STS 572/1981, 24 de Septiembre de 1981

JurisdicciónEspaña
Fecha24 Septiembre 1981
Número de resolución572/1981

SENTENCIA 572

TRIBUNAL SUPREMO - SALA QUINTA

Excmos. Sres.

Presidente:

Don Luis Vacas Medina

Magistrados:

Don Antonio Agúndez Fernández,

Don Miguel de Páramo Cánovas

Don Jesús Díaz de Lope Diaz y López

Don Luis Cabrerizo Botija

En Madrid, a veinticuatro de septiembre de mil novecientos ochenta y uno.

En el recurso contencioso-administrativo que, en única instancia pende ante esta Sala, interpuesto por DON Hugo , como Presidente de la Asociación Profesional Sindical de Funcionarios Licenciados en Derecho, al servicio del Ayuntamiento de Zaragoza, representado por el Procurador Don Enrique Brualla de Pinies, bajo dirección letrada, contra la Administración, representada y defendida por el Abogado del Estado, contra el Real Decreto 264/79 , sobre fijación y recaudación de cuotas y pago de pensiones de la Mutualidad Nacional de Previsión de la administración Local.

RESULTANDO

RESULTANDO: Que interpuesto dicho recurso contencioso-administrativo, fué admitido a trámite, publicándose el preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado y reclamándose el expediente, que una vez recibido se entregó a la representación de la actora, para deducir la demanda en el plazo de quince días.

RESULTANDO: Que formalizada la demanda en base a los hechos y fundamentos de derecho que estimó de aplicación y ter minó suplicando que en lo que afecta al artículo 83. del Real Decreto 264/79 de 13 de febrero y concretamente al párrafo 26. por el que establece dejarán de cotizarse, tanto por las corporaciones como por los funcionarios por las pagas extraordinarias, y previos los trámites legales yprocesales sea declarado nulo el mencionado Real Decreto en el punto concreto del artículo 8,2 declarando el derecho de los funcionarios de Administración Local recurrentes, para continuar cotizando, como lo hacían hasta la fecha por el sueldo consolidado incluyendo en el mismo las pagas extraordinarias, como se venía haciendo hasta la fecha, en base a la Ley 11/1960, de 12 de mayo y a la normativa de desarrollo de la misma, dejando sin efecto toda la normativa o disposiciones que directamente puedan afectar y ser contrarias a la normativa general vigente hasta la fecha, y por tanto que los haberes reguladores vengan incrementados por las pagas extraordinarias, incluidas dentro del concepto de sueldo consolidado, incrementado con las sexta parte del importe del sueldo consolidado. Con expresa condena de costas a la Administración demandada por manifiesta temeridad. Por medio de otrosí decía: Que esta parte interesa el recibimiento a prueba, según el artículo 74 de la Ley Jurisdiccional , sobre los siguientes extremos: Certificación o informe de la Munpal, y del Excmo. Ayuntamiento de Zaragoza sobre las bases de cotización, desde la fecha de creación de los conceptos que entran dentro del sueldo consolidado y de la forma y sistema en que se ha venido haciendo. Y cuantos otros extremos se deduzcan, con necesidad de prueba, en el momento de su proposición, y termina suplicando que tenga por solicitado el recibimiento a prueba.

RESULTANDO: Que el Abogado del Estado, representante/ de la Administración contestó a la demanda en base a un único hecho: Que por Real Decreto 264/1979, de 13 de febrero , publicado en el Boletín Oficial del Estado de 17 del mismo mes, se regula la fijación y recaudación de cuotas y pago de pensiones de la Mutualidad Nacional de Previsión de la Administración Local. Que contra dicho Real Decreto se formula el presente recurso contencioso-administrativo por D. Hugo , afirmándose que actúa como Presidente de la Asociación Profesional Sindical de Funcionarios Licenciados en Derecho al Servicio del Ayuntamiento de Zaragoza, a cuya estimación se oponía. Citó los fundamentos de derecho que estimo de aplicación y terminó suplicando que en su día se dicte sentencia declarando su inadmisibilidad o, subsidiariamente desestimándolo y confirmando la Disposición recurrida por ser conforme a Derecho, Y por medio de otrosí decía: Que se oponía al recibimiento a prueba porque, en primer término y con relación al inciso final de su exposición, no se concretan los puntos de hecho sobre los que ha de versar y, en cuanto al extremo que se concreta carece de relevancia para el recurso, por lo que suplica a la Sala, que deniegue el recibimiento a prueba.

RESULTANDO Que por auto de fecha doce de noviembre de mil novecientos ochenta la Sala acuerda recibir el presente pleito a prueba, sólo referida al extremo de las cotizaciones, y para cuya proposición y práctica se concede a las partes el término de treinta días, comunes.

RESULTANDO: Que practicada la prueba y uniéndose el documento recibido a la pieza separada de su razón, quedaron los autos pendientes de señalamiento.

RESULTANDO: Que por providencia de veinticinco de junio de mil novecientos ochenta y uno, se señaló para la votación y fallo del presente recurso el día dieciocho de septiembre de dicho años, a las diez y media de su mañana, en cuyo día y hora tuvo lugar tal diligencia, previa citación de las partes.

RESULTANDO: Que en la tramitación del presente recurso se han observado las prescripciones legales.

VISTO: Siendo Ponente el Excmo. Sr. Magistrado Don Antonio Agúndez Fernández.

VISTOS: Los preceptos legales citados con los demás/ pertinentes y de general aplicación.

CONSIDERANDO

CONSIDERANDO: Que como causas obstativas a la admisión del recurso alega el Abogado del Estado la falta de capacidad procesal del Presidente de la Asociación Sindical que aparece como recurrente en nombre de dicha Entidad y la falta de legitimación de la Asociación Sindical para impugnar y someter directamente a revisión la disposición de carácter general recurrida, constituida por él Decreto 264/1979 de 13 de febrero , aduciendo como fundamento de esta causa de inadmisibilidad la inadecuación entre la representación que ostenta la Asociación, por ser de carácter "Municipal., y los intereses presuntamente lesionados por el Decreto impugnado que afectan a todos los funcionarios de Administración Local.

CONSIDERANDO: Que la primera causa de inadmisibilidad debe desestimarse atendiendo a que si la legitimación Corporativa exige que quien interponga el recurso sea el Órgano que pueda representar a la Entidad, según sus Estatutos, previa la formación de la voluntad corporativa a tenor de lo determinado estatutariamente, se han cumplido estos requisitos en el presente caso, pues según consta en el artículo 29-1 de los Estatutos de la Asociación , su Comité Ejecutivo está facultado para tomar acuerdos relacionados con la interposición de toda clase de recursos y acciones ante cualquier Órgano jurisdiccional yen uso de esta facultad autorizó a su Presidente para otorgar poderes a Procuradores a los efectos de interponer el oportuno recurso contra el Decreto impugnado en este proceso, estando a su vez expresa y previamente autorizado el Comité Ejecutivo por la Asamblea General de la Asociación para entablar la impugnación, todo ello con anterioridad a la interposición del recurso contencioso-administrativo, según consta en la certificación expedida por el Secretario de la Asociación unida a los autos.

CONSIDERANDO: Que respecto a la segunda causa de inadmisibilidad no ignora esta Sala la reiterada doctrina jurisprudencial invocada por el Abogado del Estado que ha venido limitando la legitimación de las Entidades, Corporaciones e Instituciones de Derecho Público y cuantas entidades ostentaren la representación o defensa de intereses de carácter general o corporativo, para impugnar directamente disposiciones de carácter general, interpretando que el ámbito territorial que abarca la competencia del Ente que impugna debe ser el mismo a don de alcanza la norma objeto de impugnación, privando por ello de legitimación a los Entes de competencia mas reducida respecto de la impugnación de Disposiciones Generales de la administración Central.

CONSIDERANDO: Que tal doctrina basada en supuestos -en que existía una Organización jerárquica que contaba con un Organismo Superior de ámbito nacional al que estaban subordina dos los de ámbito inferior, provincial o local, quiebra en virtud del derecho a la protección judicial instituido en el artículo 24 de la Constitución en cuanto concede a toda persona el derecho a obtener la tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, y aunque este derecho a la jurisdicción concebido en términos generales ha de conjugarse con los requisitos de la legitimación normalmente regulados en las Leyes Procesales, crea un ámbito amplio para ejercer la pretensión ante los Órganos jurisdiccionales que permite admitir que la Asociación Municipal recurren te constituida como persona jurídica al amparo del artículo 3º. de la Ley 19/1977 de 1º de abril reguladora de la Asociación Sindical Profesional cuyo artículo 19 . permite que puedan constituirse Asociaciones en cada rama de actividad, a escala territorial o nacional, con plena autonomía, sin relación de jerarquía entre ellas, está legitimada para impugnar directamente una disposición de carácter general de la Administración Central, en cuanto en su marco territorial, acoja, defienda y represente los intereses generales o corporativos a los que alude el artículo 28-1-b) de la Ley reguladora de la jurisdicción , y concurriendo estas circunstancias de autonomía, interés legítimo y ausencia de normas limitadoras de la legitimación en este supuesto, procede la desestimación de la segunda causa de inadmisibilidad alegada por el Abogado del Estado.

CONSIDERANDO: Que la cuestión relativa al fondo del asunto está reducida a la procedencia o ilegalidad del número/ 29. del artículo 8 del Decreto 264/1979 de 13 de febrero , sobre fijación de cuotas y pago de pensiones de la Mutualidad Nacional de Previsión de la Administración Local, en adelante abreviadamente Mutualidad, en cuanto dispone que dejará de cotizarse tanto por las Corporaciones, como por los funcionarios por las pagas extraordinarias, si bien subsistirá el incremento de la sexta parte de la base de cotización establecido por el artículo 13-4 de la Ley 11/1960 de 12 de mayo. CONSIDERANDO: Que la solución del problema exige partir de la Ley creadora de la Mutualidad, la citada 11/1960/ de 12 de mayo , norma superior de rango legal, hoy vigente, a la que están referidas todas las disposiciones relacionadas con el tema de las prestaciones básicas complementarias y especiales concedidas en materia de derechos pasivos a los funcionarios de Administración Local, normativa que sólo puede ser modificada por otra de igual categoría en virtud del principio de jerarquía de normas tan arraigado en nuestro derecho, consagrado hoy en el artículo 9-. número 3 de la Constitución.CONSIDERANDO : Que el artículo 13-4 de la Ley citada establece que la base para la determinación de la cuota será igual al importe de los sueldos consolidados mas la sexta parte de los mismos en concepto de pagas extraordinarias, habiendo entendido la Mutualidad, desde el momento de su creación, que las pagas extraordinarias integraban el concepto de sueldo consolidado, formando parte de la base cotizable, y en tal sentido vinieron cotizando los funcionarios de la Administración Local, pero quedando legalmente instituido el concepto de sueldo consolidado en el artículo 98-3 de los vigentes Estatutos de la Mutualidad de 9 de diciembre de 1975, al decir que estará integrado por el sueldo inicial, mas los trienios y las pagas extraordinarias, Disposición concorde con lo establecido en el artículo 41-1 del propio Ordenamiento al expresar que servirá de haber regulador para la determinación de las prestaciones básicas y de sus mejoras, la suma del sueldo, trienios efectivos y pagas extraordinarias, o en su caso, las cantidades que han servido de base de cotización a la Mutualidad, manteniéndose esta idea en la Orden del Ministerio del Interior de 24 de enero de 1978 , cuya norma 28 dispone que las cuotas a la Mutualidad se fijaran tomando como base los nuevos sueldos iniciales, trienios, grado y pagas extraordinarias, más una sexta parte de los mismos de acuerdo con lo previsto en el artículo 13-4 de la Ley 11/1960.

CONSIDERANDO: Que el precepto impugnado en cuanto excluye las pagas extraordinarias del sueldo consolidado, no está amparado por la delegación contenida en el párrafo 2 del artículo 29. del Decreto-Ley 7/73 de 27 de julio , sobre acomodación del régimen de retribuciones de los funcionarios locales a los del Estado, pues tal delegación se refiere a la cuantía de la cuota, pero no a los conceptos queintegran la base sobre la que ésta recae, de otro lado tampoco cabe ampararlo, partiendo de esta acomodación o equiparación de retribuciones de los distintos funcionarios enunciada en la Disposición final 4 del Real Decreto-Ley 22/77 de 30 de marzo que reforma la legislación sobre los funcionarios de la Administración Civil del Estado, pues la referida Disposición ordena que los criterios del Título I del citado Real Decreto-Ley se recogerán en el texto articulado que desarrolla la Base 40 de la Ley de Bases 41/1975 , y el citado Título I se refiere sólo a las retribuciones básicas y complementarias que corresponde percibir en activo a los funcionarios, pero no a las relativas a pensiones o haberes pasivos que están reguladas en el título III de tal manera que la norma impugnada carece de apoyo para estimarla derogatoria del sistema establecido por la Ley, fijando la base determinativa de la cuota, y por su contexto y su contenido no puede interpretarse en el sentido de que derogue/ o modifique el concepto de sueldo consolidado, sino que únicamente establece la prohibición de cotizar por uno de los elementos que lo integran.

CONSIDERANDO: Que el apoyo fundamental en el que la Administración trata de justificar la redacción del párrafo 2º del artículo 83. del Decreto impugnado, se encuentra en la equiparación entre funcionarios de la Administración Civil del Estado y los funcionarios locales, proclamado en el Decreto Ley 7/73 de 27 de julio , desarrollado en el Decreto 2056 de 17 de agosto del mismo año, y reiterado en el Decreto 3046 de 6 de octubre de 1977 , aprobando el Texto articulado parcial de la Ley de Bases del Estatuto de Régimen Local, pero esta acomodación no conlleva a la plena identificación de situaciones de los distintos funcionarios, como ya reconoció la Exposición de Motivos de los Estatutos de la Mutualidad de 9 de diciembre de 1975 , al decir que la Administración Local ofrecía distintas peculiaridades que destacaban en la materia de derechos pasivos ofreciendo especiales particularidades, recogiéndose esta diferenciación en el artículo 38-33. del invocado Decreto 3046 de 1977 de 6 de octubre al establecer que los derechos pasivos de los funcionarios de Administración Local se regirán por su legislación específica, excepto cuando se trata de funcionarios con jornada reducida en cuyo caso se aplicarán principios análogos a los establecidos para los funcionarios del Estado, con firmándose esta diferenciación porque en la delegación legislativa contenida en la Disposición Final 1 . del mencionado Decreto se determina la aplicación a los Funcionarios de Administración Local exclusivamente para los coeficientes, niveles y grados de carácter retributivo que se dicten para los Funciona ríos de la Administración Civil del Estado, sin que haga referencia a igual medida respecto a los derechos pasivos, lo que induce a concluir que la Administración sigue apreciando deferencias entre los distintos funcionarios cuando se trata de esta materia.

CONSIDERANDO: Que es un principio inspirador del Mutualismo previsor que las prestaciones estén en función de las cotizaciones, principio que se conculcaría en el supuesto de que se aplicara el número 23. del artículo 83. impugnado, porque dados los términos en que está redactado y la ausencia de otros preceptos reguladores de situaciones intertemporales, a partir de su vigencia no tendrá en cuenta la Mutualidad al dar las prestaciones las cantidades cotizadas por las pagas extraordinarias desde la Ley de su creación, con el desequilibrio con siguiente en la ecuación cotización prestación y el perjuicio de los afiliados, predisposición ya manifestada por la Administración al dictar la Orden de 15 de junio de 1978, preceptuando que en las pensiones que se causen a partir de 1-. de enero de dicho año, se excluyen las pagas extraordinarias para la de terminación de la base reguladora previa para la fijación del haber pasivo.

CONSIDERANDO: Que de todo lo razonado anteriormente se deduce que la normativa básica aplicable a los Funcionarios de Administración Local, sobre la base reguladora para fijar las prestaciones pasivas está constituida por la Ley 11/1960 de 12 de mayo creadora de la Mutualidad y el Estatuto que la desarrolla de 9 de diciembre de 1975, conjunto de normas que en dicha materia determinan que se tendrá en cuenta el sueldo con solidado y que éste queda constituido por el sueldo inicial, más los trienios y las pagas extraordinarias, y al no haber sido derogadas, estas disposiciones, la norma que detrae del sueldo consolidado las pagas extraordinarias a los efectos de pagar la cuota, infringe el ordenamiento jurídico y debe ser anulada.

CONSIDERANDO: Que la única disposición objeto del recurso es el número 29. del artículo 89. del Decreto 264/1979 de 13 de febrero y por tanto en virtud del principio de congruencia consagrado en el artículo 43 de la Ley reguladora de la jurisdicción , a ella afectarán exclusivamente las declaraciones que contenga el Fallo de esta Resolución, sin que éste pueda extenderse a otras disposiciones como pretende el recurrente, ni tampoco a la posterior actividad de la Administración respecto a la determinación de la base reguladora, pues tales cuestiones exceden de la función revisoria conferida a esta jurisdicción que ha de limitarse a declarar la nulidad o legalidad de la norma o del acto impugnado y al reconocimiento en su caso de la situación jurídica individualizada, adoptando cuantas medidas sean necesarias para el pleno restablecimiento de la misma artículos 83 y 84-b) de la Ley Jurisdiccional lo que en el presente caso se traduce en la nulidad de la norma impugnada y en reconocer el derecho de los recurrentes a cotizar por las pagas extraordinarias. Reiterándose, en fin, la doctrina expuesta por la Sala en Sentencia de 28 de enero pasado, de recurso análogo al actual.CONSIDERANDO: Que no se aprecia temeridad ni mala fe a efectos de condena en costas.

FALLAMOS

FALLAMOS

Que no dando lugar a las causas de inadmisibilidad alegadas por el Abogado del Estado y estimando el recurso contencioso-administrativo, interpuesto por DON Hugo , mayor de edad, casado, funcionario del Excmo. Ayuntamiento de Zaragoza y como Presidente de la Asociación Profesional Sindical de funcionarios licenciados en Derecho al servicio del Excmo. Ayuntamiento de Zaragoza, contra el Decreto 264 de 13 de febrero de 1977, en su artículo 83. número 2S , debemos declarar y declaramos la nulidad del precepto impugnado, por no ser conforme a derecho y en su lugar declaramos el derecho de los Funcionarios recurrentes a continuar cotizando por las pagas extraordinarias, como parte integrante del sueldo consolidado. No se hace condena de costas.

Así por esta nuestra sentencia que se publicará en el Boletín Oficial del Estado e insertará en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION: Leída y publicada ha sido la anterior sentencia, por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente Don Antonio Agúndez Fernández, en audiencia pública, celebrada en al mismo día de su fecha. Certifico.

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