núm. 215.-Sentencia de 11 de mayo de 1982.

PROCEDIMIENTO: Infracción de ley.

RECURRENTE: La Administración del Estado.

FALLO

Ha lugar a recurso contra sentencia de la Audiencia de Madrid, de 24 de mayo de 1980.

DOCTRINA: Contratación civil y administrativa. Su distinción. Naturaleza administrativa del contrato

celebrado entre la Administración y un Arquitecto para la elaboración de un proyecto de

construcción de un edificio público.

Después de la nueva Ley de Contratos del Estado, modificada por la de 17 de marzo de 1973 , la

legalidad española sufrió una importante innovación, no sólo al ampliar el campo de los convenios

que deben reputarse contratos administrativos -con la consiguiente atribución de conocimiento a la

jurisdicción especializada-, extendiéndolo mucho más allá de aquéllos que tengan por finalidad "las

obras y servicios públicos de todas clases» a que se refiere el texto del artículo 3 a) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , hasta alcanzar aquellos otros que tengan

tal carácter por declaración legal o por su directa vinculación al desenvolvimiento regular de un

servicio público o por revestir características intrínsecas que hagan precisa una especial tutela del

interés público para su desarrollo, sino muy principalmente, al sustituir, en materia de supletoriedad

el tradicional criterio de la aplicabilidad de las normas administrativas sólo como excepción a la

normativa de derecho común, por el principio de autointegración del propio ordenamiento

administrativo que, en materia de contratos, ha de considerarse ya dotado de un verdadero derecho

objetivo autónomo, al establecer el artículo 4.°, regla 2.* de la Ley de Contratos del Estado , que en

caso de silencio contractual o legal sea la misma Ley o los principios generales derivados del

ordenamiento administrativo los que, en preferente lugar, rijan como supletorios. A la luz de los

principios que preceden es manifiesta la naturaleza administrativa del celebrado entre la

Administración y el demandante para la elaboración de un proyecto de contracción de un edificiopúblico, puesto que ya se trate de un arrendamiento de servicios, ya lo sea de obra, en todo caso lo

es de arrendamiento incluido en el citado precepto, ya se considere su patente vinculación directa

al desenvolvimiento regular de un servicio público -en este caso la instalación y el funcionamiento

de un Ministerio-, ya se aprecie, en la más desfavorable de las hipótesis, que al menos es

innegable su naturaleza de contrato complementario de otro administrativo típico -el de ejecución de

una obra pública-, ésta es circunstancia por sí sola determinante del carácter administrativo de un

contrato, carácter que determina la competencia de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa,

conforme a los artículos 1 y 3 a) de la Ley de 27 de diciembre de 1956.

En la villa de Madrid, a 11 de mayo de 1982; en los autos de juicio declarativo de mayor cuantía seguidos ante el Juzgado de Primera Instancia número 9 de Madrid, y en grado de apelación ante la

Sala de lo Civil de la Audiencia Territorial de Madrid, por don Agustín , Arquitecto, vecino de Madrid, contra la Administración del Estado, sobre reclamación de cantidad; autos pendientes ante esta Sala en virtud de recurso de casación por infracción de ley interpuesto por el señor Abogado del Estado; habiendo comparecido la parte recurrida representada por el Procurador don Alfonso Lodeiro Arroyo y defendido por el Letrado don José Antonio Cobián Blanco.

RESULTANDO

RESULTANDO que ante el Juzgado de Primera Instancia número 9 de Madrid fueron vistos los autos de juicio declarativo de mayor cuantía seguidos entre partes, de una, como demandante, don Agustín , y de otra, como demandado, la Administración del Estado, representada por el señor Abogado del Estado, sobre reclamación de cantidad. La representación actora formuló demanda exponiendo en síntesis los siguientes hechos: Primero. Que se inició el contacto de la Administración con su parte, a los fines que señalan, en 21 de febrero de 1974, mediante carta que le fue dirigida, como digo, por el ilustrísimo señor Oficial Mayor del entonces Ministerio de Planificación del Desarrollo, en la que se le pidió la elaboración de datos y pertinente estudio para preparar la tramitación de la reordenación de la zona proyectada para la edificación del edificio sede de ese Ministerio y de los Juzgados de Madrid, el demandante realizó este cometido según justificaba. Segundo. Que su representado sostuvo conversaciones con el señor Oficial Mayor por encargo de su superior excelentísimo señor Ministro de Planificación del Desarrollo don Roberto , proseguidas personalmente con su sucesor en el caro, excelentísimo señor don Santiago , conformando y ratificando el encargo verbal recibido del primero para la confección del proyecto de construcción del edificio para sede del referido Ministerio sobre el solar que se menciona en el hecho precedente.-Tercero. Que para cumplimiento del conferido mandato se entregaron al señor Agustín múltiples documentos referentes a las necesidades a tener en cuenta, de espacio para los diferentes servicios a instalar en el edificio para los proyectos de construcción que se le había encargado.- Cuarto. Que aceptado el encargo por su poderdante, el 15 de enero de 1975, culminada su obra, entregó en propia mano al señor Ministro Titular excelentísimo señor don Santiago el voluminoso proyecto, que por copia acompañaba, y en el que figura el presupuesto general comprensivo de los honorarios devengados, objeto de la presente reclamación.-Quinto. Que dicho proyecto, con oficio de remisión del ilustrísimo señor Oficial Mayor del Ministerio de Planificación, fue enviado al de la Vivienda para su curso por el ilustrísimo señor Director General de Arquitectura, acompañaba un resumen del presupuesto general de la obra.-Sexto. Que como era natural, a partir de entonces, el señor Agustín , como parte directamente interesada, siguió el curso de todas las incidencias burocráticas y de tramitación, y así supo que en 10 de marzo de 1975, el ilustrísimo señor Director de Arquitectura y Tecnología de la Edificación remitió al excelentísimo señor Ministro de Planificación del Desarrollo original del informe favorable del proyecto, emitido por la Sección de Ordenación de la Arquitectura y Tecnología de la Edificación, del que recordaba el siguiente contenido: El edificio construido se encuentra perfectamente modulado, análogo al edificio construido para Instituto Nacional de Estadística; el proyecto se encuentra correcto de operaciones, con la documentación precisa para definir, determinar y valorar las obras que se proyectan, que cumplen con el fin propuesto, con la diafanidad suficiente para ulteriores adaptaciones a los cambios que se creen en la distribución de mamparas, por lo que se informa favorablemente y se propone su aprobación. El informe estaba firmado por el señor Arquitecto Jefe de Supervisión de Proyectos, con el visto bueno del Jefe de la Sección, y conformado y aprobado a efectos de la supervisión técnica por el ilustrísimo señor Director General de Arquitectura del entonces Ministerio de laVivienda.-Séptimo. Que todo lo anteriormente expuesto tenía por objeto la constancia en autos de que fácticamente y de manera indubitada medió con todos los requisitos de la espiritualidad de los contratos civiles, una relación de tal índole de arrendamientos de servicios entre la Administración y su parte, en cuyos requisitos tuvo toda la iniciativa y responsabilidad la primera, y cuya tipificación se tratará de razonar, como es preceptivo, en los fundamentos de Derecho.-Octavo. Que por Decreto-Ley 1/1976, de 8 de enero , al reorganizarse la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, se suprimió el Ministerio de Planificación del Desarrollo, con el que mantenía su parte una evidente relación contractual consumada, y al permanecer en el terreno del olvido el trabajo ultimado por su representado con anterioridad a esa supresión, con fecha 21 de enero de 1976, elevó súplica a la Presidencia del Gobierno en reclamación de sus honorarios profesionales por la redacción del proyecto.- Noveno. Que la petición a que alude el hecho anterior, a los tres meses, o sea en 18 de mayo siguiente, fue remitido por el ilustrísimo señor Subsecretario de la Propiedad del Gobierno y la Dirección General del Patrimonio del Estado (Ministerio de Hacienda), por entender que la resolución incumbía a la misma por obrar allí el proyecto materia de esta litis. Y el 28 de mayo, la Junta Coordinadora de Edificios Administrativos del Ministerio de Hacienda, contestó a la Presidencia del Gobierno manifestando que no tuvo ninguna intervención en el asunto, con la indicación de que la petición del señor Agustín pudiera ser trasladada a la Dirección General de Arquitectura (Ministerio de la Vivienda) para informe, a lo que hacía notar que este informe, en sentido favorable, ya obraba según refería en el hecho sexto. Seguramente en virtud de las gestiones realizadas entre Dependencias Administrativas, la Subsecretaría de Planificación del Desarrollo, en 25 de marzo de 1975, comunicó al ilustrísimo señor Oficial Mayor de la Presidencia del Gobierno que el proyecto se entregó en mano en 28 de enero de 1976 al Arquitecto de la Dirección General del Patrimonio del Estado, don Lucas . La Dirección General del Patrimonio del Estado, lo cual está en contradicción con lo anteriormente manifestado por dicho Centro Directivo en el sentido de que ignoraba todo lo referente al proyecto tantas veces repetido.-'Décimo. Que agotada la paciencia de su parte con tanta dilatación y remisión de competencias para dar satisfacción a su petición, optó por utilizar, en su caso, la salvaguarda de los derechos individuales que incumbe a la jurisdicción ordinaria, y al efecto, en 20 de diciembre de 1976, presentó en la Presidencia del Gobierno reclamación previa en la vía judicial, tanto como sustitutiva del acto previo de conciliación a que se refieren los artículos 138 y siguientes de la Ley de Procedimientos Administrativos , cuanto para obligar a la Administración a aceptar una resolución expresa, previo informe de la Dirección General de lo Contencioso del Estado. Dicha reclamación debió tramitarse con las actuaciones al referido Centro directivo en el término de quince días a los efectos que dispone la Ley, daban por reproducido el escrito de referencia, al que remitían. La Administración, desviando el cauce impetrado por el señor Agustín y taxativamente impuesto por la Ley, retuvo la cuestión, dicho sea salvando los respetos debidos, tres meses, y así, el 1 de abril de 1977, tardíamente, remitió la reclamación y el dosier expediente, pero no a la Dirección General de lo Contencioso, sino al ilustrísimo señor Director General del Patrimonio del Estado (Ministerio de Hacienda), el que, en 2 del mismo mes, elude su competencia, que dice es a cargo de la Presidencia del Gobierno, en cuanto al Ministerio de Planificación del Desarrollo, ha quedado integrado en la misma, correspondiendo en su caso imputar las obligaciones económicas que se reclaman en la Sección II, Servicio Subsecretaría de Planificación del Presupuesto del Estado. A continuación es cuando, por fin, la Administración, decidiéndose a seguir las normas legales del procedimiento, en fecha que ignoraba, remitió la reclamación previa a la vía judicial, en unión del expediente de su razón, a la Dirección General de lo Contencioso del Estado, la que emitió el dictamen preceptivo, que prestó su conformidad al excelentísimo señor Ministro de la Presidencia del Gobierno, dictándose resolución desestimatoria, que fue notificada a su parte el 16 de septiembre de 1977. Esta resolución admite como hechos probados la existencia de relación contractual, resultando dos conclusiones ciertas: una, la veracidad y aceptación de los hechos, y otra, la ausencia de oposición jurídica de fondo contra la obligación de pago reclamada, y, por último, que la Administración se obliga no sólo con reglas administrativas, si que también con la normativa del Derecho Común Civil, no vedada ésta por aquélla, "insuficiencia administrativa». Es más, esta supuesta insuficiencia que no existía, y que por lo visto, cierra el camino para el éxito de la reclamación en vía administrativa, da la suficiencia para el planteamiento de la reclamación en vía ordinaria civil, y cuyo contexto fue el objeto de la formulada con carácter previo a la judicial. Alegaba los fundamentos de Derecho que estimaba de aplicación y terminaba suplicando al Juzgado dicte sentencia condenando a la Administración del Estado a satisfacer a don Agustín la suma de

10.169.792,23 pesetas, más los intereses legales de demora a partir de la interposición de esta demanda, con imposición de costas.

RESULTANDO que admitida la demanda, la presentación de mandada formuló su contestación oponiendo en síntesis los siguientes hechos: Primero. Admitía el correlativo de la demanda en su aspecto meramente fáctico, prescindiendo de las apreciaciones o valoraciones subjetivas efectuadas al describir tal hecho, y en los términos que señalaba a continuación: En relación precisamente con el número tres de los documentos que acompañaba a la demanda como justificación del hecho al que se refería puntualizaba los siguientes extremos que matizan dicho hecho, destacando los siguientes aspectos de importancia en relación con el presente litigio: a) En dicho documento, que es una carta dirigida por el Oficial Mayor del extinguido Ministerio de Planificación al demandante, con fecha 21 de febrero de 1974, se solicita del señorMéndez que elabore unos datos al objeto de preparar la tramitación en la reordenación en la zona prevista para el edificio del Ministerio de Planificación y Desarrollo y de los Juzgados de Madrid, y por interesarlo así la "Coplaco», dado que al parecer la construcción de aquellas dos edificaciones afectarían al volumen total de la zona primitivamente aprobada. Naturalmente, y esto es esencial a los efectos del litigio, el encargo de elaborar tales datos es cosa muy distinto del asunto a que se refiere el caso de autos, que es el hipotético encargo de elaborar un proyecto de edificación, b) La razón por la que se encargó el hoy demandante señor Agustín la elaboración de tales datos, reside, según el documento, en que el señor Agustín elaboró uno de los proyectos en cuestión. Dado que el Proyecto de los Juzgados, según resulta del documento, lo realiza otro Arquitecto, el señor Jose Daniel , el proyecto que al parecer elaboró el señor Agustín era el relativo al Ministerio de Planificación, por ser esta edificación -con aquella otra- la que termina la necesidad de reordenar la zona. Siendo esto así, el señor Agustín ya había en dicha fecha elaborado el proyecto del Ministerio de Planificación a falta de otra explicación, caen por su base los hechos siguientes de la demanda en cuanto relata como relacionados con aquel antecedentes mencionado el hecho primero, y como hechos cronológicamente posteriores al supuesto encargo (vía Oficial Mayor) y entrega de antecedentes necesarios para elaborar el proyecto. Por lo demás, la última afirmación contenida en el hecho primero de que el demandante realizó el cometido, no demuestra que realizase aquel cometido, pues aparte de que en el documento o plano falta toda referencia del edificio de los Juzgados, de dicho plano sólo resulta las plantas y longitud lateral del seguro del futuro edificio, lo que realmente sólo es una mínima parte de los datos que se le pedían.-Segundo. Del correlativo de la demanda, lo negaba en toda su integridad, desprendiendo tres afirmaciones distintas: a) Que el demandado recibió, a seguido de lo sucedido en el hecho primero, el encargo verbal del señor Ministro de Planificación don Roberto , de confeccionar el proyecto de construcción de edificio para sede el referido Ministerio, b) En contradicción con la anterior afirmación, manifiesta que el demandante, también a continuación de lo relatado en el hecho primero, sostuvo conversaciones con el señor Oficial Mayor por encargo de su superior, y de tal afirmación parece desprenderse que el supuesto encargo no lo recibió el señor Agustín del Ministro, sino del Oficial Mayor, c) Que las conversaciones tenidas por el Oficial Mayor se prosiguieron al parecer con el sucesor en el cargo del señor Roberto , don Santiago . Parece deducirse de ello que el presunto encargo recibido inicialmente no logró crear en el demandante la convicción de que lo que realmente se pretendía era establecer un recíproco vínculo obligatorio, por lo que el señor Agustín se sintió en la necesidad de que el señor Santiago confirmase la existencia de aquel vínculo en forma también verbal mediante conversaciones personales.-Tercero. Negaba el correlativo de la demanda en cuanto supone que los documentos que acompañaba en dicho escrito relativo a las necesidades a tener en cuenta en el edificio, espacios para los diferentes servicios del mismo, etc., se le entregaron al demandado para la realización del supuesto encargo. Todos los expresados documentos son de régimen interno o dirigidos por los respectivos Directores Generales y Jefes del Servicio al Oficial Mayor del Departamento, como puede apreciarse en los distintos oficios de remisión de los mismos. No consta, por otra parte, que los expresados documentos obren en el poder de los demandantes, en cumplimiento de contrato de ninguna especie concertado por él por la Administración.- Cuarto. Negaba el correlativo de la demanda salvo el dato relativo a la presentación del Proyecto en el Registro de Entrada del Ministerio, circunstancia que en modo alguno puede tener el valor de la asunción por la Administración de compromiso alguno. El señor Agustín , como cualquier otro ciudadano, es muy libre de presentar los escritos o documentos que tenga por conveniente en las oficinas públicas.-Quinto. En relación con el hecho sexto, debe puntualizarse que el informe emitido por la Dirección General de Arquitectura del Ministerio de la Vivienda no tiene más significado que el proyecto en cuestión en términos generales es correcto desde un punto de vista técnico, pero sin prejuzgar el título jurídico por la razón por la que tal proyecto es remitido.-Sexto. Negaba el hecho séptimo de la demanda, que en realidad más que recoger hecho alguno lo que hace es formular apreciaciones de carácter subjetivo que inciden en la cuestión jurídica que constituye el fondo del asunto. Séptimo. Que en relación con el hecho noveno de la demanda, acompañaba por fotocopia el escrito remitido por la Junta Coordinadora de Edificios Admistrativos (Dirección General del Patrimonio del Estado) a la Presidencia del Gobierno con fecha 28 de mayo de 1976, dando cuenta del acuerdo adoptado en relación con la petición formulada por el señor Agustín de que se le satisfagan los honorarios del Proyecto realizado. En dicho acuerdo se informa que "la Junta Coordinadora de Edificios Administrativos no intervino en el encargo del proyecto, no constando en el archivo de la Junta dato alguno acerca de la Autoridad que pudiera haber dado la pertinente orden de redacción. Este acuerdo en modo alguno estaría en contradicción, como se sostiene en la demanda, con el hecho de que el Proyecto se hubiera entregado en mano a un Arquitecto de la Dirección del Patrimonio del Estado, pues ello nada tiene que ver con el hecho de que la Junta ni haya intervenido en el encargo del Proyecto, ni con el hecho de que no exista en el archivo de dicha Junta dato alguno acerca de la Autoridad que pudiera haber dado la correspondiente orden de redacción. Ahora bien, el hecho de que en el archivo de la Junta no conste dato alguno acerca de la Autoridad que pudiera haber dado la orden de redacción no deja de ser significativo si se tiene presente las facultades que la Junta ostenta en relación con los proyectos de edificios administrativos y que resulta de la Orden de 28 de junio de 1968, de inspección, aprobación de proyectos, resolución de concurso de los mismos, etc., lo que inclina a pensar que en realidad tal Orden de relación delProyecto no podía constar en los archivos de la Junta porque no ha existido.- Octavo. Que finalmente, en relación con el último hecho de la demanda, queremos puntualizar en cuanto a las conclusiones jurídicas que el demandante entre nº la resolución de la Presidencia del Gobierno desestimando la reclamación previa, no es que en la misma se diga que existen defectos formales que impiden apreciar la existencia de un contrato administrativo, sino que lo que se afirma es que no aparece acreditado la existencia de un contrato administrativo con el Arquitecto reclamante, lo que es cosa bien distinta. No debe olvidarse en este asunto que la formación de la voluntad contractual de la Administración, lo mismo si el contrato es privado que si es administrativo, en defecto de norma administrativa especial, se rige por idénticas normas de preparación, competencia y adjudicación, según resulta de los preceptos de la Ley de Contratos del Estado y del Reglamento de Contratación a que más adelante aludiremos. Alegaba los fundamentos de Derecho que estimaba de aplicación y terminaba suplicando al Juzgado dicte sentencia por la que sin entrar, ni conocer del fondo del asunto, estimara la excepción propuesta en su escrito, declarando la incompetencia de esta jurisdicción para conocer del litigio, y en su defecto, se absuelva a la Administración del Estado de las pretensiones que contra la misma se ha formulado por el actor, declarando la improcedencia de que la Administración del Estado, Presidencia del Gobierno, abone a don Agustín la cantidad que reclama en este proceso, e imponiéndose las costas.

RESULTANDO que evacuado por las partes el trámite de réplica y duplica, fue recibido el pleito a prueba uniéndose a los autos las practicadas, y evacuado el trámite de conclusiones, el Juez de Primera Instancia número 9 de Madrid dictó sentencia con fecha 13 de noviembre de 1978 , cuya parte dispositiva dice: Fallo que con desestimación total de la demanda formulada por don Agustín , por estimación de la excepción de incompetencia de jurisdicción, y sin entrar en el fondo del asunto, debo absolver y absuelvo de la misma a la Administración del Estado, y dentro de ella, concretamente, a la Presidencia del Gobierno y Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo; sin hacer expresa imposición de costas.

RESULTANDO que contra la anterior sentencia se interpuso, por la representación de la parte demandante, recurso de apelación, que fue admitido, y sustanciada la alzada, la Sala de lo Civil de la Audiencia Territorial de Madrid dictó sentencia en 24 de mayo de 1980 , cuyo fallo dice: Que con acogimiento de al apelación formulada a nombre y representación de don Agustín , contra la sentencia de fecha 13 de noviembre de 1978, dictada en la Instancia, con expresa revocación de dicho fallo y desestimación de la excepción de incompetencia de jurisdicción opuesta por el Abogado del Estado, debemos declarar y declaramos haber lugar a la demanda origen del procedimiento, condenando a la Administración del Estado a satisfacer a don Agustín , una vez firme esta resolución, la suma de

10.169.792,23 pesetas, que es en deberle por los conceptos expresados en la demanda, más su interés legal a partir de la interpelación judicial.

RESULTANDO que el señor Abogado del Estado interpuso recurso de casación por infracción de ley, que funda en los motivos siguientes:

Primero

La sentencia recurrida, en cuanto acoge la demanda del actor, y condena a la Administración General del Estado al pago de los honorarios reclamados por aquél, incide en exceso en el ejercicio de la jurisdicción, conociendo de un asunto reservado por la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, con violación de lo dispuesto en los artículos 2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, 4, Regla 2, y 20 de la Ley de Contratos del Estado de 28 de diciembre de 1963, modificada por la de 17 de marzo de 1973, y 3, apartado a), de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 27 de diciembre de 1956 . Se ampara este motivo en el número sexto del artículo 1.692 de la Ley de Enjuiciamiento Civil . La sentencia recurrida, discrepando de la tesis acogida por la pronunciada por el Juzgado de Primera Instancia, sostiene que el encargo confiado al Arquitecto don Agustín , para la redacción del Proyecto de construcción del edificio sede del extinguí do Ministerio de Planificación, es un contrato regido por el Derecho Común, y, por tanto, se rige y gobierna por las normas del Derecho Civil. Y este planteamiento de la sentencia recurrida, obliga a plantear ante la Sala el atinente a la calificación que debe merecer aquel contrato para determinar la naturaleza de las normas que deben gobernar la vida y vicisitudes de tal negocio jurídico. Ciertamente, que una de las materias más arduas para la doctrina la constituye la relativa a la diferenciación existentes entre los contratos civiles y los contratos administrativos. Una larga elaboración doctrinal y la jurisprudencial ha perfilado las características que permiten con mayor seguridad establecer la diferenciación. Estas reglas conducen al intérprete a establecer los siguientes criterios: a) Los elementos subjetivos, b) El objeto, alcance y finalidad del contrato, c) El carácter y posición en que actúan las partes, d) El destino de la relación contractual, si tiende o no a la ejecución de una obra o la prestación de un servicio público. Si una de las partes contratantes es la Administración Pública, la presunción opera en favor del contrato administrativo. La cual solamente cederá cuando el objeto del contrato tenga un contenido de gestión del Patrimonio del Estado. Si se rompe el principio de igualdad entre las partes, porque una de ellas actúa revestida de la potestad de "imperium», se estará en presencia de un contrato administrativo. Si el objeto y la finalidad del contrato van encaminados a la ejecución de una obra ola prestación de un servicio público, el contrato no se rige por las normas del Derecho Civil, sino por las del Derecho Público Administrativo.

Segundo

Infracción de ley por violación del artículo 1.281, párrafo primero, del Código Civil y el artículo 1.282 del mismo Cuerpo legal . Se ampara este motivo en el número primero del artículo 1.692 de la Ley de Enjuiciamiento Civil . Sostiene la sentencia recurrida con la inevitable repercusión en el fallo que el contrato celebrado entre el Ministerio de Planificación del Desarrollo -hoy extinguido- y el señor Agustín , es un contrato irregular que se aleja de toda idea de noción o servicio público de forma "inmediata», lo cual conduce a la consecuencia de que las relaciones que nacieron de tal negocio jurídico deben ser conformadas a través de los preceptos del Derecho Civil. Este razonamiento de la sentencia recurrida incide, dicho sea con el debido respeto, en una clara infracción de las normas de hermenéutica que proporciona el artículo 1.281, párrafo primero, del Código Civil , con arreglo al cual si los términos de un contrato son claros, y no se ofrecen dudas sobre la voluntad de los contratantes, se estará al sentido literal de sus cláusulas.

Tercero

Aplicación indebida de la doctrina legal contenida en las sentencias de esa Excelentísima Sala de 27 de enero de 1928 y 22 de mayo de 1941, según lo cual corresponde a la Jurisdicción ordinaria el conocimiento de las cuestiones de índole Civil que proceden de actos realizados por la Administración y del artículo 51 de la Ley de Enjuiciamiento Civil . Se ampara este motivo en el número primero del artículo 1.692 de la Ley de Enjuiciamiento Civil . La equivocada calificación, dicho sea con el debido respeto, que realiza la sentencia recurrida del contrato de autos, y que se ha denunciado en los dos motivos precedentes de este recurso, conduce a la Sala "a quo» a cometer en el fallo otra nueva infracción legal. Porque ciertamente que la jurisdicción del fuero común posee la "vis atractiva» necesaria para extender aquella al conocimiento de cuestiones complejas, cuando alguna de ellas es de índole civil. Pero esta fuerza de atracción decae cuando la relación jurídica controvertida en el proceso es de naturaleza administrativa. Si como ya se ha razonado con anterioridad, el contrato celebrado entre el Ministerio de Planificación del Desarrollo y el hoy recurrido, mediante el cual el primero confió al segundo el encargo de redactor del Proyecto de construcción del edificio sede de aquel Ministerio, hoy extinguido, es un contrato de naturaleza administrativa que se rige y gobierna por las normas del Derecho Público, no se puede atribuir a la jurisdicción del fuero ordinario del conocimiento de las cuestiones relativas a las vicisitudes de su cumplimiento y efectos. Porque estas cuestiones no son civiles, sino administrativas, y su conocimiento está atribuido a otra Jurisdicción distante de lo civil.

RESULTANDO que el Procurador don Alfonso Lodeiro Arroyo, compareció como recurrido en nombre de don Agustín ; admitido el recurso e instruidas las partes, se declararon conclusos los autos.

Visto siendo Ponente el excelentísimo señor Magistrado don Rafael Casares Córdoba.

CONSIDERANDO

CONSIDERANDO que postulada la inadmisibilidad del recurso -que en este trámite sería de desestimación-, por entender incumplidos por la Abogacía del Estado recurrente, las exigencias del artículo 1.700 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , relativas a la presentación del escrito manifestando la intención de interponer el recurso "ante la Sala que hubiera dictado la sentencia», y por no haber solicitado en dicho escrito la expedición de la certificación literal de la sentencia de Primera Instancia junto a la de apelación pedida, tales alegaciones del recurrido son de todo punto rechazables, atendidas, de una parte, a que el escrito presentado por el representante de la Administración lo fue oportunamente ante el Registro General de la Audiencia Territorial a que pertenece la Sala sentenciadora y precisamente dirigido a ésta, y a que, de otra, en él se hace cita concreta del artículo 1.700 de la Ley Procesal Civil , cuyo contenido es así observado, aunque a la vez se hable, en el propio escrito "de la referida sentencia», citando la de apelación y no la de Primera Instancia, cuya omisión en la cita es, por cierto, denunciada por el recurrido, sin advertir, a su vez, la razón por la que la considera en el caso que la norma que dice infringida contempla para su exigibilidad.

CONSIDERANDO que impugnada la sentencia de la Sala Primera de lo Civil de la Audiencia Territorial de Madrid, que con revocación de la dictada por el Juzgado de Primera Instancia número 9 de los de la capital, declaró la naturaleza civil, con la consiguiente atribución de competencia a la jurisdicción ordinaria, de la relación habida entre el Arquitecto demandante y la Administración demandada, por virtud de la cual aquél realizó para ésta -al margen de los principios de publicidad y concurrencia- un trabajo profesional, consistente en el proyecto para la construcción de un edificio destinado a sede del extinguido Ministerio de Planificación del Desarrollo, el ataque a aquella resolución se abre, por la Abogacía del Estado, planteando el tema de la incorrección legal que supone, a la luz de la doctrina y de la legalidad vigente, aceptar la existencia, en tal caso, de un contrato precisamente civil y consiguientemente, condenara la Administración, en esta vía, a pagar los honorarios profesionales reclamados, con violación de los artículos 2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, 4, Regla 2°, y 20 de la Ley de Contratos del Estado de 28 de diciembre de 1963, modificada por la de 17 de marzo de 1973, y artículo 3 de la Ley Regulada de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , violación que, al amparo del número sexto del artículo 1.692 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , se denuncia subrayando, con especial énfasis, la presencia, en la convención discutida, del interés general -implicado en la necesidad pública que el edificio proyectado estaba destinado a satisfacer-, cuya tutela compete a la Administración, obrando mediante su peculiar manera de actuar, esto es, a través de un contrato administrativo, con lo cual queda centrado el tema litigioso en un puro campo jurídico que, desde el principio, interesa iluminar con las siguientes precisiones: A) Que la distinción entre la contratación civil y la administrativa no puede plantearse en términos de nítida singularidad de ésta frente a aquélla, sino que es a partir de una común plataforma sustentadora, constituida por la elaboración civil del contrato, como ha de investigarse en qué casos la Administración comparece en la relación jurídica en términos que convierten esta relación en contrato administrativo y cuándo lo hace con carácter que atribuye, a la convención establecida, la naturaleza de puro negocio de Derecho privado. B) Que la doctrina científica, de más acusado relieve, acepta que para la caracterización de los contratos administrativos, ha de seguirse el criterio de que cuando lo que un sector doctrinal ha llamado con expresión feliz modulación del contrato por la Administración -variantes introducidas por su presencia en la genérica institución contractual- alcanza cierta intensidad, es predicable la atribución a la jurisdicción contenciosa de los litigios que versen acerca del contrato en tal situación, debiendo ponderarse dicha modulación en el ámbito de actuación que a la Administración le corresponde como propio de sus funciones peculiares, y C) Que la legalidad española sufrió una importante innovación -y a ello ha de ser naturalmente sensible la jurisprudencia al impartir justicia en cada controversia- después de la nueva Ley de Contratos del Estado modificada por la de 17 de marzo de 1973 , no sólo al ampliar el campo de los convenios que deben reputarse contratos administrativos -con la consiguiente atribución de conocimiento a la jurisdicción especializada-, extendiéndolo mucho más allá de aquellos que tengan por finalidad "las obras y servicios públicos de todas clases» a que se refiere el texto del artículo 3 a) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , hasta alcanzar aquellos otros que tengan tal carácter por declaración legal o por su directa vinculación al desenvolvimiento regular de un servicio público o por revestir características intrínsecas que hagan precisa una especial tutela del interés público para su desarrollo, sino, muy principalmente, al sustituir, en materia de supletoriedad, el tradicional criterio de la aplicabilidad de las normas administrativas sólo como excepción a la normativa de Derecho común, por el principio de autointegración del propio ordenamiento administrativo que, en la materia de contratos, ha de considerarse ya dotado de un verdadero derecho objetivo autónomo, al establecer el artículo 4, regla 2.ª, de la Ley de Contratos del Estado , que en caso de silencio contractual o legal sea la misma ley o los principios generales derivados del ordenamiento administrativo los que, en preferente lugar, rijan como supletorios.

CONSIDERANDO que a la luz de los principios que preceden, previstos por la citada regla 2.º del artículo 4 de la Ley de Contratos del Estado, redactada conforme a la de 17 de marzo de 1973 , que se regirán por sus normas administrativas especiales y, en su defecto, por las disposiciones de la misma ley relativas a las de aquellos otros de obras, gestión de servicios y suministros y, finalmente, por las demás normas de Derecho administrativo, en defecto de las cuales serán de aplicación las de Derecho privado, los contratos celebrados por la Administración, distintos de los estrictamente administrativos de ejecución de obras, gestión de servicios públicos del Estado y de suministros al mismo, "como los de contenido patrimonial de... arrendamiento, sociedad y cualesquiera otros que tengan carácter administrativo por decláralo así una ley, por su directa vinculación al desenvolvimiento regular de un servicio público o por revestir características intrínsecas que hagan precisa una especial tutela del interés público», es manifiesta la naturaleza administrativa del celebrado entre la Administración y el demandante, para la elaboración de un proyecto de construcción de un edificio público, cual es el destinado a sede de un Departamento Ministerial, puesto que ya se trate de un arrendamiento de servicios, como sostiene el actor, ya lo sea de obra, como indica la Abogacía del Estado, en todo caso lo es de arrendamiento incluido en el citado precepto, ya se considere su patente vinculación directa al desenvolvimiento regular de un servicio público -en este caso la instalación y el funcionamiento de un Ministerio-, ya se aprecie, en la más desfavorable de las hipótesis, que, al menos es innegable su naturaleza de contrato complementario de otro administrativo típico -el de ejecución de una obra pública-, ésta es circunstancia por sí sola determinante del carácter administrativo de un contrato, como, ya declaró este Tribunal en sentencia de 12 de enero de 1977, carácter que determina la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa, conforme a los artículos 1 y 3 a) de la ley de 27 de diciembre de 1956, cuya norma, así como la del artículo 4 y 19 citado de la Ley de Contratos del Estado y 2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , han de considerarse conculcados, por la combatida sentencia del Tribunal civil, que atribuyó este carácter al contrato controvertido y conoció de sus efectos con exceso en el ejercicio de la jurisdicción, máximo cuando aquella naturaleza administrativa es asimismo ostensible en la intervención de la Administración llevada a cabo aquí con su organización característica y con aquellas peculiaridades funcionales, dentro del cometido peculiar y propio de la misma,de que se ha hecho mérito más atrás. Por otra parte el expreso reconocimiento, hecho por el representante en juicio de la Administración, de la existencia del contrato en disputa aceptando "que existió encargo de la redacción de un Proyecto para la construcción del edificio sede del Ministerio de Planificación del Desarrollo, efectuado por el titular del Departamento al hoy recurrido», deja fuera de discusión la argumentada por él y por la sentencia impugnada, responsabilidad extracontractual de la Administración, que fue traída al proceso por el demandante y acogida por la Sala de Instancia con la subsidiariedad significada en la expresión "a mayor abundamiento», esto es, en refuerzo de la tesis de responsabilidad contractual que la resolución sienta para la hipótesis, que niega, de inexigibilidad de ésta otra con la que es, obviamente, incompatible.

CONSIDERANDO que cuanto hasta aquí se ha aducido conduce a la estimación del recurso interpuesto contra la sentencia dictada por la Sala Primera de lo Civil de la Audiencia de Madrid el 24 de mayo de 1980 , cuya anulación procede, sin hacer especial pronunciamiento en cuanto a costas procesales.

FALLAMOS

Fallamos que debemos declarar y declaramos haber lugar al recurso de casación por infracción de ley interpuesto por el Abogado del Estado, contra la sentencia pronunciada por la Sala Primera de lo Civil de la Audiencia Territorial de Madrid, con fecha 24 de mayo de 1980 , resolución que casamos y anulamos, sin hacer imposición de las costas causadas en el recurso. Comuníquese esta resolución o la que a continuación se dicte a la Audiencia referida, con devolución de las actuaciones remitidas.

Así, por esta nuestra sentencia, que se publicará en el "Boletín Oficial del Estado» e insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, pasándose al efecto las copias necesarias, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Manuel González Alegre.-Antonio Fernández. -Rafael Casares Córdoba.-Cecilio Serena.-Mariano

F. Martín Granizo.-Rubricados.

Publicación.-Leída y publicada fue la anterior sentencia por el excelentísimo señor don Rafael Casares Córdoba, Magistrado de la Sala Primera de lo Civil del Tribunal Supremo y Ponente que ha sido en estos autos, estando la misma celebrando audiencia pública en el día de su fecha, de lo que como Secretario, certifico.

Madrid, a 11 de mayo de 1982.-José Dancausa Gras.-Rubricado.